走向善治的變遷：滕頭村村莊治理三十年——以奉化市滕頭村十七個村規(guī)民約為視角

□ 陳亞通

滕頭村隸屬于浙江奉化市。在全國眾多以“農(nóng)村工業(yè)化”為特征的明星村中，滕頭村以其“生態(tài)”名片，獨樹一幟。滕頭村的發(fā)展肇始于1965年的“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”，全村人在書記傅嘉良帶領(lǐng)下奮力改土造田，為滕頭發(fā)展奠下了第一塊基石。改革開放后滕頭村實現(xiàn)了真正的騰飛，通過舊村改造、興辦企業(yè)、發(fā)展三產(chǎn)，較快地實現(xiàn)了由溫飽到小康，由小康到富裕的發(fā)展?！叭蛏鷳B(tài) 500佳”、國家“AAAAA”級鄉(xiāng)村旅游點、全國首批文明村、中國十大名村、上海世博會全球唯一入選鄉(xiāng)村、“世界十大和諧鄉(xiāng)村”，這樣一直可以開列下去的諸多榮譽是滕頭村標(biāo)桿地位的見證。

在對明星村的研究中，媒體和學(xué)界多聚焦于解碼明星村的成功秘密和經(jīng)驗，集體經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政治型鄉(xiāng)村能人等是關(guān)注焦點，對明星村的村莊治理則相對關(guān)注不夠。同時，這種立足于“結(jié)果”來找“原因”的思路，也可能會遮蔽村莊發(fā)展和治理過程中的一些和“成功敘事”不相符合的諸多信息。而不同時期的村規(guī)民約，作為特定背景下產(chǎn)生的不可更易文本，其中承載的諸多內(nèi)容，為我們更準(zhǔn)確把握村莊治理變遷，提供了有效的觀察窗和切入口。

一、滕頭村村規(guī)民約內(nèi)容及其形式的演進

迄今為止，滕頭村村規(guī)民約共有五個版本，十七件①從1985年滕頭村的村規(guī)民約的表述來看，把1985年版的村規(guī)民約定為“修改稿”，由此可見，在1985年之前滕頭村就已有村規(guī)民約，但具體內(nèi)容由于資料保存不善而不可考。。其中包括1985年、1990年、1993年、1994年、2003年五個不同時期的《村規(guī)民約》。此外，還有以基金會章程、公約、實施細則、責(zé)任書、管理規(guī)約、管理民約、實施辦法等名目制定的村莊自治性規(guī)則若干，共同構(gòu)成了滕頭村村規(guī)民約的整體規(guī)范。各個版本的村規(guī)民約內(nèi)容及形式的變化，記錄了村莊社會及時代大環(huán)境變遷的印跡，反映了滕頭村治理理念及村治實踐的演變過程。

滕頭村村規(guī)民約規(guī)范和調(diào)整的主要是村民與村莊社區(qū)之間、社區(qū)內(nèi)村民之間、社區(qū)與國家之間的社會關(guān)系。涉及的內(nèi)容包括村民大會制度、土地承包經(jīng)營制度、集體公益事業(yè)的投工制度、入贅女婿村民待遇制度、老保福利待遇制度等涉及村民權(quán)益的重大事項。從具體內(nèi)容來看，各個時期的文本都在前一文本基礎(chǔ)上根據(jù)當(dāng)時社會情況的變化而有所增減，先后文本之間往往具有較強的承接性。為了便于研究和表述，筆者參照柴小華教授的方法對滕頭村十七個村規(guī)民約按照時間順序進行編碼排列①柴小華：《鄉(xiāng)土重整：滕頭村四十年巨變的啟示》，北京：中國農(nóng)業(yè)出版社2008年版，第235－236頁。，其中2003－1－1到2003－1－6的五個文本是以2003年《村規(guī)民約》附則形式出現(xiàn)的。

