從制度視角探析“八大”黨代會(huì)常任制

李婷

（河南檢察職業(yè)學(xué)院 政治處，河南 鄭州 451191）

從制度視角探析“八大”黨代會(huì)常任制

李婷

（河南檢察職業(yè)學(xué)院 政治處，河南 鄭州 451191）

“八大”關(guān)于黨的代表大會(huì)制度的常任制改革，是中國(guó)共產(chǎn)黨思考執(zhí)政條件下如何把加強(qiáng)黨的建設(shè)與推進(jìn)執(zhí)政方式現(xiàn)代化結(jié)合起來(lái)的偉大嘗試，是中國(guó)共產(chǎn)黨以蘇為鑒，把馬克思主義基本原理與中國(guó)具體實(shí)際相結(jié)合的開(kāi)拓創(chuàng)新，它是第一代領(lǐng)導(dǎo)集體的智慧結(jié)晶。盡管改革初試即遭遇挫折，但考察這一時(shí)期黨的代表大會(huì)常任制的理論闡述和實(shí)踐過(guò)程，可為今天的改革探索提供理論依據(jù)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和有益借鑒。

“八大”；中國(guó)共產(chǎn)黨；黨的代表大會(huì)制度；常任制；改革；制度建設(shè)

“八大”作為中國(guó)共產(chǎn)黨取得政權(quán)后的第一次全國(guó)代表大會(huì)，為黨解決政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等一系列問(wèn)題指明了正確方向，初步實(shí)現(xiàn)了由革命黨到執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變，對(duì)于提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，推進(jìn)黨內(nèi)民主的制度化建設(shè)，有著極其深遠(yuǎn)的意義。尤其是“八大”提出的“黨代會(huì)常任制”，更展示了一個(gè)具有改革創(chuàng)新精神的馬克思主義執(zhí)政黨在理論上的創(chuàng)新勇氣和在實(shí)踐中的開(kāi)拓精神。

一、改革黨的代表大會(huì)制度的時(shí)代背景

如果說(shuō)“七大”改黨的代表大會(huì)年會(huì)制為黨的代表大會(huì)定期制，在一定程度上是受蘇共體制影響的結(jié)果，那么黨代會(huì)常任制則是中共第一代領(lǐng)導(dǎo)集體在以蘇為鑒的基礎(chǔ)上，把馬列主義基本原理同中國(guó)實(shí)踐結(jié)合起來(lái)，開(kāi)始探索走有自己特色的黨建之路而取得的輝煌成果。考察“八大”前后的歷史可以看出，黨代會(huì)常任制的提出有其深刻的現(xiàn)實(shí)條件和社會(huì)背景。

(一) 從世界范圍看，至少有三個(gè)重要方面的問(wèn)題是“八大”決策不可忽略的

首先，國(guó)際局勢(shì)逐漸趨向緩和。從局部來(lái)看，中國(guó)人民英勇抗擊美帝國(guó)主義，取得了抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利。從國(guó)際的總體形勢(shì)來(lái)看，民族解放運(yùn)動(dòng)的蓬勃興起進(jìn)一步推動(dòng)著世界格局向著有利于和平的方面發(fā)展。中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府以此為契機(jī)，積極開(kāi)展外交活動(dòng)，為在國(guó)內(nèi)進(jìn)行有計(jì)劃的、大規(guī)模的社會(huì)主義建設(shè)和加強(qiáng)黨的自身建設(shè)創(chuàng)造有利的國(guó)際和平條件。

其次，新科技革命浪潮開(kāi)始涌動(dòng)。戰(zhàn)后，一場(chǎng)科學(xué)技術(shù)的革命在全世界范圍內(nèi)興起。一方面，新科技革命使資本主義世界的經(jīng)濟(jì)逐漸得到調(diào)整和恢復(fù)，并進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。另一方面，社會(huì)主義國(guó)家也在利用科技革命的成果醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷，努力恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)。中國(guó)共產(chǎn)黨敏銳地感覺(jué)到了新科技革命賦予的時(shí)代特征，積極把握機(jī)遇。這勢(shì)必對(duì)“八大”尊重科學(xué)、創(chuàng)新思路、適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展、確立正確的政治路線產(chǎn)生一定的影響。

再次，蘇共二十大反對(duì)斯大林個(gè)人崇拜事件的發(fā)生，促成了中國(guó)共產(chǎn)黨以蘇為鑒走自身發(fā)展道路的轉(zhuǎn)變。蘇共二十大對(duì)斯大林錯(cuò)誤的揭露，在國(guó)際共運(yùn)內(nèi)部一度引起極大的震蕩。對(duì)此，中共中央領(lǐng)導(dǎo)人采取了辯證唯物主義態(tài)度，毛澤東總結(jié)出四點(diǎn)：第一，共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)歷史短暫，不可能不犯錯(cuò)誤，共產(chǎn)黨能夠通過(guò)批評(píng)和自我批評(píng)克服錯(cuò)誤；第二，社會(huì)主義依然存在矛盾，只不過(guò)斗爭(zhēng)的性質(zhì)和形式不同于階級(jí)社會(huì)；第三，斯大林犯過(guò)嚴(yán)重錯(cuò)誤，但他一生中還有偉大功績(jī)；第四，斯大林問(wèn)題的揭露，有利于反對(duì)教條主義。他著重強(qiáng)調(diào)，不要再硬搬蘇聯(lián)的一切了，“照抄是很危險(xiǎn)的，成功的經(jīng)驗(yàn)，在這個(gè)國(guó)家是成功的，但在另一個(gè)國(guó)家如果不同本國(guó)的情況相結(jié)合而一模一樣地照搬就會(huì)導(dǎo)向失敗”[1]64。必須“把馬克思列寧主義的普遍真理同中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的具體實(shí)際，并且同今后世界革命的具體實(shí)際，盡可能好一些地結(jié)合起來(lái)，從實(shí)踐中一步一步地認(rèn)識(shí)斗爭(zhēng)的客觀規(guī)律”[2]302。

