上海濕地環(huán)境知情權的立法保護研究

俞世峰

（華東政法大學，上海200042）

上海濕地環(huán)境知情權的立法保護研究

俞世峰

（華東政法大學，上海200042）

濕地作為我國目前環(huán)境立法體系中最為薄弱的一環(huán)，已經逐漸影響到了我國濕地保護工作。上海作為一座建立在濕地上的城市，尤其應該重視對濕地的保護，在建立起濕地立法保護的過程中，還應該加強環(huán)境知情權的研究。文章通過國內法和國際法上的不同視角來對環(huán)境知情權進行剖析，并對上海濕地立法的工作給出筆者有益的建議。

濕地立法；環(huán)境知情權；信息公開制度

一、國際條約和國外立法對環(huán)境知情權的保護概述

（一）國際條約方面

1992年《里約宣言》第十項原則首先提出：“各國應廣泛地提供信息，從而促進和鼓勵公眾的了解和參與?！?994年的《人權與環(huán)境綱領宣言》中也明確規(guī)定了公眾參與環(huán)境管理的程序性權利應包括：“獲得環(huán)境信息的權利，及取得、傳播觀點和信息的權利?！?/p>

環(huán)境信息公開國際立法的新近發(fā)展是聯(lián)合國歐洲經濟委員會于1998年6月25日通過的《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》（Conventiononaccesstoinformation，publicparticipation in decision-making and access to justice in environmental matters，以下簡稱《奧胡斯公約》），這是第一個具體規(guī)范公民環(huán)境權的國際條約，它對《里約宣言》原則十的內容進行了深入細化規(guī)定：個人、團體、組織應能夠獲得政府掌握的關于環(huán)境和發(fā)展的資料，包括已經或可能對環(huán)境產生重大影響的產品和活動的資料，以及有關環(huán)境保護事務的資料；有對環(huán)境生態(tài)狀況、決策、工程、項目、產品的知情權；有就具體環(huán)境問題向政府詢問、得到及時答復的權利?！秺W胡斯公約》是保障環(huán)境知情權最重要的國際公約。

（二）國外立法方面

美國是信息公開立法比較早的國家，1946年的《行政程序法》（theAdministrativeProcedureAct） 、《 陽光法案》（theSunshineAct）首開了信息公開的先河，特別是1966年的《信息自由法》（the Freedom of InformationAct） 更是確立了任何人都有向行政機關要求了解信息的權利。1946年《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，凡制定規(guī)章、發(fā)布命令、指南以及其他對某類公民施加義務或標準的行為均屬立法行為（rulemaking），要經歷一個“通知和意見程序”（noticeand comment procedure）。即聯(lián)邦機構在進行立法時，必須通知公眾以供公眾審查和提出意見，聯(lián)邦機構必須在發(fā)布最后的規(guī)章之前，將草案在聯(lián)邦政府的每日刊物——《聯(lián)邦公告》（Federal Register）上以通知的形式公布，至少給予公眾三十天的審查時間，其目的在于確保公眾參與環(huán)境立法。美國1966年《信息自由法》規(guī)定：在美國所有的政府信息，只要不涉及個人隱私、商業(yè)機密、國家機密的，都要對民眾公開。

二、我國國家立法關于環(huán)境知情權的保護現(xiàn)狀

目前我國關于環(huán)境知情權最重要的法律法規(guī)主要有兩個：1998年的《環(huán)境保護法》和2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》。

我國1989年頒布的《環(huán)境保護法》第十一條第二款規(guī)定了政府公開環(huán)境狀況公報的義務：“國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護行政主管部門，應當定期發(fā)布環(huán)境狀況公報?！庇纱?，國家環(huán)保總局每年六月都要向全國發(fā)布上一年全國的環(huán)境狀況公報。按照國家環(huán)?？偩值囊螅瑥?997年6月5日起，北京、上海、南京等十個城市開展發(fā)布環(huán)境空氣質量周報試點以來，這項工作到1999年已在全國各大城市及部分中等城市展開。此外，《環(huán)境保護法》第31條提到：“因發(fā)生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的單位，必須立即采取措施處理，及時通報可能受到污染危害的單位和居民，并向當?shù)丨h(huán)境保護行政主管部門報告，接受調查處理?！?/p>

2004年3月22日國務院制定的《全面推進依法行政實施綱要》明確提出“要建立公眾參與、專家論證和政府決定相結合的行政決策機制”，并在第十條規(guī)定：推進政府信息公開，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人穩(wěn)私的事項外，行政機關應當公開政府信息。對公開的政府信息，公眾有權查閱。行政機關應當為公眾查閱政府信息提供便利條件。

