政策網(wǎng)絡(luò)理論及其對(duì)我國(guó)政策過(guò)程的啟示

□ 唐云鋒 許少鵬

作為一種描述和解釋動(dòng)態(tài)、復(fù)雜的政策過(guò)程的分析手段，政策網(wǎng)絡(luò)發(fā)軔于美國(guó)，20世紀(jì)70年代美國(guó)赫柯羅（Heclo，1978）“議題網(wǎng)絡(luò)”的提出和用來(lái)分析美國(guó)的政策過(guò)程，開啟了政策網(wǎng)絡(luò)研究的新階段。并從政策次系統(tǒng)角度出發(fā)，認(rèn)為在很大程度上，封閉的鐵三角關(guān)系和次政府已經(jīng)被開放的議題網(wǎng)絡(luò)所取代。英國(guó)的羅茨（Rhodes，1997、1998）認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)中的最關(guān)鍵的構(gòu)成部分是政治制度間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，重視從中觀角度來(lái)分析利益集團(tuán)與政府間的關(guān)系并形成了政策網(wǎng)絡(luò)與政策社群的概念。馬瑞（Marin，B，Mayntz，R.1991）為代表的德國(guó)和荷蘭的學(xué)者則將政策網(wǎng)絡(luò)定位于較宏觀的治理層面，使用政策網(wǎng)絡(luò)來(lái)描述和分析國(guó)家和市民社會(huì)的關(guān)系。并認(rèn)為作為一種新的治理形式，政策網(wǎng)絡(luò)本質(zhì)上是“在政策決策、方案規(guī)劃和執(zhí)行能力分散于廣泛的的私營(yíng)與公共主體背景下的一種政策動(dòng)員機(jī)制”。①M(fèi)arin，B.and Mayntz，R.（eds）.Policy Networks：Empirical Evidence and Theoretical Considerations［M］.Westview，Boulder，CO，1991.p.41.至此，作為一種試圖彌合社會(huì)中心論和國(guó)家中心論之間裂痕和緊張關(guān)系的公共政策理論的新代表，已經(jīng)初見雛形。

一、政策網(wǎng)絡(luò)理論：政策分析新范式

從政策分析的角度看，我們有理由將政策網(wǎng)絡(luò)理論看作是政策分析的一種新范式。

（一）后結(jié)構(gòu)主義方法論的應(yīng)用

作為一種方法論，政策網(wǎng)絡(luò)是后結(jié)構(gòu)主義思想的產(chǎn)物，是后結(jié)構(gòu)主義方法論在公共政策領(lǐng)域的應(yīng)用。政策網(wǎng)絡(luò)融合了現(xiàn)代政治生活中政策的制定與執(zhí)行日趨多元的事實(shí)，將社會(huì)多元治理主體吸納到政府公共政策過(guò)程中來(lái)，構(gòu)建起多中心、多層次、立體、互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。這不僅符合現(xiàn)代憲政思想與民主發(fā)展的歷史趨勢(shì)，而且也切合后工業(yè)社會(huì)的運(yùn)作機(jī)制。因此，政策網(wǎng)絡(luò)作為政策治理的新范式，日益引起了政策理論與實(shí)踐者的關(guān)注與重視。

（二）對(duì)傳統(tǒng)控制模式與多元行動(dòng)者模式的一種變革

作為一種理論分析框架，政策網(wǎng)絡(luò)理論是對(duì)傳統(tǒng)控制模式與多元行動(dòng)者模式的一種變革。①李瑞昌：《關(guān)系、結(jié)構(gòu)與利益表達(dá)——政策制定和治理過(guò)程中的網(wǎng)絡(luò)范式》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社科版）》，2004年第6期?，F(xiàn)代國(guó)家出現(xiàn)后，傳統(tǒng)的公共治理模式大致經(jīng)歷了傳統(tǒng)控制模式與多元行動(dòng)者模式兩種形態(tài)。采用傳統(tǒng)控制模式一般是單一制國(guó)家，強(qiáng)調(diào)中央的權(quán)威，以完全理性人、韋伯的合法和理性統(tǒng)治模式以及威爾遜的政治與行政二分法作為其分析基點(diǎn)。事實(shí)上，由于中央政府自身能力與所擁有資源的有限性，以及完全理性假定的失敗與其他不確定因素的存在，使得傳統(tǒng)控制型模式的治理效率往往低下甚至失敗。多元行動(dòng)者模式正是針對(duì)傳統(tǒng)控制性模式自上而下的治理結(jié)構(gòu)缺陷，基于西蒙的有限理性、麥迪遜的分權(quán)理論和達(dá)爾的多元民主構(gòu)想而提出的自下而上的一種治理模式。當(dāng)然由于多元行動(dòng)者模式權(quán)威的分散性，存在使政策缺乏統(tǒng)一性與穩(wěn)定性等問(wèn)題。而政策網(wǎng)絡(luò)模式則吸收了多元主義理論、社會(huì)學(xué)中的網(wǎng)絡(luò)概念及組織理論中的組織間關(guān)系理論等基礎(chǔ)上而融合成的一種新的政策治理模式。