(二) 從國(guó)內(nèi)環(huán)境來(lái)看，執(zhí)政黨面臨著加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)自身建設(shè)的艱巨任務(wù)

首先，和平的執(zhí)政環(huán)境以及相對(duì)落后的國(guó)民經(jīng)濟(jì)，給作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨提出了盡快發(fā)展經(jīng)濟(jì)的時(shí)代任務(wù)。盡管經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的恢復(fù)，建國(guó)初期千瘡百孔的經(jīng)濟(jì)爛攤子得到了一定的改變，但恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)仍是黨工作的當(dāng)務(wù)之急。和平的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境，既為發(fā)展經(jīng)濟(jì)提供了可能，也勢(shì)必要求黨的工作重心向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移。如何盡快改變貧窮落后的面貌，促進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，是黨面臨的緊迫課題。毛澤東提出，“要使幾億人口的中國(guó)人生活得好，要把我們這個(gè)經(jīng)濟(jì)落后、文化落后的國(guó)家，建設(shè)成為富裕的、強(qiáng)盛的、具有高度文化的國(guó)家”[1]275，必須充分“發(fā)揚(yáng)人民民主和黨內(nèi)民主”，因?yàn)椤皼](méi)有高度的民主，不可能有高度的集中，而沒(méi)有高度的集中，就不可能建立社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)”[2]296―297。因此，加快建設(shè)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的歷史任務(wù)為黨在執(zhí)政條件下充分發(fā)揚(yáng)民主、加強(qiáng)自身建設(shè)提出了現(xiàn)實(shí)要求。

其次，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，既為加強(qiáng)黨的自身建設(shè)提供了有利條件，又提出了新的要求。一方面，執(zhí)政條件下，黨獲得了發(fā)展自身的穩(wěn)定社會(huì)環(huán)境、較好的物質(zhì)基礎(chǔ)和有利的政治地位。另一方面，執(zhí)政黨的地位，很容易在共產(chǎn)黨員身上滋長(zhǎng)驕傲自滿情緒和官僚主義、命令主義作風(fēng)，加大了脫離群眾和脫離實(shí)際的危險(xiǎn)。盡管早在七屆二中全會(huì)上毛澤東就提出了“兩個(gè)務(wù)必”的思想，然而執(zhí)政以后，黨內(nèi)仍然出現(xiàn)了一些主觀主義、官僚主義和宗派主義的現(xiàn)象。鄧小平認(rèn)為，要反對(duì)“三個(gè)主義”和警戒“兩個(gè)脫離”，“關(guān)鍵都在于發(fā)展黨和國(guó)家的民主生活”[3]215。因此，注重執(zhí)政黨的特點(diǎn)，遵循黨在執(zhí)政條件下進(jìn)行自身建設(shè)的規(guī)律，是“八大”創(chuàng)新黨的建設(shè)新思路的理論基礎(chǔ)。

再次，黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一局面的形成，為黨形成統(tǒng)一的政策共識(shí)奠定了組織基礎(chǔ)。一方面，經(jīng)過(guò)整風(fēng)學(xué)習(xí)和整黨工作，黨加強(qiáng)了自身建設(shè)，增進(jìn)了團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。從“反冒進(jìn)”事件①的過(guò)程來(lái)看，黨的領(lǐng)導(dǎo)層在政策上、工作上有了分歧后，尚能夠經(jīng)過(guò)黨內(nèi)的正常討論協(xié)調(diào)意見(jiàn)，或達(dá)成共識(shí)或尊重集體決策。一個(gè)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的黨，必然是一個(gè)戰(zhàn)斗力和凝聚力很強(qiáng)的黨，這是形成“八大”路線最重要的組織保證。另一方面，對(duì)于代表大會(huì)經(jīng)常不能按期召開(kāi)，因而成為“黨內(nèi)民主一個(gè)不可避免的缺點(diǎn)”的認(rèn)識(shí)，在黨內(nèi)有一定的思想認(rèn)同基礎(chǔ)。對(duì)此，早在1948年中央政治局會(huì)議上就形成了共識(shí)，并通過(guò)了相應(yīng)的決議，要求按照黨章定期召開(kāi)黨的代表大會(huì)，以此來(lái)充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主。隨著黨成為執(zhí)政黨之后的地位變化、工作重心的轉(zhuǎn)移、工作環(huán)境以及生活條件的改善，中共中央再次意識(shí)到，只有把黨內(nèi)民主建設(shè)與黨的思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、組織建設(shè)等結(jié)合起來(lái)，才能使黨在新形勢(shì)下永葆革命本色。1952年6月，中央發(fā)出了《關(guān)于爭(zhēng)取勝利結(jié)束“三反”運(yùn)動(dòng)中的若干問(wèn)題的指示》，強(qiáng)調(diào)組織建設(shè)和制度建設(shè)的中心內(nèi)容之一就是建立健全民主制度。民主制度的關(guān)鍵在于首先健全黨內(nèi)機(jī)關(guān)的民主生活，而黨員代表大會(huì)和代表會(huì)議，則是最適當(dāng)?shù)慕M織形式，應(yīng)定期召開(kāi)[4]227。有鑒于上述認(rèn)識(shí)，“現(xiàn)在情況改變了，完全可以經(jīng)常開(kāi)。有常任代表，可以經(jīng)常展開(kāi)批評(píng)，民主生活可以發(fā)展”[5]124。這是黨的代表大會(huì)常任制能夠順利寫(xiě)入黨章的思想基礎(chǔ)和關(guān)鍵因素。