1985－1 村規(guī)民約

1990－1 村規(guī)民約

1990－2 滕頭村教育基金會章程

1993－1 村規(guī)民約

1993－2 滕頭村愛國衛(wèi)生公約

1994－1 村規(guī)民約

2002－1 保護生態(tài)環(huán)境和加強衛(wèi)生管理實施細則

2002－2 經(jīng)營戶治安、衛(wèi)生、經(jīng)營責(zé)任書

2002－3 滕頭村交通管理規(guī)約

2002－4 滕頭村禁賭管理民約

2003－1 村規(guī)民約

2003－1－1 “自我管理、自我約束、自我服務(wù)”實施細則

2003－1－2 保護生態(tài)環(huán)境和加強衛(wèi)生管理實施細則

2003－1－3 計劃生育實施細則

2003－1－4 “莘莘學(xué)子，勤奮有為”獎勵金實施細則

2003－1－5 退休養(yǎng)老金制度實施辦法

2003－1－6 村民待遇制度實施細則

1985－1是目前見到的最早的滕頭村村規(guī)民約，是滕頭村在經(jīng)歷了農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的動蕩之后，為重新規(guī)約社會新秩序而制訂的村規(guī)民約。相對于以后各版本，1985－1最為簡明，內(nèi)容包括正文八條和實施細則十條。正文上至“堅持社會主義道路、熱愛黨、熱愛祖國、熱愛集體，政治上同中央保持一致”，下至“養(yǎng)成愛清潔、講衛(wèi)生的良好習(xí)慣”可謂面面俱到，并具有十分明顯的時代特征。實施細則規(guī)定了違反村規(guī)民約的處理方法，共有罰款、賠償損失、取消福利待遇、辭退在村辦企業(yè)工作五種。

1990－1是在1985－1基礎(chǔ)上的重新修訂。到1990年，滕頭村舊村改造完成，被命名為首批寧波市文明村鎮(zhèn)，村生態(tài)建設(shè)取得重大成就。首先，在村風(fēng)建設(shè)上體現(xiàn)了更豐富的自覺性。原來要求村民做到的“五好”擴大為“八好”：遵紀守法好，防火防盜好，愛護財物好，團結(jié)互助好，家庭和睦好，文化娛樂好，揭發(fā)犯罪好，提倡科學(xué)好。其次，在法制建設(shè)上更加規(guī)范。對計劃生育和個人建房用地的控制和管理都做到有法可依，如蕭王廟鎮(zhèn)人民政府文件（90） 11號文件《關(guān)于計劃生育問題的若干規(guī)定》、《中華人民共和國土地管理法》、《浙江省土地管理實施辦法》和《奉化市的個人違法違章建房的處理意見》等，均是制訂依據(jù)。第三，更加注重和意識到教育和人才的重要性。1989年，滕頭村成立育才基金會?！峨^村教育基金會章程》寫明：成立基金會目的是：“為增強村民尊師重教意識，激發(fā)為振興家鄉(xiāng)勤奮學(xué)習(xí)情緒”。第四，在清潔衛(wèi)生方面提出更詳細的要求。

1993－1是在滕頭村的發(fā)展受到國家領(lǐng)導(dǎo)人和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署高度重視的背景下修訂的。1991年10月，江澤民視察滕頭時，稱贊“是一個了不起的村莊”并題寫村名；1993年6月，在聯(lián)合國副秘書長視察之后，滕頭村榮獲聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署頒發(fā)“全球生態(tài)500佳”證書和獎?wù)?。首先，與“全球生態(tài)五百佳”榮譽相適應(yīng)，頒布了第一個特別附件：《滕頭村愛國衛(wèi)生公約》；其次，隨著村級集體經(jīng)濟的壯大，提供了增加村民福利的可能性。首次規(guī)定：“老保福利待遇的享受按照先進、級別、工齡、基本生活四個標(biāo)準(zhǔn)計算，凡違犯黨紀國法受過處分、法制制裁的，不能享受先進級別待遇”；第三，集體控制權(quán)的行使上更加理性。對無故缺席村民大會的處罰也明顯減輕，從“取消該戶一切福利待遇”變?yōu)椤耙荒陜?nèi)無故缺席兩次以上者，批評教育。”

1994－1對前版增改不多，主要是兩條：一是將“愛滕頭”具體化為“愛村、愛廠（場、校）、愛家”。二是增加“熱愛祖國，關(guān)心集體。尊老愛幼，家庭和睦。遵紀守法，維護公德。團結(jié)友愛，禮貌待人。積極勞動，盡職盡責(zé)。保護環(huán)境，講究衛(wèi)生。相信科學(xué)，移風(fēng)易俗。艱苦奮斗，建設(shè)滕頭”四十六字的“滕頭人形象”。1994－1是滕頭村村民在被外界驟然關(guān)注后的自我意識全面覺醒。