（三）正式政治結(jié)構(gòu)與非正式結(jié)構(gòu)的“中介”

作為一種制度安排，政策網(wǎng)絡(luò)理論是正式政治結(jié)構(gòu)與非正式結(jié)構(gòu)的“中介”，也是正式科層治理結(jié)構(gòu)與市場(chǎng)治理結(jié)構(gòu)間的“媒介”。政策作為化解問(wèn)題的方案到實(shí)際作為解決政策問(wèn)題的工具，之間需要一種渠道與機(jī)制做“中介”，政策網(wǎng)絡(luò)恰好能承擔(dān)這一角色與功能。同時(shí)政策過(guò)程本質(zhì)上的政治過(guò)程屬性，使政策問(wèn)題的解決不僅需要政府這一政治平臺(tái)及其政治權(quán)威，市場(chǎng)的“無(wú)形之手”也不可或缺。要銜接好政府與市場(chǎng)在政策治理中的聯(lián)系，使其各盡所能，共同協(xié)助協(xié)調(diào)好各相關(guān)政策主體的利益，就需要政策網(wǎng)絡(luò)的“媒介”作用。

（四）政府對(duì)政策工具選擇的一種“權(quán)變”

作為一種現(xiàn)象認(rèn)識(shí)與總結(jié)，政策網(wǎng)絡(luò)理論是公民社會(huì)信息技術(shù)快速發(fā)展的產(chǎn)物，也是政府為順應(yīng)社會(huì)變化而做出的政策工具選擇的一種“權(quán)變”。當(dāng)前，公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素日臻趨于穩(wěn)定成熟，公民社會(huì)所構(gòu)成的精神內(nèi)核也得以迅速發(fā)育，開始強(qiáng)調(diào)和倡導(dǎo)公民個(gè)人或公民社會(huì)組織，以多種方式積極參與社會(huì)公共生活，并進(jìn)而形成了包括志愿精神、人本精神、法治精神、自治精神的公民文化。在此背景下，快速發(fā)展的信息技術(shù)所提供的快捷與方便，無(wú)所不包的網(wǎng)絡(luò)渠道與溝通機(jī)制，無(wú)論對(duì)社會(huì)公眾的生活方式還是對(duì)政府的社會(huì)治理方式都帶來(lái)了顛覆性的影響。如此，對(duì)政府的政策治理思路與模式的理解與認(rèn)識(shí)也必須做適應(yīng)性的調(diào)整。

雖然政策網(wǎng)絡(luò)的概念和在政策過(guò)程中的適用性日漸引起各國(guó)學(xué)者的興趣和關(guān)注，但是作為一種新興的理論學(xué)派，政策網(wǎng)絡(luò)是不成熟的，因此受到了諸多學(xué)者的質(zhì)疑和批評(píng)。對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)分析的懷疑和爭(zhēng)論，主要集中在以下幾個(gè)方面：首先，缺乏理論基礎(chǔ)和清楚的概念；其次，側(cè)重于政策事實(shí)的事后描述，缺乏理論解釋力；第三，忽視網(wǎng)絡(luò)沖突的存在和權(quán)力的作用。如唐丁認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)的概念從比喻出發(fā)，更多的是一種描述性的東西。②轉(zhuǎn)引自朱亞鵬：《西方政策網(wǎng)絡(luò)分析：源流、發(fā)展與理論構(gòu)建》，《公共管理研究》（第4卷）。由于政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)政策過(guò)程的解釋能力主要來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成部分的特征，而不是源于網(wǎng)絡(luò)本身的特征，正是網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成部分的特征解釋了網(wǎng)絡(luò)的特征和政策過(guò)程的特征，因此政策網(wǎng)絡(luò)本身不能成為政策研究的基本理論。其他批評(píng)者也普遍認(rèn)為，盡管政策網(wǎng)絡(luò)分析已經(jīng)形成了一系列概念，但仍然缺乏理論的平臺(tái)，缺乏必要的理論解釋力。