二、黨的代表大會(huì)常任制的提出

新中國(guó)成立之后，面對(duì)和平的執(zhí)政環(huán)境，黨的代表大會(huì)年會(huì)制思想在黨內(nèi)日漸復(fù)蘇。1951年3月，劉少奇在全國(guó)第一次組織工作會(huì)議上提出了“黨內(nèi)要每年進(jìn)行一次選舉”的觀點(diǎn)。中央在同年12月下發(fā)的《關(guān)于黨、政、軍系統(tǒng)各級(jí)直屬黨委會(huì)每年至少召開(kāi)一次黨的代表大會(huì)的指示》中，明確了“每年至少召開(kāi)一次黨的代表大會(huì)”[6]113的要求。1954年，人民代表大會(huì)制度在我國(guó)正式確立并實(shí)施，在人民代表大會(huì)設(shè)立了常務(wù)委員會(huì)并實(shí)行人大代表常任制的基礎(chǔ)上，閉會(huì)期間的人大代表較好地發(fā)揮了聯(lián)系群眾、收集民意、反映民情的橋梁作用。毛澤東從人民代表大會(huì)的運(yùn)作機(jī)制中受到啟發(fā)，在1956年4月28日召開(kāi)的中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上談到“八大”修改黨章的問(wèn)題：“是否可以仿照人民代表大會(huì)的辦法，設(shè)黨的常任代表。我們有人民的國(guó)會(huì)，有黨的國(guó)會(huì)，黨的國(guó)會(huì)就是黨的代表大會(huì)。設(shè)常任代表有什么好處呢？就是可以一年開(kāi)一次代表大會(huì)。我們已經(jīng)有十年沒(méi)有開(kāi)黨的代表大會(huì)了，有了常任代表制度，每年就非開(kāi)會(huì)不可。是不是可以考慮采用這個(gè)辦法，比如五年一任。這還沒(méi)有寫(xiě)到黨章草案上去，提出來(lái)請(qǐng)大家考慮，看是否可以?！盵1]54從這里可以看出，毛澤東最初的建議是仿照人大設(shè)立“常任代表”，尚未提及“黨代會(huì)”的常任。

根據(jù)毛澤東和劉少奇的意見(jiàn)，在聽(tīng)取了省、市、自治區(qū)黨委負(fù)責(zé)人的意見(jiàn)之后，鄧小平主持黨章修改小組進(jìn)行了第三次修改。中央政治局于1956年5月 17、19、21日，連續(xù)三次召開(kāi)會(huì)議，仔細(xì)討論黨章修改問(wèn)題。根據(jù)政治局委員們的意見(jiàn)，鄧小平代擬了中共中央《關(guān)于討論修改黨章的通知》下發(fā)給省、市、自治區(qū)黨委。該通知說(shuō)：“在黨章修改稿中，請(qǐng)你們特別注意：(一) 草稿中規(guī)定全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)采用常任制度，并且規(guī)定各級(jí)代表大會(huì)每年開(kāi)會(huì)一次，這是一個(gè)重大的改變，請(qǐng)你們考慮這種制度是否妥當(dāng)……”[7]241在這個(gè)通知中，鄧小平把毛澤東設(shè)想的“代表常任”發(fā)展為“黨代會(huì)常任制度”。從通知的要求看，關(guān)于黨的代表大會(huì)常任制的具體討論，主要集中于要不要實(shí)行常任制，對(duì)于如何實(shí)行常任制這樣比較具體的問(wèn)題則尚未考慮到，因此“八大”從開(kāi)始決定實(shí)行這一重大改革起，思慮就不甚周全。在1956年8月22日的中共七屆七中全會(huì)上，毛澤東再次著重強(qiáng)調(diào)了關(guān)于代表常任制的問(wèn)題，“我們這個(gè)黨章草案上有個(gè)常任代表制。這是鑒于，過(guò)去11年沒(méi)有開(kāi)會(huì)，有各種原因，其中有一種原因就是惰性?？偠灾瑧?zhàn)爭(zhēng)那么忙是難開(kāi)的?，F(xiàn)在情況變了，完全可以經(jīng)常開(kāi)。有常任代表，可以經(jīng)常展開(kāi)批評(píng)，民主生活可以發(fā)展”[5]124。1956年9月15日，中共“八大”在北京舉行?！鞍舜蟆蓖ㄟ^(guò)的《黨章》規(guī)定：“全國(guó)代表大會(huì)會(huì)議由中央委員會(huì)每年召開(kāi)一次，省、自治區(qū)、直轄市代表大會(huì)會(huì)議由省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)每年召開(kāi)一次，縣、自治縣、市代表大會(huì)會(huì)議由縣、自治縣、市委員會(huì)每年召開(kāi)一次?！盵8]330中國(guó)共產(chǎn)黨代表大會(huì)常任制度在黨章層面正式確立了。