2003－1是在完成新老領(lǐng)導(dǎo)班子交替后，滕頭生態(tài)建設(shè)走上新臺階的背景下修訂的。村集體企業(yè)完成轉(zhuǎn)型，以旅游業(yè)為代表的第三產(chǎn)業(yè)成為滕頭經(jīng)濟新增長點；2003－1文本主體簡化，但增加了許多附則，總體內(nèi)容更加豐富，權(quán)利義務(wù)規(guī)定更加細化和明確。包括《自我管理、自我約束、自我服務(wù)實施細則》是原有的“八好”內(nèi)容，略有改動；新制訂的附則有：《“莘莘學(xué)子，勤奮有為”獎勵金實施細則》、《退休養(yǎng)老金制度實施辦法》、《村民待遇制度實施細則》等。

滕頭村村規(guī)民約的制訂到不斷的豐富，是改革開放以來農(nóng)村政治社會變遷的體現(xiàn)，但同時更加突出的是滕頭村自身發(fā)展的實際情況。從文本的表述上來看，從1985年到2003年村規(guī)民約內(nèi)容不斷豐富，文本的表達和結(jié)構(gòu)逐步嚴謹合理，文本的制定程序日漸規(guī)范。1985年《村規(guī)民約》在形式上由八條勸誡性的“村規(guī)民約”和十條懲戒性的“實施細則”共同構(gòu)成。①勸誡性規(guī)約與懲戒性規(guī)約的區(qū)分參見張明新：《從鄉(xiāng)規(guī)民約到村民自治章程——鄉(xiāng)規(guī)民約的嬗變》，《江蘇社會科學(xué)》2006年第4期。1985年文本中對兩種不同性質(zhì)的規(guī)范作出特別說明，“為了保證做到上述八條《村規(guī)民約》，根據(jù)以思想教育為主，經(jīng)濟處理為輔的原則，特訂實施細則十條?！?985年文本在結(jié)構(gòu)上“勸誡”和“懲戒”分別單列，其后1990、1993、1994年三個文本雖然在文本結(jié)構(gòu)上取消了這種區(qū)分而采納一種綜合性的表述方式，但是在具體的條文表述中，往往前半句具有很強的勸誡性，后半句則緊接著懲戒性的規(guī)定。九十年代3個文本在結(jié)構(gòu)上作了調(diào)整，表述中將行為模式和處罰規(guī)則結(jié)合在一起，同時在內(nèi)容上也不斷增加，僅從條文數(shù)量上看，1990年為13條、1993年為14條、1994年為14條。1993年文本的最后一條規(guī)定，“本規(guī)定自一九九四年一月一日起實行，原制訂的村規(guī)民約同時廢除?！蓖癸@了文本形式的規(guī)范化。2003年的文本在總結(jié)以往文本的基礎(chǔ)上內(nèi)容更加充實，形式更加完善，可以看作是以往文本的一個集大成。文本結(jié)構(gòu)恢復(fù)使用了1985年文本的總分雙層結(jié)構(gòu)，由16條總則內(nèi)容，和33條實施細則、一個實施辦法共同構(gòu)成了2003年《村規(guī)民約》。此外，其“立法”形式上也更加完善，不僅有規(guī)則實施日期、舊規(guī)廢止的規(guī)定，還對規(guī)則的解釋權(quán)屬和解釋權(quán)限以及相關(guān)程序作出更加細致的規(guī)定。

滕頭村五個不同時期的村規(guī)民約文本，不同于通常所見的由地方基層政府推行的村民自治章程示范文本，②相關(guān)的研究可參見于建嶸：《失范的契約——對一示范性村民自治章程的解讀》，《中國農(nóng)村觀察》2001年第1期。這十七個村規(guī)民約不僅在內(nèi)容上而且在形式上，都凝聚了滕頭人在村民自治歷程中的實踐創(chuàng)造智慧。在從計劃經(jīng)濟到市場體制轉(zhuǎn)型的過程中，滕頭村依靠自身的力量成為了成功轉(zhuǎn)型的典范。在其不斷工業(yè)化、市場化的過程中，五個不同時期的《村規(guī)民約》很好地記錄和反映了這種過渡性的變化。在這17個文本當(dāng)中，更多地體現(xiàn)了村民的自治意識，不論是文本形式上的不斷完善，還是文體內(nèi)容上的逐漸豐富，都充分反映了滕頭村基層組織自治活動的真實狀況，較為全面地展現(xiàn)出該村在制度實踐過程中的自然狀態(tài)。