盡管政策網(wǎng)絡(luò)的擁護(hù)者們從各種角度論證網(wǎng)絡(luò)的理論解釋力，但仍不足以徹底結(jié)束對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的質(zhì)疑。正如唐丁所指出的，雖然網(wǎng)絡(luò)分析的方法的確可以證明結(jié)構(gòu)因素對(duì)政策形成和執(zhí)行的影響，但是企圖通過(guò)關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)的辯證分析框架來(lái)加強(qiáng)對(duì)政策過(guò)程的理解是毫無(wú)意義的，大部分的網(wǎng)絡(luò)分析僅僅是對(duì)世界進(jìn)行因果聯(lián)系的觀察已經(jīng)取得的結(jié)果的確認(rèn)。

政策網(wǎng)絡(luò)是否能夠成為一種分析政策過(guò)程的理論，是分歧最為集中的問(wèn)題。而要真正使政策網(wǎng)絡(luò)成為一種公認(rèn)的政策分析理論，則還需要對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)理論的內(nèi)容進(jìn)行拓展和完善，明確政策網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生、發(fā)展、變化的動(dòng)因，以及政策網(wǎng)絡(luò)變化與政策變化之間的關(guān)系，即解釋和預(yù)測(cè)政策結(jié)果。

二、政策網(wǎng)絡(luò)理論的形成機(jī)理

政策網(wǎng)絡(luò)作為一種分析政策過(guò)程的分析手段，其研究的對(duì)象指向社會(huì)中利益表達(dá)、交流合作的個(gè)體和集團(tuán)，以及由此所構(gòu)成的結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。因此，政策網(wǎng)絡(luò)理論要擺脫批評(píng)家的詬病并有所發(fā)展，必須跳出政策過(guò)程研究的局限性，放眼于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，先從政策網(wǎng)絡(luò)的主體——社會(huì)成員、社會(huì)群體的角度，研究政策網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生、發(fā)展、變化的動(dòng)力以及對(duì)政策的影響，再結(jié)合信息網(wǎng)絡(luò)的理論，尋找政策網(wǎng)絡(luò)得以構(gòu)建的機(jī)制。

（一）公共政策悖論是政策網(wǎng)絡(luò)的理論提出背景

首先考察傳統(tǒng)公共政策的定義：公共政策是指公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過(guò)程所選擇和制定的為解決公共問(wèn)題，達(dá)成公共目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案。①寧騷：《公共政策學(xué)》，高等教育出版社，2003年8月第1版，第185頁(yè)。從公共政策的定義中可以看出兩個(gè)悖論：首先，由于社會(huì)資源分布的非均衡性，客觀上將社會(huì)劃分成了眾多利益追求不盡相同的社會(huì)群體，因此，必然無(wú)法在全社會(huì)形成絕對(duì)統(tǒng)一的公共利益。所謂公共利益，實(shí)質(zhì)是綜合考慮了所有政策的利益相關(guān)群體或個(gè)人的利益需求，以各方可接受的代價(jià)，達(dá)到全社會(huì)利益最大化的目標(biāo)。其次，公共政策制定的主體地位，是由公共權(quán)力機(jī)關(guān)所壟斷，若其始終保持較為封閉的政治過(guò)程，則無(wú)論公共政策的內(nèi)容是否關(guān)乎公權(quán)力機(jī)關(guān)自身的利益，從理性經(jīng)濟(jì)人角度出發(fā)，掌握公權(quán)力者都不可避免地會(huì)向著自己或與自己利益聯(lián)系較為密切的利益集團(tuán)傾斜，實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)也無(wú)法達(dá)成。因此，唯有通過(guò)改變封閉的政治過(guò)程，構(gòu)建起一個(gè)足以包括所有政策相關(guān)主題的政策網(wǎng)絡(luò)，使得社會(huì)中不同政策相關(guān)主體的利益訴求，政策要求得到充分表達(dá)，才能真正實(shí)現(xiàn)公共政策滿足公共利益的目標(biāo)。

（二）社會(huì)結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化是政策網(wǎng)絡(luò)的理論支撐

