對太原市公共安全及應(yīng)急體系建設(shè)的探討

王迎紅

（太原市經(jīng)濟(jì)信息中心，山西 太原 030002）

對太原市公共安全及應(yīng)急體系建設(shè)的探討

王迎紅

（太原市經(jīng)濟(jì)信息中心，山西 太原 030002）

近年來隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化事業(yè)的全面發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，公共安全風(fēng)險(xiǎn)大幅增加，公共安全突發(fā)事件呈增多態(tài)勢,我們已進(jìn)入一個(gè)各類突發(fā)事件發(fā)生概率更高、破壞力更大、影響力更強(qiáng)的階段。加強(qiáng)對各種突發(fā)事件的應(yīng)急管理，提高政府防范公共安全風(fēng)險(xiǎn)的能力，已成為政府履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的重要內(nèi)容，并成為構(gòu)建和諧社會(huì)的重要任務(wù)。加強(qiáng)公共安全與應(yīng)急管理，完善公共安全應(yīng)急體系，是促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要保障。

公共安全；應(yīng)急體系；完善；保障

加強(qiáng)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理，是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，更是全面履行政府職能的必然要求。近年來，突發(fā)公共安全事件造成的嚴(yán)重破壞已引起世界各國政府的高度重視。隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化事業(yè)的全面發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，公共安全風(fēng)險(xiǎn)大幅增加，公共安全突發(fā)事件呈增多態(tài)勢,我們已進(jìn)入一個(gè)各類突發(fā)事件發(fā)生概率更高、破壞力更大、影響力更強(qiáng)的階段。而我國公共安全保障基礎(chǔ)仍相對薄弱，成為影響和制約國民經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的重要因素，也給人民生命財(cái)產(chǎn)損失和社會(huì)安全穩(wěn)定帶來巨大隱患。如何建設(shè)和完善公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系，提高經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的安全度，成為太原市目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的一個(gè)重大問題。

一、太原市公共安全及應(yīng)急體系建設(shè)現(xiàn)狀分析

“十一五”期間，按照國家應(yīng)急管理工作的總體要求，太原市委市政府把科學(xué)、有效應(yīng)對突發(fā)公共事件作為提高執(zhí)政能力、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要途徑，用于公共安全的財(cái)政預(yù)算投入不斷加大，以“一案三制”為核心內(nèi)容的應(yīng)急管理體系逐步建立，公共安全設(shè)施繼續(xù)完善，城鄉(xiāng)建設(shè)的安全程度和政府應(yīng)對突發(fā)事件的綜合能力明顯提高，切實(shí)保障了人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定大局。

1.應(yīng)急預(yù)案體系基本形成

近年來，太原市高度重視應(yīng)急預(yù)案的制定、審批、備案和落實(shí)工作，已編制并實(shí)施市級(jí)總體應(yīng)急預(yù)案，同時(shí)各專項(xiàng)預(yù)案、部門預(yù)案也陸續(xù)實(shí)施或修訂，各縣（市、區(qū)）、重點(diǎn)企業(yè)、學(xué)校也制定了相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，現(xiàn)已初步形成包括總體應(yīng)急預(yù)案和29個(gè)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案在內(nèi)的應(yīng)急預(yù)案體系。各預(yù)案對不同突發(fā)事件的組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)、預(yù)測預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、后期處置、保障措施、宣傳培訓(xùn)和演習(xí)等做出了明確規(guī)定，基本涵蓋了突發(fā)公共事件應(yīng)急響應(yīng)的全過程。

2.應(yīng)急管理體制基本建立

按照“統(tǒng)一指揮、分級(jí)負(fù)責(zé)、資源共享、條塊結(jié)合”原則，設(shè)立太原市應(yīng)急委員會(huì)作為應(yīng)急處置突發(fā)公共事件的最高組織機(jī)構(gòu)，建立了由政府統(tǒng)一指揮的組織機(jī)構(gòu)體系和社會(huì)動(dòng)員體系，逐步完善了部門領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，各職能部門也建立了應(yīng)急管理工作機(jī)構(gòu)，初步形成了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理”為主的應(yīng)急管理體制。為了建立統(tǒng)一的指揮決策系統(tǒng)，加強(qiáng)聯(lián)防、聯(lián)抗、聯(lián)動(dòng)應(yīng)急工作，有效調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量進(jìn)行減災(zāi)活動(dòng)，在繼續(xù)加強(qiáng)市防汛抗旱指揮部建設(shè)的同時(shí)，還設(shè)立了市抗震救災(zāi)指揮部辦公室、市防災(zāi)減災(zāi)委員會(huì)等非常設(shè)機(jī)構(gòu)，在緊急狀態(tài)時(shí)負(fù)責(zé)災(zāi)害的全局指揮和調(diào)度。