二、滕頭村村規(guī)民約的文本解讀：走向善治

“善治”是在政府與公民相互依賴的基礎(chǔ)上，對公共生活的有效合作管理。按羅茨的一種解釋，作為善治（Good Governance）的治理強調(diào)的是效率、法治、責(zé)任的公共服務(wù)體系。“治理”“善治”范式能否于實踐中成功推行，一是看民眾是否依法被賦予充分的參政權(quán)和社會治理權(quán)，二是看制度設(shè)計與運行機制是否有包容草根民主滋生之土壤，三是看民眾在長期公共管理實踐中能否自我錘煉成一種公民主體意識或者退其次被熏陶成一種積極的公民資格觀。俞可平提出，“善治”包括10大要素，即合法性（Legitimacy）、透明（Transparency）、責(zé)任性（Accountability）、法治（Rule of Law）、回應(yīng)性（Respon-siveness）、有效性（Effectiveness）、廉潔（Cleanness）、參與（Civil Participation）和穩(wěn)定（Stability）①俞可平：《社會公平和善治是建設(shè)和諧社會的兩塊基石》，《理論動態(tài)》2005年第2期。。其實，“善治”衡量要素所表達的內(nèi)涵有結(jié)構(gòu)性、過程性、狀態(tài)性三方面。合法性、透明和靈活性可以作為結(jié)構(gòu)性的，責(zé)任性、回應(yīng)性和參與可以作為過程性的，而廉潔、穩(wěn)定、有效性和法治則可以作為狀態(tài)性或者結(jié)果性的。從是否達到善治的三個標(biāo)準(zhǔn)，來反觀滕頭村的治村實踐，滕頭村的村規(guī)民約的變化發(fā)展提供了滕頭村人走向善治實踐的一個生動面向。

1、從村規(guī)民約的合法性表述看基層治理合法性的演進

五個不同年代的村規(guī)民約，對其制定的合法性都在起首句作了說明。村規(guī)民約合法性的表述，各不同年代的內(nèi)容大致相似：“經(jīng)村委會研究討論，村民大會討論通過”（1985年）?！敖?jīng)村民充分討論，村民委員會在集中多數(shù)人意見的基礎(chǔ)上，依據(jù)憲法、法律的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合村民實際，特重新修訂村規(guī)民約。已經(jīng)村民代表大會討論通過”（1990年）?！霸诖迕癯浞钟懻撫j釀，集中多數(shù)人意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)憲法、法律、國家政策的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本村實際”（1993年）?！案鶕?jù)國家法律、法規(guī)和黨的政策的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本村實際”（1994年）?！案鶕?jù)法律、法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，結(jié)合本村實際”（2003年）。

這是我們熟悉的“習(xí)慣套話”。但這些規(guī)范的當(dāng)代中國政治套話里，有中國特色的“合法性”理解。以上滕頭村規(guī)民約對自身合法性的陳述，總的是三條：一是黨和國家的意志（憲法、法律、政策）。二是村民討論（村民大會討論、村委會研究討論、集中多數(shù)人意見）。三是結(jié)合本村實際。人民公社解體到村民自治制度建立規(guī)范期間，國家對農(nóng)村基層社會的控制相對松懈，1985年正處于這個期間，因此沒有“第一條”內(nèi)容。1985年，因村規(guī)民約的制定，村外意志（國家的村民自治制度）作用尚未完全成形，自然是村莊實際的要求，因此無有“結(jié)合本村實際”一說。1994和2003兩版本村規(guī)民約則沒有“第二條”內(nèi)容，實際情況是：村規(guī)民約文本起草當(dāng)然是在“討論”之前，而且，1987年《村委會組織法（試行）》已頒布，村規(guī)民約需要提交村民大會討論已是法律明文規(guī)定的程序，故文本中寫上“村委會研究討論”、“村民討論”之類，已屬不當(dāng)或沒有必要。由此反觀93、90、85三版，雖特別寫上“村民討論”，實際是村領(lǐng)導(dǎo)意志決定在先，“討論”僅為形式甚至只是虛言。

“合法性”這個域外拿來的批判武器，如果僅從民主政治角度，即民眾的“合意”來理解，在中國歷史文化背景下很容易顯現(xiàn)其片面性和幼稚性。以上所述村規(guī)民約“合法性”三條“習(xí)慣套話”，對應(yīng)著以下三層意味：第一條代表“超驗的權(quán)威”。對村民來說憲法、法律、國家政策都是“上面”的意志；“上面”的合法性，則是“歷史形成的”。第二條是民主政治中的“合意”。大多數(shù)人意見、村民廣泛討論、村民大會討論通過，以這些法定的民主形式來形成公共政策。形式和程序上來自西方民主制度，精神上和中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村熟人社會“共意”的形成也有相通之處。第三條“結(jié)合本村實際”代表“實事求是”，黨的思想路線，中國傳統(tǒng)的務(wù)實精神。中國傳統(tǒng)（儒家）的務(wù)實精神，是人性化的、靈活的、權(quán)變的，與所謂科學(xué)精神、實證方法大不相同。