憲法概念中的公民具有平等的政治、法律地位，但在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，社會(huì)分層、利益分化是普遍存在的現(xiàn)象。社會(huì)學(xué)中的分層概念，是指社會(huì)有高低不同的分層次現(xiàn)象，社會(huì)分層是指社會(huì)成員、社會(huì)群體因社會(huì)資源占用不同而產(chǎn)生的層化或差異現(xiàn)象，尤其是指建立在法律、法規(guī)基礎(chǔ)上的制度化的社會(huì)差異體系②李強(qiáng)：《社會(huì)分層十講》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年5月第1版，第10頁(yè)。。社會(huì)資源是一個(gè)極其宏觀的概念，是所有對(duì)社會(huì)成員具有價(jià)值的資源的匯總，其中，包括經(jīng)濟(jì)資源、政治資源、文化資源等。無(wú)論是在歷史的任何時(shí)期，或是任何的政治制度下，社會(huì)資源的分布和配置都不可能是絕對(duì)平均而是存在著差異的，如因政治資源的不同而分成統(tǒng)治階層，被統(tǒng)治階層。經(jīng)濟(jì)資源的不同形成社會(huì)的富裕階層、小康階層、貧困階層等。社會(huì)資源的分布又存在著多重性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，不僅同一種社會(huì)資源在所有社會(huì)成員之間的分配參差不齊，而且在每一個(gè)社會(huì)主體中，所占有的各種社會(huì)資源的多寡也不盡相同。社會(huì)成員對(duì)社會(huì)資源的不均衡占有必然導(dǎo)致對(duì)具體的公共政策的看法和建議產(chǎn)生不同的分野，形成各不相同甚至互相對(duì)立的立場(chǎng)。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)正是基于隨著社會(huì)發(fā)展而導(dǎo)致的利益集團(tuán)分化，以及社會(huì)階級(jí)的分層，認(rèn)為社會(huì)成員之間往往會(huì)根據(jù)各自占有的社會(huì)資源的多寡而分化為眾多不同的階層或群體，出于自身維護(hù)并希望獲得更多資源的利益動(dòng)機(jī)，彼此之間會(huì)形成錯(cuò)綜復(fù)雜的交互關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這就形成了政策網(wǎng)絡(luò)組成基本節(jié)點(diǎn)和進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)的行為動(dòng)機(jī)。

（三）網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的理論創(chuàng)新

所謂政策網(wǎng)絡(luò)不是創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)，而是根據(jù)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)，使政策主體結(jié)構(gòu)能夠與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)形成良好的融合和統(tǒng)一。而這恰恰是大部分政策網(wǎng)絡(luò)研究者所忽視的問(wèn)題。只有當(dāng)政策網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行溝通機(jī)制允許所有的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)成員進(jìn)入政策網(wǎng)絡(luò)的交流合作框架，政策網(wǎng)絡(luò)才能真正的與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)融合，形成包羅所有社會(huì)利益主體的政策體系。在科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化的背景下，隨著信息技術(shù)的高速發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，原本基于計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)研究而產(chǎn)生的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)理論開始廣泛應(yīng)用于政策科學(xué)領(lǐng)域并已開始解釋以互聯(lián)網(wǎng)為平臺(tái)的虛擬空間構(gòu)建起的虛擬交互網(wǎng)絡(luò)對(duì)政策過(guò)程的影響。自由的進(jìn)入條件，便捷的溝通方式，大大降低了政策網(wǎng)絡(luò)的進(jìn)入門檻和溝通成本，加速并擴(kuò)大了社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之間的政策溝通交流和利益表達(dá)，使包含全社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的政策網(wǎng)絡(luò)體系的構(gòu)建成為可能，政策網(wǎng)絡(luò)不再只停留在對(duì)現(xiàn)實(shí)政治的事后描述，而是使社會(huì)網(wǎng)絡(luò)成員可以動(dòng)態(tài)地參與到政策過(guò)程中來(lái)，并影響政策的走向。

三、政策網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的條件

促進(jìn)政策網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建形成的條件，主要包括多元的利益主體的形成；共同的文化規(guī)范和價(jià)值觀；網(wǎng)絡(luò)的溝通機(jī)制；參與的各種組織貢獻(xiàn)時(shí)間、金錢、人力等資源以及減少自主行動(dòng)以便形成網(wǎng)絡(luò)的意愿。在傳統(tǒng)的思維中，短時(shí)間內(nèi)要實(shí)現(xiàn)這些條件并非易事，尤其是培育政策網(wǎng)絡(luò)中的利益主體和溝通機(jī)制，往往需要長(zhǎng)時(shí)間的嘗試和努力。然而，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展，推動(dòng)了政策網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建所需條件的成熟，為政策網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展鋪平了道路。

（一）政策利益主體的培養(yǎng)