3.應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制不斷完善

“十一五”期間，太原市逐步建立了監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)及應(yīng)急指揮平臺(tái)，市防汛抗旱、交通安全監(jiān)控與應(yīng)急管理平臺(tái)基本建成，氣象監(jiān)測、預(yù)警系統(tǒng)已有良好基礎(chǔ)，地震觀測臺(tái)網(wǎng)、地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)日益加強(qiáng)，重點(diǎn)地區(qū)森林防火預(yù)警監(jiān)測體系逐步健全。市、縣、鄉(xiāng)傳染病疫情信息和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)已投入使用，公安部門在重點(diǎn)地區(qū)建立了群體性突發(fā)事件監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。為了切實(shí)提高太原市公安部門的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮能力，以110指揮平臺(tái)為核心，整合了110、119、122“三臺(tái)合一”的綜合接警指揮調(diào)度平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急指揮工作科技化、智能化、規(guī)范化的新跨越。

4.應(yīng)急管理法制建設(shè)得到加強(qiáng)

按照國家有關(guān)法律要求，針對太原實(shí)際出臺(tái)了《太原市消防條例》、《太原市森林防火條例》、《太原市防汛工作規(guī)定》、《太原市地震安全評價(jià)和抗震設(shè)防規(guī)定》等多個(gè)涉及公共安全的地方法規(guī)條例和政府令。隨著國家逐步完善應(yīng)對突發(fā)事件有關(guān)法律法規(guī)的具體要求，太原市也將進(jìn)一步制定和實(shí)施一批應(yīng)急指揮信息系統(tǒng)建設(shè)等急需的政策法規(guī)，全市公共安全應(yīng)急管理法制建設(shè)正得以不斷補(bǔ)充和完善。

二、太原市公共安全應(yīng)急體系存在的主要問題

1.缺乏應(yīng)急規(guī)劃的指導(dǎo)

雖然太原市公共安全應(yīng)急管理體系建設(shè)已取得一定成績，但由于起步較晚，經(jīng)驗(yàn)不足，整體上還處于起步階段，至今還沒有涉及全市范圍的防范公共安全風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對各類突發(fā)事件的應(yīng)急體系建設(shè)總體規(guī)劃，各部門、各地區(qū)和各類公共安全突發(fā)事件的預(yù)防與處置水平參差不齊，保障能力也不平衡，尤其是缺乏具有前瞻性的科學(xué)研判和規(guī)劃指導(dǎo)，容易造成政府投資以及人力資源的重復(fù)甚至浪費(fèi)，十分不利于應(yīng)急管理和體系建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。同時(shí)，應(yīng)急管理中“重應(yīng)急、輕預(yù)防”的問題很難得到解決，預(yù)防和管理等環(huán)節(jié)普遍存在的分散管理局面難以徹底改變，城市綜合應(yīng)急能力的提高也將受到影響和制約。

2.應(yīng)急管理體制機(jī)制不健全

目前，太原市還沒有建立起一個(gè)具有實(shí)體功能的組織管理體系和綜合協(xié)調(diào)指揮中心，也沒有完全建立起處理不同突發(fā)事件之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，缺乏專業(yè)人員和應(yīng)急運(yùn)作規(guī)則，特別是仍有一些部門和單位還沒有設(shè)置應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，即使已經(jīng)設(shè)置的，也大都是依據(jù)職責(zé)各自為政。因此，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、協(xié)同處置、應(yīng)急資金投入、監(jiān)測預(yù)警與信息報(bào)告、社會(huì)動(dòng)員、公眾信息發(fā)布與輿情監(jiān)控、善后協(xié)調(diào)與重建、綜合演練與培訓(xùn)等機(jī)制急待建立和完善，應(yīng)急管理工作亟待建立規(guī)范、協(xié)調(diào)、有序的長效機(jī)制。