三、黨代會(huì)常任制的形式與內(nèi)涵

在中國(guó)共產(chǎn)黨第八次全國(guó)代表大會(huì)上，鄧小平代表中共中央做了《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》，全面、充分地闡述了黨代會(huì)常任制的制度內(nèi)涵。

(一) 關(guān)于黨的代表大會(huì)常任制的具體運(yùn)作形式

黨的代表大會(huì)常任制是在繼承馬克思恩格斯關(guān)于黨的代表大會(huì)年會(huì)制思想的基礎(chǔ)上，在充分分析建國(guó)以來(lái)黨的自身狀況和現(xiàn)實(shí)國(guó)情的前提下，對(duì)黨的代表大會(huì)制度的改革和創(chuàng)新。根據(jù)《報(bào)告》的闡釋，“八大”時(shí)期黨代會(huì)常任制的具體運(yùn)作形式為：第一，每年必須召開(kāi)一次黨的代表大會(huì)，就像“人大”會(huì)需要每年召開(kāi)一次一樣；第二，黨的代表大會(huì)討論黨的最重要的決定；第三，黨代表的任期與代表大會(huì)任期相同；第四，常任制黨代表在閉會(huì)期間要經(jīng)常聯(lián)系黨員群眾和選舉單位，增強(qiáng)代表性；第五，常任制黨代表在閉會(huì)期間行使監(jiān)督黨的機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)；第六，黨代會(huì)年會(huì)上，各級(jí)委員會(huì)要向代表大會(huì)報(bào)告工作，接受黨代表的詢問(wèn)與監(jiān)督。

(二) 實(shí)行黨的代表大會(huì)常任制的價(jià)值意義

總結(jié)鄧小平《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》的闡述，實(shí)行黨的代表大會(huì)常任制的價(jià)值意義體現(xiàn)如下：

第一，充分保障黨代會(huì)最高機(jī)關(guān)的權(quán)威地位?！鞍凑招碌闹贫龋h的最重要的決定，都可以經(jīng)過(guò)代表大會(huì)討論決定”；“代表大會(huì)常任制的最大好處，是使代表大會(huì)可以成為黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，它的效果，是幾年開(kāi)會(huì)一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達(dá)到的”。

第二，提升黨的民主生活水平。早在1948年9月8日，毛澤東就曾指出：“實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的辦法，是實(shí)行代表大會(huì)及代表會(huì)議的制度。我們黨內(nèi)是有民主的，但是還不足或者缺乏，現(xiàn)在要增加”[9]137。而實(shí)行黨的代表大會(huì)常任制正是一項(xiàng)可以“把黨的民主生活提高到更高的水平”[3]233的根本改革。

第三，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督?！包h的中央、省、縣委員會(huì)每年必須向它報(bào)告工作，聽(tīng)取它的批評(píng)，答復(fù)它的詢問(wèn)”；“代表由于是常任的，要向選舉他們的選舉單位負(fù)責(zé)”，他們“在代表大會(huì)閉會(huì)期間，也可以按照適當(dāng)?shù)姆绞剑O(jiān)督黨的機(jī)關(guān)的工作”[3]233。

第四，簡(jiǎn)化會(huì)議程序。與代表大會(huì)定期制相比，由于每年開(kāi)會(huì)，代表大會(huì)的會(huì)議也就可以開(kāi)得簡(jiǎn)便一些；代表是常任的，與代表大會(huì)年會(huì)制相比，可以大大減少代表選舉工作的負(fù)擔(dān)。

第五，密切黨與人民群眾的關(guān)系。代表由于是常任的，可以“經(jīng)常地集中下級(jí)組織的、黨員群眾的和人民群眾的意見(jiàn)和經(jīng)驗(yàn)，他們?cè)诖泶髸?huì)會(huì)議上，就有了更大的代表性”[3]233。

(三) 黨的代表大會(huì)常任制發(fā)揮作用的主要途徑

途徑之一，就是要通過(guò)常任的黨代表充分發(fā)揮溝通聯(lián)系黨員群眾的作用，增強(qiáng)代表的代表性和黨委工作的科學(xué)性、民主性?！拔覀冎鲝埜倪M(jìn)各級(jí)代表大會(huì)的制度，是為了使各級(jí)黨的委員會(huì)更便于集中廣大群眾的意見(jiàn)，工作作得更正確有效”[3]234。