社會(huì)中的階層，并不是一旦產(chǎn)生就作為政策網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)利益節(jié)點(diǎn)的。階層的概念是根據(jù)社會(huì)成員資源占有情況的客觀劃分，而利益節(jié)點(diǎn)則是社會(huì)成員基于相同的利益與情感而形成的共同利益組織。因此，構(gòu)建政策網(wǎng)絡(luò)的第一步就是需要社會(huì)培育出政策相關(guān)的社會(huì)利益主體，即政策網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)。政策網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)是政策網(wǎng)絡(luò)存在發(fā)展的最重要的主體。政策網(wǎng)絡(luò)的興起，首先在于政策相關(guān)的社會(huì)成員，根據(jù)各自不同的利益傾向和觀點(diǎn)，形成諸多個(gè)由志同道合者組成的群體或組織，由此才形成了政策網(wǎng)絡(luò)中彼此發(fā)生交流合作對(duì)話的利益主體。因此，培育全方位多元的政策相關(guān)利益主體對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的全面形成及健康發(fā)展至關(guān)重要。但是，由于政策網(wǎng)絡(luò)成員的流動(dòng)性和相關(guān)政策利益主體數(shù)、規(guī)模的彈性，依靠政府的“有形之手”來(lái)培育各種政策網(wǎng)絡(luò)主體，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。培育政策網(wǎng)絡(luò)主體，必須依靠社會(huì)自身的力量，擴(kuò)大公眾之間的交流與合作，形成團(tuán)結(jié)互助的公民精神。而政府所需要做的，就是提供一個(gè)相對(duì)寬松，開放的社會(huì)平臺(tái)，創(chuàng)造和維護(hù)一個(gè)能夠使公民便捷，自由的依據(jù)自己的意志和利益組成社會(huì)團(tuán)體的結(jié)社環(huán)境。以有組織、規(guī)模化的利益團(tuán)體組織，取代單一、分散的利益?zhèn)€體，發(fā)揮其在政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)話合作中的功能。網(wǎng)絡(luò)社區(qū)，社交網(wǎng)站等交流平臺(tái)的興起和發(fā)展，使得以往單獨(dú)分散在社會(huì)中的利益相關(guān)個(gè)體，能夠通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)的平臺(tái)分享信息和資源，并與其他社會(huì)成員進(jìn)行交流，尋找與其有相同利益取向的個(gè)人或者團(tuán)體，通過(guò)實(shí)時(shí)的交流和對(duì)話加深群體之間的聯(lián)系，建立認(rèn)同感以及歸屬感，使原本分散的個(gè)體能夠在網(wǎng)絡(luò)中找到各自的利益同盟，組成意見一致的利益群體，形成政策網(wǎng)絡(luò)中的各類利益節(jié)點(diǎn)。

（二）網(wǎng)絡(luò)溝通機(jī)制的構(gòu)建

如果利益團(tuán)體之間缺乏相互交流聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)機(jī)制而導(dǎo)致各利益團(tuán)體之間相對(duì)獨(dú)立，缺乏溝通，則政策網(wǎng)絡(luò)依然無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，還需要構(gòu)建策網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)之間的利益溝通機(jī)制和合作渠道。這些溝通機(jī)制不僅指各個(gè)不同網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)在政策中平等的訴求自身利益的話語(yǔ)權(quán)，同時(shí)還包括了網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)之間的彼此交流和對(duì)話。網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)的構(gòu)建和完善，為各種社會(huì)團(tuán)體，利益相關(guān)群體之間雙邊、多邊的討論，商議和協(xié)作創(chuàng)造了可能。由于政策網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的非競(jìng)爭(zhēng)性和較少的排他性，使得社會(huì)資源的占有多寡都不再是進(jìn)入政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行討論的障礙。利益團(tuán)體無(wú)論人數(shù)，社會(huì)資源的多少，都能平等地進(jìn)行交流、對(duì)話、合作，在政策網(wǎng)絡(luò)中，政策的討論需要依靠各個(gè)網(wǎng)絡(luò)利益節(jié)點(diǎn)的共同參與商討，彼此交換各自的觀點(diǎn)、利益訴求，以達(dá)到資源共享合作。