3.應(yīng)急預(yù)案體系不完備

太原市雖已制定了各種應(yīng)急預(yù)案，但尚未形成完整的體系，預(yù)案體系和預(yù)案管理工作中依然存在相互脫節(jié)、部門溝通不力等問題。不少應(yīng)急預(yù)案僅僅是原則性規(guī)定，缺乏符合專業(yè)應(yīng)急特點(diǎn)且具有較強(qiáng)針對性的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容和預(yù)先防范措施，有的委、辦、局的應(yīng)急預(yù)案僅是一份文件，結(jié)構(gòu)相同、內(nèi)容相似，難以滿足應(yīng)急管理和救援處置工作需要。因此，無論是總體預(yù)案還是部門和專業(yè)預(yù)案，都需要進(jìn)一步細(xì)化和補(bǔ)充，進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)案的系統(tǒng)性、完整性和可操作性。多數(shù)預(yù)案還缺乏應(yīng)急演練尤其是聯(lián)合應(yīng)急演練的檢驗(yàn)，預(yù)案的科學(xué)性、可操作性難以評價(jià)。預(yù)案演練缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、指導(dǎo)、監(jiān)督和評估機(jī)制，部分生產(chǎn)經(jīng)營單位制定應(yīng)急預(yù)案和演練難度較大，影響了預(yù)案體系的完整性和操作的可行性。

4.應(yīng)急管理基礎(chǔ)工作不扎實(shí)

太原市應(yīng)急管理工作尚處于初級(jí)階段，比較重視應(yīng)急預(yù)案的編制和管理，而相關(guān)的軟、硬件設(shè)施建設(shè)滯后。預(yù)測預(yù)警體系建設(shè)尚未受到足夠重視，信息監(jiān)控和應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)還不到位，應(yīng)急指揮平臺(tái)尚未互聯(lián)互通難以實(shí)現(xiàn)信息共享，應(yīng)急通訊和信息設(shè)施還不能適應(yīng)新興媒體時(shí)代的要求。風(fēng)險(xiǎn)評估與控制、應(yīng)急培訓(xùn)與演練制度還不完善，難以在事前進(jìn)行有效防范和控制。缺乏輔助決策的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、專家系統(tǒng)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，缺乏應(yīng)急決策系統(tǒng)、科學(xué)的理論與方法支撐。涉及不同突發(fā)事件的應(yīng)急救援隊(duì)伍、物資儲(chǔ)備、通訊系統(tǒng)、信息平臺(tái)、指揮機(jī)構(gòu)、管理程序等基本要素尚沒有形成合力。

5.應(yīng)急保障能力不夠強(qiáng)

太原市應(yīng)急救援工作還存在許多問題，應(yīng)急救援的人員配備、設(shè)施裝備、技能訓(xùn)練以及現(xiàn)場處置能力都亟待提高?，F(xiàn)在應(yīng)急救援有相當(dāng)一部分是依靠企事業(yè)單位所屬的救援隊(duì)伍，如礦山、危險(xiǎn)品、醫(yī)療急救等，專業(yè)救援隊(duì)伍種類不全、人員有限，救援力量相對薄弱，加之有些救援隊(duì)員缺乏專業(yè)的應(yīng)急知識(shí)、技能和一定的演練訓(xùn)練，應(yīng)急處置能力常常難以滿足救援工作需要，影響了應(yīng)急救援和處置的效率。專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍先進(jìn)救援設(shè)備不足，如太原市化工和危險(xiǎn)性企業(yè)較多，目前的應(yīng)急力量應(yīng)對一般突發(fā)事件問題不大，而處置特別重大事件就顯現(xiàn)出設(shè)備落后、能力受限等問題?，F(xiàn)有的應(yīng)急物資缺乏統(tǒng)籌管理，存儲(chǔ)設(shè)施不夠，儲(chǔ)備方式單一，數(shù)量偏少，布局不盡合理，物資儲(chǔ)備、更新、輪換、補(bǔ)償政策不健全，物資品種及數(shù)量難以動(dòng)態(tài)調(diào)整和管理。