途徑之二，就是要使黨代會(huì)年會(huì)成為充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主生活的講壇。因?yàn)?，我們黨是依靠全體黨員和全黨的各個(gè)組織，來(lái)聯(lián)系廣大的人民群眾的，為了使黨的下級(jí)組織“有充分的便利和保證，可以及時(shí)地?zé)o所顧忌地批評(píng)上級(jí)機(jī)關(guān)工作中的錯(cuò)誤和缺點(diǎn)，使黨和國(guó)家的各種會(huì)議，特別是各級(jí)黨的代表大會(huì)和人民代表大會(huì)，成為充分反映群眾意見(jiàn)、開(kāi)展批評(píng)和爭(zhēng)論的講壇”[3]223―224，使黨的各項(xiàng)決策能夠充分反映群眾的意見(jiàn)，總結(jié)群眾的經(jīng)驗(yàn)。

可見(jiàn)，“八大”黨的代表大會(huì)常任制的改革目標(biāo)主要是致力于發(fā)揮“常任代表”密切聯(lián)系群眾、反映群眾需求的橋梁樞紐作用以及黨的代表大會(huì)吸收群眾意見(jiàn)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的組織平臺(tái)作用。這一方面增強(qiáng)了黨代表、黨員和群眾建設(shè)社會(huì)主義的積極性和主動(dòng)性，另一方面，增強(qiáng)了黨委工作的有效性，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)工作和執(zhí)政工作的科學(xué)性，為黨集中精力發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)奠定了組織基礎(chǔ)。

四、黨的代表大會(huì)常任制的短暫實(shí)踐

1956年9月“八大”召開(kāi)之后，按照黨章的規(guī)定，“八大”二次會(huì)議原本應(yīng)于1957年9月召開(kāi)。然而，由于在社會(huì)主義改造和經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面存在急躁冒進(jìn)，某些干部存在官僚主義作風(fēng)，加之國(guó)際上波蘭事件、匈牙利事件的影響，國(guó)內(nèi)政治和經(jīng)濟(jì)生活方面暴露出了不少嚴(yán)重問(wèn)題。因而這一時(shí)期，黨主要集中于調(diào)整若干方面的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和在全黨范圍開(kāi)展整風(fēng)運(yùn)動(dòng)。而且1956年11月和1957年秋分別召開(kāi)了黨的八屆二中和三中全會(huì)，因此“八大”二次會(huì)議沒(méi)能按期提上黨的會(huì)議日程。直到1958年5月5日至23日，“八大”二次會(huì)議作為“八大”以后的第一次年會(huì)才得以召開(kāi)。與此同時(shí)，全國(guó)各省、直轄市和自治區(qū)（除西藏外）一級(jí)的黨的代表大會(huì)，包括全國(guó)1500個(gè)左右縣（自治縣、市）在內(nèi)的縣一級(jí)黨的代表大會(huì)也都從當(dāng)屆起，開(kāi)始正式實(shí)行常任制?！鞍舜蟆倍螘?huì)議通過(guò)了社會(huì)主義總路線，并錯(cuò)誤地提出存在“兩個(gè)剝削階級(jí)”的思想，改變了“八大”一次會(huì)議的正確路線和指導(dǎo)方針，給社會(huì)主義建設(shè)和黨的自身建設(shè)帶來(lái)嚴(yán)重的消極影響，也使黨的代表大會(huì)制度建設(shè)的探索出現(xiàn)曲折。

毛澤東在“八大”二次會(huì)議上曾明確提出要求：“明年五月開(kāi)三屆大會(huì)，請(qǐng)做準(zhǔn)備?！盵10]202然而事實(shí)上，由于黨內(nèi)民主生活非正?；内呄蛞讶諠u暴露，“八大”三次會(huì)議在1959年沒(méi)能及時(shí)召開(kāi)，之后原定于1960年6月26日舉行的八屆九中全會(huì)及“八大”三次會(huì)議又再次延期。以后，隨著“左”傾錯(cuò)誤指導(dǎo)思想的發(fā)展，“八大”三次會(huì)議也沒(méi)再召開(kāi)。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨代會(huì)常任制的探索，事實(shí)上只有“八大”二次會(huì)議的短暫實(shí)踐，之后就被迫中斷，因而“八大”二次會(huì)議也就成了中共黨史上惟一的一次全國(guó)年會(huì)。

五、關(guān)于黨的代表大會(huì)常任制的分析與評(píng)價(jià)

從前面的論述來(lái)看，黨代會(huì)常任制的提出適合了當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情和黨的歷史任務(wù)，“八大”對(duì)于常任制的運(yùn)作形式、作用途徑、價(jià)值意義的論述也較全面。然而，經(jīng)過(guò)黨內(nèi)高層多次論證而推行的常任制為什么僅召開(kāi)了一次會(huì)議之后就止步了呢？原因是多方面的，筆者僅從制度建設(shè)的角度來(lái)分析。

