義務(wù)教育公益性問(wèn)題及對(duì)策分析

胡楚瑾

（椒江區(qū)政協(xié)，浙江 臺(tái)州 318000；浙江大學(xué) 思想政治理論教學(xué)科研部，浙江 杭州 310028）

知識(shí)是進(jìn)步的階梯，教育是傳播知識(shí)的主要途徑。我國(guó)政府提出要優(yōu)先發(fā)展教育，并強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持教育的公益性，這為我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展指明了方向，也符合教育事業(yè)的“普世意義”。然而就目前而言，我們?cè)诮逃嫘陨线€面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步完善。本文擬就這一問(wèn)題談些自己的看法，并提出相應(yīng)的對(duì)策。

一、教育公益性的內(nèi)涵

對(duì)于何為“教育公益性”，目前并無(wú)統(tǒng)一的概念。筆者認(rèn)為，教育公益性應(yīng)包含兩方面的內(nèi)容。

（一）教育的公共性。教育事業(yè)是國(guó)家、民族乃至全世界的公共事業(yè)。教育的本質(zhì)在于為一定的社會(huì)培養(yǎng)人才，通過(guò)促進(jìn)人的全面發(fā)展來(lái)推動(dòng)社會(huì)的全面進(jìn)步，作為教育產(chǎn)品的知識(shí)和人才，并不是為某個(gè)私人所有，而是為國(guó)家、社會(huì)、集體服務(wù)的，具有明顯的公共性?！督逃ā返?條規(guī)定:“教育活動(dòng)必須符合國(guó)家和社會(huì)公共利益?！钡?5條規(guī)定:“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)?！薄读x務(wù)教育法》第2條規(guī)定:“義務(wù)教育是國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國(guó)家必須予以保障的公益性事業(yè)?！笨梢?jiàn)，教育事業(yè)應(yīng)該納入社會(huì)共同承擔(dān)、共同管理、共同監(jiān)督的范圍。同時(shí)，教育活動(dòng)也必然影響社會(huì)的發(fā)展。教育活動(dòng)作用于每一個(gè)受教育者，每一個(gè)受教育者又將自己的行為反作用于社會(huì)，因而，每一個(gè)受教育者的個(gè)體活動(dòng)也就不再是個(gè)人的事情，而成為整個(gè)社會(huì)活動(dòng)中必不可少的一部分，并影響著社會(huì)的發(fā)展。

（二）教育的公平性。首先，每個(gè)公民都有公平接受教育的權(quán)利，它包括受教育起點(diǎn)上的機(jī)會(huì)平等、受教育過(guò)程上的機(jī)會(huì)平等和受教育結(jié)果上的機(jī)會(huì)平等。在現(xiàn)代社會(huì)，受教育已經(jīng)是一個(gè)人生存、發(fā)展的必要條件。我國(guó)《憲法》第46條第一款規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)?！币虼耍總€(gè)公民不僅享有接受教育的權(quán)利，而且還必須履行接受教育的義務(wù)?！读x務(wù)教育法》第11條明確規(guī)定:“凡年滿六周歲的兒童，不分性別、民族、種族，應(yīng)當(dāng)接受規(guī)定年限的義務(wù)教育。”這一規(guī)定明確了公民受教育起點(diǎn)上的機(jī)會(huì)平等性，任何人不能因?yàn)槠涮厥庑远懦馄渌说氖芙逃龣?quán)。每一個(gè)適齡兒童都有權(quán)利和義務(wù)接受義務(wù)教育。受教育過(guò)程上的機(jī)會(huì)平等是指公民在接受教育的過(guò)程中，有獲得教育條件、教育待遇等方面的平等權(quán)利。受教育結(jié)果上的機(jī)會(huì)平等是指公民在接受教育后，有獲得學(xué)校和社會(huì)公正評(píng)價(jià)的平等權(quán)利。

二、當(dāng)前義務(wù)教育公益性面臨的挑戰(zhàn)