三、上海濕地立法中有關濕地信息公開制度的建議

2004年1月19日上海市人民政府第29次常務會議審議通過，并在2004年5月1日起施行的《上海市政府信息公開規(guī)定》 在本市政府信息公開方面做出了詳盡的規(guī)定。結合上述國內外立法實踐以及上海市自己的地方規(guī)定，我們認為上海濕地立法在信息公開方面應當注重以下幾個方面：

（一）創(chuàng)建獨立的、多層次的政府濕地信息的公布體制

環(huán)境信息是典型的公眾信息，公眾與政府環(huán)境信息的不對稱是妨礙公眾參與導致環(huán)境問題的重要根源。要解決這個問題，明確規(guī)定提供環(huán)境信息的機構，特別是具體的政府職能部門是當務之急。但我國法律在這方面比較落后。按照《環(huán)境保護法》第十一條第二款，只有國務院和省一級政府主管部門才有義務定期公開環(huán)境信息，這些部門雖然級別較高，所掌握的信息資源較為豐富，但它們公開的信息一般是全國范圍的或者整個地區(qū)的綜合性的信息，所以不可能面面俱到，更不可能在具體方面做到深入翔實。由于濕地信息只是環(huán)境信息的一小部分，所以依靠《環(huán)境保護法》第十一條第二款所規(guī)定的公告體制很難滿足公眾對濕地信息的要求。

因此，我們建議：上海濕地立法應當建立濕地信息獨立的、多層次的公布制度：第一，政府的濕地信息公布應當是獨立的。應當由濕地保護行政部門在《環(huán)境保護法》 第十一條第二款所規(guī)定的環(huán)境綜合信息公布制度外，對濕地信息進行有針對性的單獨公布，保證信息的全面翔實。第二，政府的濕地信息公布應當是多層次的。政府濕地信息的公布主體不應當僅僅局限在《環(huán)境保護法》第十一條第二款所規(guī)定的省一級政府主管部門，而是應當由上海市濕地保護行政部門公布全市的濕地總體信息；由區(qū)（縣）濕地保護行政部門公布轄區(qū)內的濕地信息。這樣，多個層次的信息之間可以突出重點，更好地滿足公眾對濕地信息多樣化的需求。

（二）非政府主體的濕地信息公布義務應當?shù)玫搅⒎鞔_

西方發(fā)達國家如德國、英國等，通過立法對提供環(huán)境信息的機構作了明確的規(guī)定。這些機構不僅包括國家性公共機構，也包括地區(qū)性、地方性公共機構，甚至還包括管理公共事務或者實施對環(huán)境有影響的經濟行為的一切自然人和法人。我國由環(huán)境信息有關的公共機構和對環(huán)境有影響的企業(yè)沒有公布相應環(huán)境信息義務，所以我國環(huán)境信息的公布范圍也僅僅局限在政府信息，這不但使得信息范圍受到限制，而且使得政府信息無法得到有效印證。

因此，我們建議：在非政府主體主動公開方面，應當明確：有關濕地的公共機構以及對濕地環(huán)境有影響的企業(yè)、單位有義務向社會公開有關濕地方面的信息。具體的公開主體、公開時間和方式、公開范圍以及其他公開要求可以由上海濕地保護行政機關制定“操作辦法”。

（三）濕地信息的雙向溝通方式應當在濕地立法中得到具體化

一般來說，環(huán)境信息的公開分為主動公開和被動公開兩個方面。環(huán)境信息的主動公開是政府和企業(yè)基于環(huán)境民主的理念，依政府職責和企業(yè)社會責任而進行的環(huán)境信息公開，該種公開不需要相對人的請求，政府和企業(yè)主動公開有關環(huán)境信息；環(huán)境信息的被動公開是請求對象基于請求權人的要求而進行的環(huán)境信息公開，若沒有請求權人的主動要求，請求對象無義務公開有關環(huán)境信息。在西方發(fā)達國家，環(huán)境知情權的立法對于信息的上述兩者公開方式都給予了相同的重視。但是我國《環(huán)境保護法》中沒有環(huán)境信息被動公開的明確規(guī)定。而國務院制定的《全面推進依法行政實施綱要》第十條只是做了一個非常原則性的規(guī)定，并沒有規(guī)定具體接受查閱的具體機關、具體程序、可查閱內容、收費與否以及政府答復的具體時限。但是，上海在政府信息秩序方面顯然走在了全國的前列——2004年5月1日起施行的《上海市政府信息公開規(guī)定》在這方面規(guī)定得比較全面。但是，這部地方政府規(guī)章畢竟是綜合性的，因此我們建議在濕地立法中，可以參考這部規(guī)章制定具體的濕地信息質詢制度，使得這項制度在濕地保護領域更加明確和具體。

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[3]國家環(huán)?？偩秩耸滤荆畬W習先進的理論和手段為環(huán)保工作助力——國家環(huán)?？偩指呒壟嘤枅F赴美國耶魯大學學習培訓經驗談[N]．中國環(huán)境報，2005-01-14．

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