(一) “人治”體制無(wú)法為常任制改革提供穩(wěn)固的制度支撐

受中國(guó)幾千年封建專制傳統(tǒng)的影響和長(zhǎng)期革命戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境的局限，中國(guó)共產(chǎn)黨未能把黨的制度建設(shè)提高到與黨的思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和組織建設(shè)相同的高度來(lái)對(duì)待。而因“民主法制傳統(tǒng)很少”[11]332的歷史因素和革命黨生存發(fā)展的邏輯需求，使黨內(nèi)逐漸形成了輕視一切法律及制度的思想觀念與行為邏輯。毛澤東多次提到，“法律這個(gè)東西沒(méi)有也不行，但我們有我們這一套……不能靠法律治多數(shù)人。民法、刑法那么多條誰(shuí)記得了……我們基本上不靠那些，主要靠決議，開(kāi)會(huì)，一年搞四次，不靠民法、刑法來(lái)維持秩序。人民代表大會(huì)、國(guó)務(wù)院開(kāi)會(huì)有它們那一套，我們還是靠我們那一套。劉少奇提出，到底是法治還是人治？看來(lái)實(shí)際靠人，法律只能作為辦事的參考”[12]102。

“人治”思維對(duì)制度建設(shè)侵蝕的直接后果，是制度的權(quán)威性不足、穩(wěn)定性差，人的制度建設(shè)意識(shí)普遍不強(qiáng)。這一后果體現(xiàn)于制度本身，就表現(xiàn)為黨章的穩(wěn)定性差，黨內(nèi)法規(guī)的剛性不足，存在有法不依、執(zhí)行不力的現(xiàn)象；體現(xiàn)于政治實(shí)踐，就表現(xiàn)為黨和國(guó)家的某些重大決定往往會(huì)因?yàn)椤邦I(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變”?！鞍舜蟆敝?，黨內(nèi)民主生活空間日益受到擠壓，加上黨內(nèi)制度本身的脆弱性，黨章的權(quán)威遭到侵蝕，致使權(quán)力能夠輕易越過(guò)制度的邊界，改變代表大會(huì)的決議和黨章的部分規(guī)定，使黨的代表大會(huì)常任制改革嘗試被迫中斷。

(二) 改革的推進(jìn)缺乏一系列具體的配套制度和程序機(jī)制

要使黨的代表大會(huì)制度成為推動(dòng)黨的建設(shè)和黨內(nèi)民主發(fā)展的重要資源與長(zhǎng)效機(jī)制，必須使黨的代表大會(huì)制度的一切運(yùn)作過(guò)程都有科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和嚴(yán)密的程序機(jī)制保障。然而，回顧“八大”的常任制改革歷程，改革創(chuàng)新缺乏系統(tǒng)化、程序化的機(jī)制保障。

“八大”《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》明確指出，常任制改革的根本目的是使黨的代表大會(huì)成為黨的“充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)”。通過(guò)每年召開(kāi)一次黨的代表大會(huì)，黨內(nèi)重要決策都經(jīng)過(guò)大會(huì)討論決定，發(fā)揮閉會(huì)期間黨代表聯(lián)系群眾、監(jiān)督黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的作用，提高黨的決策與執(zhí)行的科學(xué)性、民主性，并通過(guò)“黨的中央、省、縣委員會(huì)每年向代表大會(huì)報(bào)告工作，聽(tīng)取它的批評(píng)和答復(fù)它的詢問(wèn)”來(lái)提高黨內(nèi)民主水平。然而，對(duì)于如何使黨內(nèi)重要決策都必須由代表大會(huì)討論決定、如何規(guī)范委員會(huì)向代表大會(huì)報(bào)告工作、常任代表的權(quán)責(zé)如何界定、如何為代表閉會(huì)期行使職權(quán)提供保障均缺乏具體的制度規(guī)定和程序規(guī)范。當(dāng)時(shí)除了發(fā)布《關(guān)于黨的第八次全國(guó)代表大會(huì)以前召開(kāi)的地方各級(jí)黨的代表大會(huì)實(shí)行常任制問(wèn)題的規(guī)定》和《關(guān)于黨的地方各級(jí)代表大會(huì)代表名額和代表改選、補(bǔ)選問(wèn)題的規(guī)定》兩項(xiàng)規(guī)定外，對(duì)于常任制的推廣與運(yùn)作再無(wú)相關(guān)制度約束，而主要依靠黨內(nèi)教育和黨委的組織領(lǐng)導(dǎo)來(lái)貫徹。

而且僅從時(shí)間來(lái)看，“常任代表”發(fā)展到“代表大會(huì)常任制”，再到正式在黨章層面確立，期間僅有短短四個(gè)多月時(shí)間。顯然，相關(guān)的制度建設(shè)不可能在短時(shí)間內(nèi)跟上實(shí)際運(yùn)作的步子，因而改革的推進(jìn)必然要受到制度建設(shè)滯后的阻礙。再加上“八大”領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)于常任制改革的定位僅僅圍繞形式層面的“代表常任”和“一年召開(kāi)一次會(huì)議”來(lái)進(jìn)行，缺乏從“機(jī)制體制入手”的改革設(shè)想，因而中央對(duì)于常任制的運(yùn)作缺乏從機(jī)制配套、程序操作等層面的通盤(pán)考慮和制度跟進(jìn)。缺乏具體制度保障的改革，一旦黨內(nèi)民主生活不正常，一旦倡導(dǎo)者的注意力改變，其推進(jìn)就必然受阻，這是“八大”黨的代表大會(huì)制度改革初試即止的重要原因之一。