（三）網(wǎng)絡(luò)溝通的高效便捷化

政策網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，需要符合經(jīng)濟(jì)、效率、效益的特點(diǎn)。作為一種新型的溝通交流渠道與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，網(wǎng)絡(luò)政治無(wú)疑是最便捷有效的政策網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系紐帶。首先網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)低成本、虛擬化、操作便捷等特點(diǎn)，大大降低了政策網(wǎng)絡(luò)的進(jìn)入門檻，滿足了經(jīng)濟(jì)性的特點(diǎn)；其次，在吸引盡可能多的社會(huì)成員加入到政策網(wǎng)絡(luò)的討論環(huán)境的同時(shí)，也克服了各網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)之間的時(shí)間和空間的界限，節(jié)約了大量信息交換的時(shí)間，保證了網(wǎng)絡(luò)溝通以及網(wǎng)絡(luò)間合作的效率，實(shí)現(xiàn)了效率性要求；最后，更多社會(huì)成員通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)參與政策網(wǎng)絡(luò)，提高了政策過(guò)程的利益整合程度，實(shí)現(xiàn)了溝通的效益性。

綜合來(lái)說(shuō)，推進(jìn)和拓展政策網(wǎng)絡(luò)的理論，需要從社會(huì)的利益分層以及各利益層級(jí)的相互作用角度探討政策網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、變化，發(fā)展的動(dòng)因和對(duì)政策的影響方向。只有通過(guò)大力培育政策網(wǎng)絡(luò)主體，形成成熟的網(wǎng)絡(luò)利益節(jié)點(diǎn)，營(yíng)造良好有序的網(wǎng)絡(luò)溝通渠道等機(jī)制，使政策網(wǎng)絡(luò)與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)更好的融合，才能真正做到完善政策網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建并使之向著合理的方向變化發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)政治，尤其是微博等信息交流共享平臺(tái)的飛速發(fā)展，為創(chuàng)造政策網(wǎng)絡(luò)與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)更好融合的機(jī)制提供了巨大的幫助。

四、政策網(wǎng)絡(luò)理論在我國(guó)的適用性

政策網(wǎng)絡(luò)理論作為首先在國(guó)外興起的政策科學(xué)研究方法，對(duì)我國(guó)政策制定過(guò)程的創(chuàng)新具有借鑒和啟發(fā)意義，能夠推動(dòng)政策制定的科學(xué)化、民主化、合理化。同時(shí)，也需注意到我國(guó)自身社會(huì)政治環(huán)境相對(duì)于國(guó)外政策網(wǎng)絡(luò)研究語(yǔ)境的特殊性。因此，在具體應(yīng)用政策網(wǎng)絡(luò)理論時(shí)，應(yīng)當(dāng)既認(rèn)識(shí)其正面的適用性，又考慮到可能存在的問(wèn)題，從而辯證地應(yīng)用政策網(wǎng)路的理論，以適應(yīng)中國(guó)的具體國(guó)情。

（一）社會(huì)分層與差序格局現(xiàn)象并存

從社會(huì)層次的分化程度來(lái)看，隨著我國(guó)改革開放步伐的不斷深入，各種社會(huì)資源的分布通過(guò)市場(chǎng)的分配，由傳統(tǒng)的國(guó)家一元控制和壟斷逐漸向社會(huì)各個(gè)層級(jí)沉淀，在社會(huì)各階層之間形成了多元化的資源配置和各類利益集團(tuán)，為網(wǎng)絡(luò)利益節(jié)點(diǎn)的誕生創(chuàng)造了條件，為政策網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建提供了最重要的組成力量。

但是，值得注意的是我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)雖然存在著差異，但主體的多元化并不具備真正意義上的獨(dú)立特征。因此，雖然存在著不同的社會(huì)層級(jí)分化，但是由于等級(jí)化的制約關(guān)系，政策網(wǎng)絡(luò)主體之間關(guān)系并不完全平等獨(dú)立，社會(huì)關(guān)系中存在著等級(jí)制約和權(quán)威壓力，影響政策主體之間平等的合作對(duì)話和利益訴求完整自由的表達(dá)。利益?zhèn)€體也無(wú)法以彼此平等的身份參與政治討論，自由地組成利益群體。究其原因，主要是由我國(guó)特殊的社會(huì)資源等級(jí)化特征造成的。由于受我國(guó)傳統(tǒng)政治價(jià)值觀與政治決定論思維的影響，政治與社會(huì)生活之間存在著緊密的聯(lián)系，政治行政權(quán)力往往向著社會(huì)的各領(lǐng)域不斷延伸，同時(shí)，社會(huì)的其他資源也呈等級(jí)地向著權(quán)力中心匯聚：一方面，擁有一定社會(huì)資源的社會(huì)成員，往往會(huì)根據(jù)其占有資源的多寡而被授予相應(yīng)大小的行政權(quán)力；另一方面，政治資源對(duì)其他社會(huì)資源存在強(qiáng)有力的支配力，往往形成權(quán)力通吃的局面。因此，我國(guó)的社會(huì)多元化并不是真正意義上的獨(dú)立的多元化，而是存在著基于權(quán)力資源而產(chǎn)生的向心力，使得社會(huì)群體之間呈現(xiàn)出依據(jù)權(quán)力資源大小的梯度化特征。因此，在構(gòu)建我國(guó)政策網(wǎng)絡(luò)的過(guò)程中，還需同時(shí)考慮社會(huì)領(lǐng)域的去行政化以及通過(guò)制度化手段對(duì)政治權(quán)力的合理約束。