6.社會(huì)宣傳動(dòng)員不充分

目前應(yīng)急知識(shí)的普及和宣傳教育的力度、深度均不適應(yīng)社會(huì)與公眾預(yù)防、處置突發(fā)事件的需要。公眾普遍缺乏安全意識(shí)、危機(jī)意識(shí)和社會(huì)責(zé)任意識(shí)，自救互救能力較弱，避險(xiǎn)自救互救知識(shí)和技能有待進(jìn)一步提高；應(yīng)急管理宣傳動(dòng)員機(jī)制不健全，公共溝通機(jī)制尚待完善，企事業(yè)單位專兼職應(yīng)急隊(duì)伍和志愿者隊(duì)伍等社會(huì)力量參與突發(fā)事件預(yù)防和處置的程度不高；應(yīng)急與急救知識(shí)尚未納入教育和培訓(xùn)體系并形成長效機(jī)制，大多數(shù)志愿者沒有接受過系統(tǒng)的技能培訓(xùn)，進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急知識(shí)普及教育和法律法規(guī)宣傳動(dòng)員，已成為今后加強(qiáng)應(yīng)急體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

7.應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制不完善

目前太原市有多支專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍，分屬于不同部門和行業(yè)，因平時(shí)缺乏溝通與聯(lián)系，在關(guān)鍵時(shí)刻很難做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和密切配合，亟需重新整合和優(yōu)化配置現(xiàn)有的各專業(yè)救援隊(duì)伍。在應(yīng)對和處置社會(huì)安全類事件，如暴力、信訪、群體、金融、宗教等突發(fā)事件時(shí)往往涉及多個(gè)管理部門，會(huì)因應(yīng)急管理體制不順、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系不健全以及各部門間協(xié)調(diào)配合的應(yīng)急措施不配套等原因，使得部門之間、條塊之間以及預(yù)防與處置之間銜接不夠緊密，以致在公共安全事件發(fā)生時(shí)過度依賴公安系統(tǒng)，難以充分發(fā)揮部門、地方及社會(huì)力量的積極作用。

三、健全和完善太原市公共安全應(yīng)急體系的保障措施

1.完善體制機(jī)制 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

體制完善，責(zé)任明確，是加強(qiáng)應(yīng)急體系建設(shè)和管理的關(guān)鍵，但太原市目前應(yīng)急管理中還存在組織體系不健全、管理職能不完善、運(yùn)行機(jī)制不順暢等問題。太原市應(yīng)急管理體系建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持體制優(yōu)先的基本思路，在構(gòu)建公共安全應(yīng)急管理體系過程中首先建立起一套較為完善的公共安全應(yīng)急管理體制，并不斷推動(dòng)應(yīng)急管理體制改革，以有效加強(qiáng)對應(yīng)急工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。

2.深化應(yīng)急預(yù)案 增強(qiáng)應(yīng)急演練

國內(nèi)外公共安全應(yīng)急管理的實(shí)踐證明，防微杜漸重于事后補(bǔ)救，未雨綢繆遠(yuǎn)勝亡羊補(bǔ)牢。公共管理的核心立足點(diǎn)是居安思危，預(yù)防為重。為有效處理好公共安全事件，必須增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的針對性、實(shí)用性和可操作性，同時(shí)基于應(yīng)急預(yù)案，組織相關(guān)部門進(jìn)行經(jīng)常性演練，并根據(jù)演練情況及時(shí)修訂和完善應(yīng)急預(yù)案，從而全面提高應(yīng)急體系的綜合處置能力。

3.健全投入機(jī)制 發(fā)揮金融作用

充足的資金供給和完善的財(cái)政救災(zāi)資金投入機(jī)制、重大災(zāi)害快速撥付機(jī)制，是加強(qiáng)受災(zāi)群眾救助安置和恢復(fù)重建的強(qiáng)力保障。雖然太原市已具備了集中應(yīng)對突發(fā)事件的基礎(chǔ)力量，但尚未把建立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理機(jī)制納入相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算，缺乏專門的基金積累，應(yīng)急保障程度偏低，迫切需要建立健全財(cái)政預(yù)算和多元化籌資機(jī)制，為建立全方位、常規(guī)性以及現(xiàn)代化的防范體系和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制提供資金支持，各級(jí)政府應(yīng)劃出專門的財(cái)政預(yù)算設(shè)立一定額度的應(yīng)急準(zhǔn)備金，建立起較為完善的應(yīng)急保障資金長效投入和撥付制度。努力開辟多元化的籌資渠道，實(shí)行政府、企業(yè)、社會(huì)各方面相結(jié)合的應(yīng)急保障資金投入機(jī)制。