2、從村民大會和村民待遇看滕頭村民主體意識的覺醒

在現(xiàn)代社會中，個體對組織化主體的依賴性日益增強，這同時也促成了村民主體意識的覺醒。滕頭村村規(guī)的變化也體現(xiàn)著這一趨勢。在五個村規(guī)文本中所規(guī)定的村民大會制度中。對召開村民大會的意義表述分別為：“為了加強政策形勢、理想紀律和法制教育”（1985年）。“為了加強政策、形勢、理想、紀律和法制教育，增強村民的法制觀念”（1990年）。“為加強政策形勢，理想、法制和紀律教育”（1993年）?！瓣P(guān)心國家和集體大事，努力學(xué)習(xí)政治時事、法律法規(guī)和科學(xué)文化知識”（1994年）。“關(guān)心國家和集體大事，努力學(xué)習(xí)政治時事、法律法規(guī)和科學(xué)文化知識”（2003年）。上述對村民大會意義的表述明顯分成兩個階段，1993年前是“加強教育”。召開村民大會居然是為了加強對村民的教育，這讓今天已經(jīng)習(xí)慣于將村民大會看成是“村民民主自治”最高權(quán)力機構(gòu)的我們感到驚訝。“加強教育”通常是一方主動施教一方被動受教的不平等關(guān)系，這種單向強加式的“教育”的成功，取決于施教者的水平與智慧。農(nóng)民所想要接受的教育與領(lǐng)導(dǎo)想要給予的教育兩者常常是錯位的。這種預(yù)定的不平等關(guān)系，可能助長施教者的虛妄自大，以至不得要領(lǐng)，事與愿違。1994年以后，滕頭村規(guī)民約關(guān)于村民大會的意義將“加強教育”改成了“關(guān)心”與“學(xué)習(xí)”：“關(guān)心國家和集體大事，努力學(xué)習(xí)政治時事、法律法規(guī)和科學(xué)文化知識”。這是農(nóng)民教育本義的全面復(fù)歸。完成這一復(fù)歸，前提是施教者（權(quán)威意志的代言人村領(lǐng)導(dǎo)）的明智與受教者（村民）力量的成長。領(lǐng)導(dǎo)觀念的理性化、村民自我意識的覺醒，所需要的契機，是視野拓展后見識的增長。1993年6月滕頭被聯(lián)合國授予“全球生態(tài)五百佳”，為滕頭干部群眾提供了這樣的良好契機。時隔一年對村規(guī)民約的改動不多，除上述對村民大會意義的表述外，還有就是將“愛滕頭”具體化為“愛村、愛廠（場、校）、愛家”，以及增加四十六字的“滕頭人形象”。這些都是滕頭人主體意識全面覺醒的象征。

村民主體意識的覺醒還表現(xiàn)在《村民待遇制度實施細則》的制訂。首先，從村民待遇制度制訂的目的來看：主要是為了將本村村民與非本村的其他人，特別是同在本村工作而又不具有本村戶籍的人區(qū)別開來，以便讓本村村民享受更多的有限資源。這在一定程度上強化了村民的主體意識，不僅是經(jīng)濟上得到更多的實惠，更為村民生為滕頭人而感到自豪，為他們積極主動的參與新農(nóng)村建設(shè)提供了新的動力。其次，從村民待遇的規(guī)范效應(yīng)來看：村民待遇不再簡單地作為一項違規(guī)行為的制裁措施，而強化了村民待遇的權(quán)利性質(zhì)，以及個體聯(lián)合的契約性。2003年《村民待遇制度實施細則》明確了村民待遇的權(quán)利內(nèi)容，規(guī)定了兩類人可以享受村民待遇的資格條件，除符合條件的本村村民外，為本村經(jīng)濟發(fā)展作出貢獻的外來人員也可以享受村民待遇，但是必須經(jīng)村黨委、村委會、村民代表大會協(xié)調(diào)通過。第三，從村民待遇對村民的控制度來看：滕頭村村民享受高福利待遇具有較高的自由度或較低的集體控制強度。如果與同為明星村的南街村與華西村比較，無論是南街村村民還是華西村村民在享受高福利的同時，是以個人自由的喪失或利益的損失為代價的。村民待遇實現(xiàn)對村民的有效控制。滕頭村則不同，村民的收入分配即時到位，不存在任何形式的扣留，因而滕頭村民享有完整的經(jīng)濟自主權(quán)。滕頭村除對村民的文明道德要求外，基本不存在別的形式的約束。