（二）政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)民主政治的促進(jìn)及與我國(guó)傳統(tǒng)文化存在的張力

政策網(wǎng)絡(luò)理論與我國(guó)發(fā)展民主政治目的不謀而合，有學(xué)者指出，政策網(wǎng)絡(luò)研究本身不僅僅是描述性和解釋性的，在本質(zhì)上，它還試圖推動(dòng)一種更好的政策實(shí)踐模式。①朱亞鵬：《西方政策網(wǎng)絡(luò)分析：源流、發(fā)展與理論構(gòu)建》，《公共管理研究》（第4卷）。網(wǎng)絡(luò)協(xié)作的政策過(guò)程，很大程度上推進(jìn)了民主參與、民主協(xié)商的進(jìn)程，在代議制民主政治制度之下，由于受代表人數(shù)等因素的影響，廣大公眾參與政治討論，監(jiān)督政策制定和執(zhí)行，約束民意代表的能力有限，并不能十分有效的反映民意，尤其是一些較小的利益群體的權(quán)益無(wú)法得到保障，而公共權(quán)力機(jī)關(guān)以及部分利益集團(tuán)仍然主導(dǎo)著政策的走向。因此順應(yīng)社會(huì)層次的多元結(jié)構(gòu)，打破傳統(tǒng)封閉的政策過(guò)程，擴(kuò)大政治參與的范圍，為公共權(quán)力機(jī)關(guān)制定符合社會(huì)公平正義的政策提供知識(shí)和信息，提高政府解決問(wèn)題，執(zhí)行政策的效率并轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政策思維和價(jià)值觀，既是政策網(wǎng)絡(luò)加以拓展和完善的策略，也是政府?dāng)U大民主價(jià)值，創(chuàng)造民主政治環(huán)境，構(gòu)建政府與公眾良性互動(dòng)的必經(jīng)之路。

但是另一方面，政策網(wǎng)絡(luò)理論作為舶來(lái)品與我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)文化存在一定的差異。我國(guó)雖然有社會(huì)的多元結(jié)構(gòu)，但卻一直缺乏使社會(huì)公眾參與網(wǎng)絡(luò)合作的動(dòng)力，即社會(huì)資本。帕特南這樣定義社會(huì)資本：社會(huì)資本是指社會(huì)組織的某種特征，例如，信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們可以通過(guò)促進(jìn)合作行動(dòng)而提高效率。②轉(zhuǎn)引自周紅云：《社會(huì)資本布迪厄、科爾曼和帕特南的比較》，中國(guó)選舉與治理網(wǎng)，2010－12－20。在歷史上，我國(guó)歷來(lái)保持了宗族社會(huì)的特點(diǎn)，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中呈現(xiàn)出以家庭、宗族、血緣為代表的強(qiáng)關(guān)系特征，而缺乏平等個(gè)體之間的平等信任關(guān)系和共同參與集體行動(dòng)的規(guī)范和制度。因此，在運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)的同時(shí)，還應(yīng)最大程度地創(chuàng)新改造政策網(wǎng)絡(luò)理論，使其適應(yīng)中國(guó)特殊的社會(huì)文化背景。