4.開拓多元研發(fā)強(qiáng)化科技支撐

科技力量在提高應(yīng)對突發(fā)公共事件能力中具有重要支撐作用，是加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的重要方面，為此，必須發(fā)揮企業(yè)在公共安全領(lǐng)域的研發(fā)作用，鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)采用自建、共建或合作等方式建立研發(fā)機(jī)構(gòu)，開發(fā)生產(chǎn)用于突發(fā)公共事件監(jiān)測、預(yù)警、處置的技術(shù)和設(shè)施。圍繞太原市公共安全和應(yīng)急管理急需的信息技術(shù)、管理系統(tǒng)、災(zāi)害模擬以及分析軟件等進(jìn)行重點(diǎn)開發(fā)，采用先進(jìn)實(shí)用的監(jiān)測、預(yù)測、預(yù)警、預(yù)防技術(shù)改造、優(yōu)化全市應(yīng)急管理信息系統(tǒng)，提升信息等先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用水平，努力提高全市公共安全預(yù)防、預(yù)測和預(yù)警能力。建立健全市場化的公共安全科技創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)制，加快先進(jìn)適用技術(shù)成果在重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)企業(yè)應(yīng)急管理工作中的普及與應(yīng)用。

5.加強(qiáng)法律規(guī)范 實(shí)現(xiàn)依法應(yīng)急

目前全國各地的應(yīng)急管理工作職責(zé)大都屬于應(yīng)對和處置突發(fā)事件時(shí)的臨時(shí)職能，而不是作為政府的常規(guī)職能和實(shí)體職能，應(yīng)急管理工作常常處于應(yīng)急化狀態(tài)。因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)把應(yīng)急立法作為健全法律體系的重要內(nèi)容，從法律規(guī)定上和行政管理執(zhí)法上將應(yīng)急處置職能作為政府的一項(xiàng)常規(guī)職能，建立起以法治為基礎(chǔ)的具有常態(tài)化、規(guī)范化和制度化等特征的保障型體制，實(shí)現(xiàn)依法應(yīng)急、依法管理。

6.完善市場機(jī)制 發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)

應(yīng)急管理正在逐步實(shí)現(xiàn)從零星到系統(tǒng)、從部門到整體、從被動(dòng)到主動(dòng)的全新轉(zhuǎn)變，對應(yīng)急產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了新的需求，發(fā)展災(zāi)害應(yīng)急產(chǎn)業(yè)已經(jīng)上升到國家安全角度。充分發(fā)揮太原裝備制造業(yè)優(yōu)勢和高新技術(shù)優(yōu)勢，發(fā)展應(yīng)急處置裝備的生產(chǎn)和維護(hù)，如應(yīng)急搶險(xiǎn)指揮系列車輛，包括通信車、飲水車、醫(yī)療保障車、炊事車、發(fā)電車等；應(yīng)急平臺(tái)體系的建設(shè)和維護(hù)；危險(xiǎn)化學(xué)品的泄漏控制工具、大氣和水體污染的實(shí)時(shí)監(jiān)測設(shè)備；適應(yīng)工業(yè)化事故的勞保用品及防災(zāi)工具；城市室內(nèi)裝飾及安全用品；減災(zāi)通信信息產(chǎn)品、現(xiàn)代化救援設(shè)備及裝備系列產(chǎn)品等，積極推動(dòng)公共安全和應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

7.加強(qiáng)宣傳教育 提升防范能力

努力構(gòu)建多元化宣傳教育平臺(tái)，形成政府、社區(qū)、企業(yè)、學(xué)校有機(jī)結(jié)合的安全宣傳教育體系，在廣泛性、參與性、互動(dòng)性上下工夫，變“獨(dú)角戲”為“大合唱”，利用報(bào)刊、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)、宣傳手冊、宣傳欄等手段，利用“安全教育日”、“中國減災(zāi)日”、“世界水日”、“國際氣象節(jié)”等節(jié)日，廣泛宣傳安全與減災(zāi)知識(shí)，培養(yǎng)民眾的防災(zāi)救災(zāi)意識(shí)。要把應(yīng)急管理的宣傳教育工作有效地融入全市經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)管理、民主法制和生態(tài)文明建設(shè)的各項(xiàng)活動(dòng)中。

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1673-0046（2012）4-0146-03