3、從村規(guī)處罰的理性化和村規(guī)的程序化來看滕頭村民的法治實踐

人們對于法治常常有兩種不同的理解，一種認為法治就是依法而治，強調(diào)法律之于治理的重要作用；二是認為法治強調(diào)的不僅僅是依法而治，并且更強調(diào)通過法律實施對公權(quán)力的控制。1985年文本中對不履行承包合同采取罰款處罰，以及對于故意破壞集體財產(chǎn)行為處以“加價處罰”的規(guī)定，更多地體現(xiàn)了前一種“治民”的法律觀念。2003年村規(guī)新增了許多村民權(quán)利方面的內(nèi)容，對于村民待遇的權(quán)利確認和分配（甚至擴大到參與滕頭村建設(shè)的相關(guān)人員），以及村規(guī)的“自我管理、自我約束、自我服務(wù)”立約宗旨，更多地反映了人們權(quán)利意識的覺醒和發(fā)展，依法而治逐漸發(fā)展成為主體的一種自我需求。并且，通過村民大會或村民代表大會形式討論制定村規(guī)表明村民自治已經(jīng)發(fā)展成為一項實踐中的制度。這些村規(guī)的變化可以看作是一種從“治民之法治”到“民治之法治”的法治實踐過程。

（1）從村規(guī)處罰的理性化看滕頭村的法治行為。統(tǒng)觀滕頭村1985年到2003年17件村規(guī)，不難發(fā)現(xiàn)村規(guī)中的罰則總體上呈現(xiàn)出理性化的發(fā)展趨勢，具體表現(xiàn)為村規(guī)的處罰趨向于輕緩，五個不同時期的村規(guī)民約，以取消村民福利待遇作為處罰手段的情況呈現(xiàn)減少的趨勢。1985年規(guī)定的適用處罰事項有不出席村民大會、賭博、盜竊三項；1993、1994年文本中變更為違反計劃生育和外出務(wù)工而不交村積累金二項；2003年文本僅保留計劃生育一項。以對于賭博和迷信活動的規(guī)制為例，村規(guī)的處罰手段也呈現(xiàn)出不斷輕緩的趨勢，早期的村規(guī)對這兩種農(nóng)村中常見的行為規(guī)定了罰款甚至取消村民福利待遇的嚴厲處罰，發(fā)展到2003年村規(guī)中對這兩類行為只規(guī)定了批評或勸告等教育方式。滕頭村村規(guī)中處罰輕緩化的變化表明，一方面村規(guī)立約的價值取向從制裁、管制轉(zhuǎn)向權(quán)利分配和利益平衡，處罰已經(jīng)不再是村規(guī)的核心問題。另一方面，村規(guī)將處罰這種公權(quán)力的行使逐漸歸入國家法律的合法框架內(nèi)。以賭博為例，1985年村規(guī)規(guī)定“第一次，罰款50－100元。一年內(nèi)賭博在三次以上者，除每次罰款外還要取消福利待遇，并辭退在村辦企業(yè)的工作。對開場放賭者加倍處罰?！?003年村規(guī)進一步規(guī)定“除進行批評教育外，根據(jù)情節(jié)輕重和態(tài)度好壞報請公安機關(guān)依法處罰”。顯然，2002年后滕頭村對賭博行為的處罰已經(jīng)完全依法進行，村規(guī)自覺地遵從了國家制定的法律，尤其是行政權(quán)依法對于賭博行為的處罰權(quán)?？疾祀^村村規(guī)中罰則的變化，村規(guī)處罰的理性化不同程度地反映出法治的進步。

（2）從村規(guī)的程序化看滕頭村的法治監(jiān)督。廣義上，法治之法即為實施監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。狹義上的監(jiān)督僅指對公權(quán)主體行為的監(jiān)督。在村規(guī)的討論層面上，村規(guī)就成為廣義上的法治的監(jiān)督機制，實際上發(fā)揮對村莊公共權(quán)力的監(jiān)督作用。從滕頭村二十年的村規(guī)發(fā)展來看，在村規(guī)文本中倡導(dǎo)性、勸誡性的內(nèi)容逐漸減少，而懲戒性、規(guī)則性內(nèi)容逐漸增多。尤其是程序性內(nèi)容的增加，使得村規(guī)的法治監(jiān)督功能不斷得到加強。尤其是對于權(quán)益分配中限制公共權(quán)力的程序性規(guī)定，如對外來經(jīng)營戶的違規(guī)處罰中規(guī)定，由村治調(diào)委員會視情節(jié)處理，經(jīng)治調(diào)委員會教育不改的，村委將收回出租房的經(jīng)營權(quán)。如外來有功人員享受村民待遇必須經(jīng)村黨委、村委會和村民代表大會協(xié)調(diào)。退休養(yǎng)老金中的功績津貼的發(fā)放條件和標(biāo)準(zhǔn)也都有明確的規(guī)定。經(jīng)村民大會討論通過而建立起來的一系列的村規(guī)民約及其各項實施細則，構(gòu)成了滕頭村法治監(jiān)督的體系，對基層公共權(quán)力的行使形成了有效的監(jiān)督和制約。