在整個(gè)教育活動(dòng)中，義務(wù)教育階段的公益性顯得更為突出。然而，當(dāng)下義務(wù)教育的公益性現(xiàn)狀并不樂(lè)觀，仍然面臨著諸多挑戰(zhàn)。

（一）教育資源分配不均。在教育領(lǐng)域內(nèi)，義務(wù)教育的非均衡發(fā)展情況相當(dāng)嚴(yán)重，存在城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異和學(xué)校差異。一是教育資源配置呈現(xiàn)非均衡形態(tài)。義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)分配非均衡現(xiàn)象更為突出地表現(xiàn)于發(fā)達(dá)地區(qū)與邊遠(yuǎn)落后地區(qū)。二是教育資源分配差異呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。在過(guò)去的幾年中，不同區(qū)域義務(wù)教育學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)幅度差距特別明顯。不同區(qū)域義務(wù)教育階段學(xué)校學(xué)生享有不同的教育資源，其間差距極大，而且隨著時(shí)間的推移，差距日益擴(kuò)大。三是教育資源分配呈現(xiàn)校際差異。重點(diǎn)中學(xué)與非重點(diǎn)中學(xué)學(xué)生生均經(jīng)費(fèi)方面存在較大差異，“重點(diǎn)學(xué)?！蓖峙涞降慕?jīng)費(fèi)較多，而“非重點(diǎn)學(xué)?！睅缀鯖](méi)什么變化，這勢(shì)必導(dǎo)致學(xué)校的發(fā)展也出現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象。以上種種教育資源分配不均的現(xiàn)象，使學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)處于不公正的平臺(tái)上，家長(zhǎng)們?yōu)榱俗屪优苌弦凰玫膶W(xué)校，往往不惜“巨資”為子女選擇“重點(diǎn)學(xué)校”。于是，“擇校費(fèi)”、“贊助費(fèi)”現(xiàn)象便日趨嚴(yán)重，生源大戰(zhàn)烽煙彌漫，學(xué)生和家長(zhǎng)負(fù)擔(dān)愈益沉重，這都加劇了教育的不公正。與我國(guó)《教育法》第九條中的關(guān)于“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會(huì)”的規(guī)定并不符合。

（二）辦學(xué)主體的趨利性。我國(guó)《教育法》第25條規(guī)定:“國(guó)家鼓勵(lì)企事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織及公民個(gè)人依法舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)?！边@一規(guī)定徹底打破了公辦學(xué)校壟斷教育的格局，不僅產(chǎn)生了民辦學(xué)校，而且，“公辦民助學(xué)校”、“民辦公助學(xué)?！?、“校中?！钡鹊认嗬^出現(xiàn)。這類學(xué)校的問(wèn)世是對(duì)公辦教育的補(bǔ)充，能在一定程度上促進(jìn)中國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這類學(xué)校在辦學(xué)過(guò)程中不可避免地要考慮經(jīng)濟(jì)利益的得失。因此，他們很難始終堅(jiān)持教育事業(yè)的公益性原則，遵循教育法中關(guān)于 “任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”的具體法律規(guī)定。

（三）義務(wù)教育年限太短。《義務(wù)教育法》第2條規(guī)定:“國(guó)家實(shí)行九年義務(wù)教育制度。”第11條規(guī)定:“凡年滿六周歲的兒童，其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)送其入學(xué)接受并完成義務(wù)教育；條件不具備的地區(qū)的兒童，可以推遲到七周歲?！卑凑者@種規(guī)定，絕大多數(shù)家庭會(huì)安排孩子在六周歲上小學(xué)，經(jīng)過(guò)九年的義務(wù)教育只有十五周歲，而根據(jù)《勞動(dòng)法》的規(guī)定，未滿十六周歲仍是童工。這一年的時(shí)間如何安排便成了家長(zhǎng)的一塊心病，于是，花“巨資”為孩子買一個(gè)學(xué)校便是合情合理的了。這也促成了義務(wù)教育產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