（三）城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)普及程度差距巨大

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在我國(guó)的不斷深入發(fā)展以及民主的價(jià)值理念在社會(huì)中的深入人心，為覆蓋全社會(huì)層面的政策網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建和產(chǎn)生提供了必要的載體和準(zhǔn)備。一方面，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等新型的信息技術(shù)已在我國(guó)逐漸普及起來(lái)，根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）19日發(fā)布的《第28次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至今年6月底，中國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到4.85億。①中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息中心：《第28次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，2011年7月19日。便捷的網(wǎng)絡(luò)渠道為廣大公眾參與政策討論監(jiān)督，加入政策網(wǎng)絡(luò)之中提供了巨大的便利。另一方面，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展和公民素質(zhì)教育的普及，民主、參與等思想早已為廣大公眾所認(rèn)可和接受，并正在積極的探索著民主參與政治的途徑。政府也已經(jīng)逐漸意識(shí)到了政治民主參與對(duì)有效制定政策，解決日益復(fù)雜多變的社會(huì)問(wèn)題的巨大幫助。通過(guò)懇談、聽證、信息發(fā)布、電子政務(wù)等方式，政府正在逐漸努力拉近與公眾的關(guān)系，及時(shí)向社會(huì)公布、分享信息，進(jìn)行多元的討論，積極收集各政策相關(guān)群體的訴求和建議。這些，都為政策網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的進(jìn)一步展開和完善打下了堅(jiān)定的基礎(chǔ)和技術(shù)支持。

但是，由于我國(guó)人口基數(shù)較大，雖然擁有人數(shù)眾多的網(wǎng)民，但是在農(nóng)村以及西部依然還有大量地區(qū)未能普及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。虛擬化的政策網(wǎng)絡(luò)在這些地區(qū)的構(gòu)建尚需時(shí)日。與此同時(shí)，即使具備了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，但是實(shí)質(zhì)性的參與人數(shù)依然不多，可以說(shuō)是圍觀多于參與。所謂網(wǎng)絡(luò)政治，目前還僅屬于對(duì)熱點(diǎn)社會(huì)問(wèn)題的簡(jiǎn)單應(yīng)激反應(yīng)。因此，在短時(shí)間之內(nèi)，政策網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建并不能單純的依靠先進(jìn)的技術(shù)支持，還應(yīng)該采取更多的基層社會(huì)民主治理模式的創(chuàng)新，提高群眾主動(dòng)參與政策網(wǎng)絡(luò)，維護(hù)自身利益的積極性。

五、結(jié) 語(yǔ)

政策網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建是一個(gè)動(dòng)態(tài)、變化的過(guò)程，其結(jié)構(gòu)受到社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)的影響。政策網(wǎng)絡(luò)的理論，只是提供了一個(gè)政策制定和社會(huì)治理的范式，而當(dāng)社會(huì)分層的結(jié)構(gòu)發(fā)生變化時(shí)，政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)也應(yīng)該相應(yīng)地做出調(diào)整。已有的利益群體，尤其是較大的利益群體，出于對(duì)自身利益的考慮，可能會(huì)依仗自己的地位優(yōu)勢(shì)，阻撓新的利益群體進(jìn)入政策網(wǎng)絡(luò)。因此在構(gòu)建政策網(wǎng)絡(luò)時(shí)需要注意網(wǎng)絡(luò)利益節(jié)點(diǎn)的進(jìn)入和退出渠道的暢通，建立各個(gè)政策節(jié)點(diǎn)之間平等，合作的互利關(guān)系，平衡個(gè)利益集團(tuán)的地位。避免由于政策網(wǎng)絡(luò)非正式、非強(qiáng)制、自由的特性而使政策網(wǎng)絡(luò)像完全自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中一樣殘酷廝殺，最終導(dǎo)致產(chǎn)生類似寡頭的大型利益集團(tuán)聯(lián)盟，壟斷政策網(wǎng)絡(luò)的話語(yǔ)權(quán)甚至阻礙新興的利益群體的參與，使網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)僵化，失去活力。

此外，政策網(wǎng)絡(luò)是包括政府部門在內(nèi)的社會(huì)非正式協(xié)作政治過(guò)程，其過(guò)程大多缺乏法律明確的約束力，協(xié)商和對(duì)話的程序可能會(huì)存在大量隱性和不透明的問(wèn)題，暗箱操作和網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)之間的相互猜忌，將對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定產(chǎn)生巨大的威脅。因此，政策網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展必將從虛擬社區(qū)逐漸走向真實(shí)的社會(huì)中，并在虛擬與現(xiàn)實(shí)一致發(fā)展的前提下，將政策網(wǎng)絡(luò)的溝通交流機(jī)制，合作協(xié)商機(jī)制發(fā)展成常態(tài)化，固定化和法律化的制度規(guī)章，以法律為后盾，保障與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)動(dòng)態(tài)發(fā)展的政策網(wǎng)絡(luò)成為一種常態(tài)的政策決策過(guò)程，并逐步走向公正、透明和有效?！?/p>