在1985年、1990年村規(guī)中還對無故不出席村民大會3次或2次規(guī)定了取消村民福利待遇的規(guī)定，這表明人們對個體的組織化問題已經(jīng)有了較高的認識。1993年、1994年、2003年村規(guī)中對無故缺席村民大會者以批評教育，或按曠工處理以及不得評選當(dāng)年先進，這并不表明個體組織化趨勢的弱化，恰恰相反，個體的組織化趨勢更加強化。1990年村規(guī)中首次出現(xiàn)了勞動積累工制度，規(guī)定符合條件的本村成員應(yīng)當(dāng)負擔(dān)相應(yīng)的公益事業(yè)的投工，同時允許長期外出人員以錢抵工。1993年村規(guī)新增村民可以在本村勞動就業(yè)以及享受老保福利的規(guī)定。同時規(guī)定上交村積累制度，對本村就業(yè)人員和非本村就業(yè)人員規(guī)定了不同的上交金額，這些制度性的安排強化了個人與村集體的關(guān)系。不同于以往建立在經(jīng)濟關(guān)系之上的組織方式中容納了更多理性的因素，規(guī)則成為加強組織聯(lián)系的基礎(chǔ)，而非單純依靠道德的約束和感召。反映在村規(guī)中，1985年村規(guī)突出表達了“干部要大公無私，以身作則，關(guān)心群眾生活；群眾要尊重干部，服從領(lǐng)導(dǎo)。發(fā)揚光榮傳統(tǒng)，建立良好的干群關(guān)系”等道德性原則，與在2003年村規(guī)對各級村干部增發(fā)功績津貼的具體條件和標(biāo)準(zhǔn)形成鮮明對照。此外，村民待遇不再簡單地作為一項違規(guī)行為的制裁措施，而強化了村民待遇的權(quán)利性質(zhì)，以及個體聯(lián)合的契約性。2003年《村民待遇制度實施細則》明確了村民待遇的權(quán)利內(nèi)容，規(guī)定了兩類人可以享受村民待遇的資格條件。

三、完善村規(guī)民約和趨進善治

善治理論認為，善治的本質(zhì)特征在于政府與公民對公共生活的合作管理，它是政治國家與市民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)①俞可平：《治理和善治：一種新的政治分析框架》，《南京社會科學(xué)》2001年第9期。。治理包含紛繁復(fù)雜的決策過程，而真正有效的治理最終必然要體現(xiàn)在制度層面上，即以制度的形式固化下來，通過有效的、可操作的制度來實現(xiàn)②王金水：《新制度主義對改善決策方式的思考及其意義》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2010年第6期。。無論何時何地，公平、有效的治理必須以一個穩(wěn)定、有序的制度框架為支撐，穩(wěn)定、合理的制度安排是保證國家治理正?；那疤岷突A(chǔ)。新制度主義也認為，制度決定著行為者的選擇范圍、行為偏好及其行動能力③郭毅、徐瑩、陳欣：《新制度主義：理論評述及其對組織研究的貢獻》，《社會》2007年第1期。。在沒有制度約束的情況下，個體理性會導(dǎo)致集體行動困境的出現(xiàn)。為了實現(xiàn)理性自身的價值和利益，制度就被創(chuàng)造出來了。制度一旦產(chǎn)生，就為相關(guān)行為者提供了約束和激勵機制，它為特定社會化過程中的行為角色提供了某種內(nèi)在化的“行為規(guī)范”和認知模板，即指明行為者在特定情景下把自己想象和建構(gòu)成何種角色。因此，制度和治理形式在很大程度上決定著一個地區(qū)能否走向善治，從制度層面來考察一個村落，以制度為中心來分析歷史，才能更加宏觀、準(zhǔn)確。