（四）政府經(jīng)費(fèi)投入不足。教育具有公益性，更需要政府投入，政府投入的多少，直接影響教育公益性的實(shí)現(xiàn)與否。當(dāng)前，教育投入不足是影響教育公益性發(fā)展的主要因素之一。2002年以來(lái)，國(guó)家財(cái)政性教育支出占GDP的比重逐年下降，2002年為3.32%，2003年為3.26%，2004年為3.26%，2005年為 3.30%，2006年為 3.31%，2007年為 3.32%，2008年為3.42%，2009年為3.59%，2010年為3.66%，遠(yuǎn)低于4.6%的世界平均水平，甚至落后于發(fā)展中國(guó)家4.2%的平均水平。同時(shí)，由于缺乏法律規(guī)定，從中央到地方的各級(jí)政府教育投入比例缺乏具體規(guī)定，投入責(zé)任模糊，無(wú)法檢查各級(jí)政府的責(zé)任是否到位。學(xué)校經(jīng)費(fèi)十分短缺，公用經(jīng)費(fèi)難以保證，學(xué)校負(fù)債較多，2012年9月份甚至爆出“湖北省麻城市順河鎮(zhèn)3000多名學(xué)生扛著課桌上學(xué)”的事件！影響了教育的健康發(fā)展。

三、推進(jìn)義務(wù)教育公益性建議的對(duì)策

堅(jiān)持和推進(jìn)義務(wù)教育公益性建設(shè)，事關(guān)全社會(huì)的發(fā)展，不能掉以輕心，筆者認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面入手，推進(jìn)義務(wù)教育公益性建設(shè)。

（一）注重資源分配相對(duì)均衡，保證享有資源的權(quán)利和機(jī)會(huì)均等。在資源分配中，教育投入的均衡分配是重要環(huán)節(jié)。很多國(guó)家制定規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，努力實(shí)現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)的均衡分配。南非通過(guò)采用均衡分配公式（Equitable Share Formula，ESF）制定“學(xué)校經(jīng)費(fèi)投入的國(guó)家規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)”，確立“全國(guó)職位規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)”，在各省之間進(jìn)行全國(guó)收入的均衡分布，努力實(shí)現(xiàn)各省之間的均衡。又如美國(guó)地方政府建立起基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付制度，包括水平補(bǔ)助模式（Flat Grant Modal）、基本補(bǔ)助模式 （Foundation Modal）、學(xué)區(qū)能力均等化模式（District Power Equalization Model）、基數(shù)補(bǔ)助與保證稅基補(bǔ)助結(jié)合模式，努力實(shí)現(xiàn)橫向公平的一種保障措施。教育資源是一種公共資源，其配置的區(qū)域、方向、方式等應(yīng)當(dāng)基本保證覆蓋面的公正和均衡，保證受教育者享有資源的權(quán)利和機(jī)會(huì)均等。因此，在發(fā)展差異客觀存在的情況下，我們更應(yīng)努力確保義務(wù)教育“起跑線”的相對(duì)公平。只有這樣，優(yōu)質(zhì)教育資源才不會(huì)被少數(shù)“重點(diǎn)?！眽艛?，某些人也無(wú)法籍此“生財(cái)有道”，教育的公益性才能得到更廣泛的體現(xiàn)與認(rèn)同。