(三) 改革缺乏基層組織和普通黨員的參與

黨的代表大會(huì)制度是指由黨員選舉產(chǎn)生黨代表，黨代表接受廣大黨員授權(quán)組成黨的代表大會(huì)，討論決定黨內(nèi)重大問(wèn)題的民主代議制度。因此，黨代會(huì)常任制如果缺乏廣大基層黨員的參與，必然會(huì)使改革由于缺乏主體動(dòng)力而無(wú)法在實(shí)質(zhì)層面取得突破。

從“八大”黨代會(huì)常任制改革的過(guò)程來(lái)看，不論是制度的提出還是實(shí)施，都強(qiáng)調(diào)自上而下的推進(jìn)。如前所述，毛澤東首先提出“黨代表常任”的制度設(shè)想是在1956年4月間，鄧小平在聽(tīng)取了各省（自治區(qū)、直轄市）黨委負(fù)責(zé)人的意見(jiàn)后，主持黨章修改小組在第二次修改稿中加寫(xiě)了“從中央到縣一級(jí)的黨代表采用常任制”等重要內(nèi)容。5月間，中央發(fā)出的《關(guān)于討論黨章修改稿的通知》仍然是面向各省（直轄市、自治區(qū)）和中央各部委黨組、黨委。這些事實(shí)在一定程度上反映了這一制度創(chuàng)新的提出缺乏廣泛的、充分的基層討論。而為了推行黨代會(huì)常任制，省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部們進(jìn)行了為期一個(gè)月的討論，中央政治局進(jìn)行了連續(xù)三天的研究，中央為此專門做出了決定。從表面上看，實(shí)行黨代會(huì)常任制似乎已經(jīng)達(dá)成了黨內(nèi)上下一致的共識(shí)，“八大”之后，黨代會(huì)常任制也在上級(jí)的指導(dǎo)和推動(dòng)下準(zhǔn)備實(shí)施。而事實(shí)上，此時(shí)基層的許多干部和群眾對(duì)黨代會(huì)常任制既缺乏制度意義的認(rèn)同，也缺乏運(yùn)作模式的了解。從1957年10月中央組織部《關(guān)于地方各級(jí)黨代表大會(huì)實(shí)行常任制問(wèn)題向中央的報(bào)告》所述內(nèi)容可以看出，各地方黨組織在推行常任制的實(shí)踐中，并沒(méi)有進(jìn)行必要的、充分的宣傳和組織。由于缺乏相應(yīng)的教育和引導(dǎo)，群眾不了解組織的具體意圖，“只是跟著黨組織的風(fēng)向轉(zhuǎn)”，因而存在不可避免的缺陷：“有的代表，系少數(shù)人指定，大多數(shù)黨員不承認(rèn)他作為代表；有的雖被選為代表，但本人怕麻煩不愿履行代表的職責(zé)；代表常任后，擁有什么樣的權(quán)利，怎樣經(jīng)常地開(kāi)展活動(dòng)，中央沒(méi)有明確的說(shuō)法”[6]583。正如黎見(jiàn)春所說(shuō)：“八大路線沒(méi)能在廣大人民群眾中形成廣泛的共識(shí)，從而導(dǎo)致執(zhí)行黨的正確路線的自覺(jué)性和堅(jiān)定性不夠。”[13]正因?yàn)閺V大的普通黨員沒(méi)能積極參與到制度建設(shè)的討論和決策中來(lái)，使黨的代表大會(huì)常任制缺少了改革設(shè)計(jì)和制度推動(dòng)的生力軍，從而導(dǎo)致貫徹落實(shí)黨代會(huì)常任制缺乏必要的社會(huì)基礎(chǔ)。

事實(shí)啟示我們，“凡是需要群眾參加的工作，如果沒(méi)有群眾的自覺(jué)和自愿，就會(huì)流于徒有形式而失敗”[14]1012。因此，改革黨的代表大會(huì)制度的路徑不應(yīng)是封閉式的，而應(yīng)是開(kāi)放式的。只有開(kāi)放性的路徑結(jié)構(gòu)，才能使代表大會(huì)制度的建設(shè)保持生機(jī)與活力。

綜上所述，在制度建設(shè)層面，“八大”黨代會(huì)常任制改革由于片面地把常任制等同于年會(huì)制與常任代表的簡(jiǎn)單相加，忽視從體制機(jī)制入手加強(qiáng)具體的程序與配套制度建設(shè)，再加上改革缺乏基層的參與和認(rèn)同，實(shí)施起來(lái)不可避免地流于形式化，無(wú)法充分體現(xiàn)制度創(chuàng)新的優(yōu)越性。而“八大”之后黨內(nèi)指導(dǎo)思想的左傾錯(cuò)誤發(fā)展，更給“人治”體制對(duì)制度權(quán)威的侵蝕提供了便利。這些因素的綜合影響，使黨的代表大會(huì)常任制改革被迫中斷。