村規(guī)民約是伴隨著村民自治所產(chǎn)生和發(fā)展的，因此，它既是農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)自治的推手，同時在它的變遷之中我們也能窺得一個村莊治理的變化印跡。從一定意義上講，村規(guī)民約的運行狀況，反映著村民自治的水平，村規(guī)民約無疑成了最有地方特色，而顯得猶為生動和具有說服力一種自治方式。它不僅實現(xiàn)了對國家政府正式制度的貫徹和落實，同時也結(jié)合了本村落的經(jīng)濟、政治、文化等諸多方面。改革開放三十年，中國農(nóng)村經(jīng)歷著巨大的社會結(jié)構(gòu)性變遷，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中蛻變而出的一個過渡性社會形態(tài)。中國農(nóng)村在村一級沒有政府部門，實行的是村民自治。從一定意義上講，村規(guī)民約的運行狀況，反映著村民的自治的水平。作為村民自治的現(xiàn)實體現(xiàn)，村規(guī)民約應(yīng)該體現(xiàn)公民社會的特征。在村民的民主意識、法治意識、公民意識還沒有充分形成之前，村規(guī)民約一定程度上流于形式在所難免，它的存在價值和意義同村民自治水平、同公民社會的成熟度是正相關(guān)的。

通過前述對滕頭村村規(guī)民約的文本表述、村民大會制度、村民待遇、村規(guī)的程序規(guī)則等分析，我們已經(jīng)可以從合法性、主體意識和法治這三方面來認識滕頭村三十年來的治理變遷，并且在文本的解讀中“發(fā)現(xiàn)”了滕頭村走向善治的種種跡象。就本文研究而言，這里展開的僅是以治理為向度的一條分析路徑，借助文本分析，在歷時性的文本變化中尋找滕頭村治理實踐的痕跡。但是，這種研究并不能必然推導(dǎo)出，滕頭村已經(jīng)進入治理的最佳狀態(tài)，或者滕頭村的治理實踐已經(jīng)進入高級階段等結(jié)論。筆者的這一研究和分析旨在使人們從治理的角度認識三十年來滕頭村，以及作為背景的中國社會，正在發(fā)生著的社會變化和制度實踐。這樣的研究之所以可能，還在于筆者進一步假設(shè)，滕頭村村規(guī)的內(nèi)容可以基本反映了村莊的社會發(fā)展。

滕頭村作為新農(nóng)村建設(shè)的明星村，村莊治理的經(jīng)驗是有目共睹的，但并不能說滕頭已經(jīng)達到了善治的境界，在文本的分析過程中我們還是發(fā)現(xiàn)了一些問題，如從公民的參與度來說，雖然與其他村莊相比，村民的參與度比較高，但由于鄉(xiāng)村精英集團的存在，在一定程度上也影響著公民參與；在對五處版本村規(guī)民約的考察中，缺少規(guī)約管理者權(quán)力的條款，缺少有效的監(jiān)督，也就不可避免地導(dǎo)致一些村務(wù)公開流于形式；在村民待遇問題方面，上述《實施辦法》規(guī)定，享受村民待遇的條件是：自1961年12月31日以來，其本人戶籍在滕頭村連續(xù)十年以上，并且在享受有關(guān)福利待遇和土地使用權(quán)承包待遇時，戶籍仍在滕頭村的。同時，該辦法還規(guī)定：“為滕頭村經(jīng)濟、社會發(fā)展做出突出貢獻的人員，其戶籍雖不在滕頭村，但經(jīng)村黨委、村委會、村民代表大會協(xié)調(diào)通過的，可享受村民待遇。”與同是新農(nóng)村建設(shè)的明星村華西村與南街村相比，雖然也規(guī)定了滕頭村村民福利在某些方面惠及非本村在冊人口，但基本上嚴格控制在本村戶籍村民范圍內(nèi)，而且戶籍在滕頭村必須連續(xù)十年以上。雖有相關(guān)規(guī)定，但調(diào)查中尚未發(fā)現(xiàn)實例。南街村是以連續(xù)在本村工作的年限確定外來務(wù)工者能否享受村民待遇，華西村則通過村委會篩選外來者出資購買的方式接納“新村民”。此外，自2003年之后，滕頭村再無修改或出臺新的村規(guī)民約，經(jīng)對相關(guān)人員的訪問，2003年版村規(guī)民約已經(jīng)相對比較完整，而部分村規(guī)民約正在修改、完善過程中。我們有理由期待，滕頭村規(guī)民約的不斷修改完善將是村莊治理趨進善治的標(biāo)尺?！?/p>