（二）修改《義務(wù)教育法》，增加義務(wù)教育年限。從國(guó)際視野看，無(wú)論是高收入國(guó)家、中等收入國(guó)家還是低收入國(guó)家，都通過(guò)立法程序保證每一個(gè)兒童的受教育機(jī)會(huì)。各國(guó)通過(guò)立法程序所確定的義務(wù)教育年限均在5年以上。聯(lián)合國(guó)教科文組織的統(tǒng)計(jì)資料顯示，在低收入國(guó)家中，孟加拉國(guó)的義務(wù)教育年限為5年；在中等收入國(guó)家中，南非的義務(wù)教育年限為9年；而在高收入國(guó)家中，德國(guó)和日本的義務(wù)教育年限已達(dá)到12年。中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，近年來(lái)經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展較快，義務(wù)教育的年限顯然應(yīng)該和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相吻合。九年的義務(wù)教育年限不算短，但在前文中我們已經(jīng)提到:大多數(shù)學(xué)生義務(wù)教育階段結(jié)束后仍未到工作年齡。為解決這一問(wèn)題，家長(zhǎng)們只能用“巨資”為不能上高中的孩子選擇學(xué)校。因此，修改《義務(wù)教育法》，適當(dāng)增加義務(wù)教育的年限，以適應(yīng)《勞動(dòng)法》中關(guān)于未滿十六周歲為童工的法律規(guī)定。這在一定程度上可以減少甚至避免上文提到的這種情況的發(fā)生，在一定程度上也阻滯了義務(wù)教育的產(chǎn)業(yè)化傾向。

（三）制定《教育投入法》，保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障這一問(wèn)題上，日本保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的法律已逐步形成了一個(gè)完整的體系。根據(jù)這個(gè)法律體系，中央財(cái)政在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)中占了很大比例，中央負(fù)擔(dān)國(guó)立學(xué)校所需全部經(jīng)費(fèi)和全部教科書(shū)經(jīng)費(fèi)；負(fù)擔(dān)地方公立學(xué)校教職員工資、福利保障費(fèi)的一半，校舍新建擴(kuò)建費(fèi)的一半，校舍危房改造經(jīng)費(fèi)的1/3，受災(zāi)校舍建設(shè)費(fèi)的2/3，偏僻地區(qū)公立學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)的一半，家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生補(bǔ)助費(fèi)的一半。都道府縣負(fù)擔(dān)公立學(xué)校教職員工資、福利保障費(fèi)的一半，校舍危房改造費(fèi)的1/3。市町村負(fù)擔(dān)公立學(xué)校校舍新建擴(kuò)建費(fèi)的一半，校舍危房改造費(fèi)的1/3，家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生補(bǔ)助費(fèi)的一半，學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)。日本的這一做法在很大程度上能保障義務(wù)教育的公益性質(zhì)，這一做法值得我們借鑒。當(dāng)然，中國(guó)在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)上也有明確的規(guī)定?！读x務(wù)教育法》第2條規(guī)定:“實(shí)施義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)”；“國(guó)家建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保證義務(wù)教育制度實(shí)施”。第44條規(guī)定:“義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制。農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)，由各級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院的規(guī)定分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)。”法律對(duì)此規(guī)定非常明確，但操作起來(lái)較難，事實(shí)上至今尚未完全落實(shí)，由于義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)離法律要求和實(shí)際需要還有相當(dāng)大差距。出現(xiàn)了諸如“教師工資拖欠、學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足、背課桌上課”等現(xiàn)象，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育出現(xiàn)了滑坡，教育的社會(huì)形象和公信力面臨嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。因此，政府加大經(jīng)費(fèi)投入，解決了教育不足的后顧之憂，校長(zhǎng)們才能全心全意地去抓教學(xué)，不再為錢而操心。建議人大制定《教育投入法》的呼聲愈來(lái)愈高，如果制定了《教育投入法》，從中央到地方，就不能隨意縮減或是擠占挪用教育經(jīng)費(fèi)，如果違反就是違反法律，必將受到法律的制裁，官員的素質(zhì)再好也不如一個(gè)好的制度，體制完善、法制健全才能從源頭上解決教育經(jīng)費(fèi)投入不足的問(wèn)題。“依法治國(guó)”是現(xiàn)代國(guó)家的理念，也是我們努力的方向。對(duì)于作為重要公共事務(wù)的教育，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)依法管理、減少人為因素影響。因此，應(yīng)該加快立法步伐，盡快頒行《教育投入法》，將教育投入真正納入依法實(shí)施、依法監(jiān)管的法制化軌道，以法律來(lái)保障教育經(jīng)費(fèi)的籌措和管理使用。

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