但同時(shí)我們也應(yīng)看到，盡管常任制改革初試即遭遇挫折，但“八大”對(duì)于黨的代表大會(huì)制度改革的初步嘗試具有重大的歷史意義。

首先，“八大”關(guān)于黨的代表大會(huì)制度的常任制改革，是中國(guó)共產(chǎn)黨思考執(zhí)政條件下如何把加強(qiáng)黨的建設(shè)與推進(jìn)執(zhí)政方式現(xiàn)代化結(jié)合起來(lái)的偉大嘗試，是中國(guó)共產(chǎn)黨以蘇為鑒，把馬克思主義基本原理與中國(guó)具體實(shí)際相結(jié)合的開(kāi)拓創(chuàng)新。作為初掌政權(quán)的黨，能有這樣的改革勇氣和創(chuàng)新智慧，是中國(guó)共產(chǎn)黨先進(jìn)性的集中體現(xiàn)。

其次，“八大”提出的黨的代表大會(huì)常任制是源于中國(guó)本土的制度運(yùn)作模式，它是第一代領(lǐng)導(dǎo)集體的智慧結(jié)晶?！鞍舜蟆鼻昂髮?duì)于黨的代表大會(huì)常任制的理論闡述和實(shí)踐過(guò)程，為黨今后的改革探索提供了理論依據(jù)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和有益借鑒。同時(shí)，這一制度運(yùn)作模式，也為世界無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨進(jìn)一步完善自身代表大會(huì)制度提供了改革思路。

注釋：

① 1955年底“反右傾保守思想”的提出，使1956年上半年的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)出現(xiàn)了全面緊張的局面。為了扭轉(zhuǎn)緊張局面，1956年6月10日，中央政治局會(huì)議確認(rèn)了5月中央會(huì)議討論的我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要實(shí)行“既反右傾保守，又反急躁冒進(jìn)”，在綜合平衡中穩(wěn)步前進(jìn)的方針。6月20日，人民日?qǐng)?bào)也發(fā)表了《要反對(duì)保守主義，也要反對(duì)急躁冒進(jìn)情緒》的社論。在反對(duì)急躁冒進(jìn)問(wèn)題上，黨的領(lǐng)導(dǎo)層存在著相當(dāng)大的分歧。毛澤東對(duì)社論批示的“不看了”三個(gè)字，表露出他對(duì)于反急躁冒進(jìn)的極端不滿情緒。但在當(dāng)時(shí)黨內(nèi)政治生活還比較正常的情況下，毛澤東盡管有不同意見(jiàn)，對(duì)中央的集體決策還是采取了尊重態(tài)度。

[1] 毛澤東文集：7卷[M]．北京：人民出版社，1999．

[2] 毛澤東文集：8卷[M]．北京：人民出版社，1999．

[3] 鄧小平文選：1卷[M]．北京：人民出版社，1994．

[4] 建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編：3卷[M]．北京：中央文獻(xiàn)出版社，1992．

[5] 石仲泉，等．中共“八大”史[M]．北京：人民出版社，1998．

[6] 中央組織部：中國(guó)共產(chǎn)黨組織史資料：9卷[M]．北京：中共黨史出版社，2000．

[7] 楊勝群，等．五十年的回望：中共“八大”紀(jì)實(shí)[M]．北京：三聯(lián)書(shū)店，2006．

[8] 建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編：9卷[M]．北京：中央文獻(xiàn)出版社，1992．

[9] 毛澤東文集：5卷[M]．北京：人民出版社，1996．

[10] 建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿：7冊(cè)[M]．北京：中央文獻(xiàn)出版社，1992．

[11] 鄧小平文選：2卷[M]．北京：人民出版社，1994．

[12] 全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室．人民代表大會(huì)制度四十年[M]．北京：中國(guó)民主法制出版社，1991．

[13] 黎見(jiàn)春．中共“八大”路線中斷的原因新探[J]．毛澤東思想研究，2000(4)．

[14] 毛澤東選集：3卷[M]．北京：人民出版社，1991．

The Permanent System of the 8thParty Congress∶ from the Perspective of System Construction

LI Ting
(Henan Procuratorial College, Zhengzhou Henan 451191, China)

The reform of the permanent system of the Party Congress system in the eighth session is a great test of the CPC to combine the construction of party and the modernization of its administration. The CPC takes the Soviet Union as reference and combines innovatively the basic Marxist principles with China’s concrete practice, which is a crystallization of the wisdom of the first generation of collective leadership. Exploring the theory and practice of the permanent system of the Party Congress can provide a theoretical base for today’s reform experiences.

The Communist Party of China; Party’s Congress System; permanent system; reform; system construction

D220

A

1006-5261(2012)03-0045-06

2011-12-21

河南省教育廳項(xiàng)目（2011-QN-324）

李婷（1974―），女，江西上高人，講師，博士。

〔責(zé)任編輯 葉厚雋〕