論我國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)配套制度

□ 陳嬰虹

自人類建立政治組織以來，腐敗現(xiàn)象便伴隨而來?！案瘮?dǎo)致政府的政策無法達(dá)成預(yù)定目標(biāo)，政府行政成本提高；公共支出總額的減少；腐蝕行政人員道德勇氣、導(dǎo)致人民負(fù)面效仿學(xué)習(xí)、使公務(wù)員勇氣消沉、造成行政效率降低、導(dǎo)致政府與民眾之間紛爭(zhēng)不斷、降低政府威信，形成社會(huì)資源錯(cuò)置等?！雹貰ayley，D.H，The Effects of Corruption in a Developing Nation，TheWestern Political Quartery，1966，110（4）公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是國家公職人員在任職之初、任職期間和任職屆滿后向有關(guān)部門如實(shí)申報(bào)個(gè)人及其家屬子女的財(cái)產(chǎn)及變化狀況的制度，它是防治腐敗、加強(qiáng)廉政建設(shè)的有效措施之一。聯(lián)合國第八屆預(yù)防犯罪和罪犯待遇大會(huì)通過的《反腐敗的實(shí)際措施》對(duì)其作用進(jìn)行了闡述：“從戰(zhàn)略上來說，讓擁有財(cái)產(chǎn)的官員負(fù)責(zé)判明和解釋其財(cái)產(chǎn)，即相當(dāng)于對(duì)腐敗行為開展攻心戰(zhàn)和戰(zhàn)術(shù)戰(zhàn)役。由于始終擔(dān)心會(huì)被要求對(duì)不義之財(cái)作出解釋說明，所以這樣的規(guī)定即造成一種不安的狀態(tài)，產(chǎn)生遏制的效果?！雹谛炀胺澹骸斗锤瘮〉膶?shí)際措施》，《聯(lián)合國預(yù)防犯罪和刑事司法領(lǐng)域活動(dòng)與文獻(xiàn)縱覽》，法律出版社，1992年版。公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度最早可以追溯至瑞典，在1776年，瑞典公民就有權(quán)查看一般官員到首相的納稅清單。1883年英國《凈化選舉、防止腐敗法》出臺(tái)。到目前為止，美國、英國、法國、德國、意大利、俄羅斯、新加坡、泰國、日本、韓國、印度等國都確立了公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

我國學(xué)界對(duì)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的探討始于上世紀(jì)90年代末，1995年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》一共只有7條，其對(duì)象為鎮(zhèn)、縣直各單位的副科級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部。目前，我國對(duì)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的相關(guān)研究主要集中在對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度本身設(shè)想和建構(gòu)。對(duì)于我國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)配套制度，學(xué)者們只是在論述財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中附帶羅列，沒有進(jìn)行專門論述，沒有對(duì)這些制度進(jìn)行全面的、體系化的詳細(xì)分析，也沒有上升到一定的理論高度。公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是終端反腐的重要手段，它的有效實(shí)現(xiàn)離不開一系列的配套輔助制度。對(duì)這些財(cái)產(chǎn)配套制度從宏觀和微觀上的研究，從整體、相互關(guān)系到具體制度的研究，對(duì)于反腐倡廉、社會(huì)主義民主政治建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。一直以來學(xué)界都在高調(diào)地研究財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度本身，而沒有對(duì)十分重要的財(cái)產(chǎn)申報(bào)配套制度進(jìn)行系統(tǒng)研究。筆者試將這些配套制度從零散的、附帶的已有研究中挖掘出來，并系統(tǒng)地、完整地分析它們。

一、我國已有的配套制度為公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法提供了基礎(chǔ)

（一）我國《憲法》確立的人民監(jiān)督權(quán)和人民代表大會(huì)制度為公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法奠定了憲政基礎(chǔ)

我國憲法規(guī)定了人民的監(jiān)督權(quán)，批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)和申訴權(quán)是公民行使監(jiān)督權(quán)的具體形式。《憲法》第2條明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！薄稇椃ā返?1條規(guī)定：“中華人民共和國公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害?！比嗣翊泶髸?huì)制度是我國的根本政治制度，而人大監(jiān)督權(quán)的來源是公民的監(jiān)督權(quán)，《憲法》第2條規(guī)定：“人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！边@在憲法中予以了明確的規(guī)定?！?/p>

對(duì)于人民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理，任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。人民廣泛的民主監(jiān)督權(quán)利發(fā)揮作用的前提是增強(qiáng)政務(wù)活動(dòng)的透明度，公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法將使公民對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員的民主監(jiān)督權(quán)利的實(shí)現(xiàn)成為可能。批評(píng)權(quán)是人民對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員工作中的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤，有提出批評(píng)意見、要求克服改正的權(quán)利；建議權(quán)是人民對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作有提出建設(shè)性意見的權(quán)利；申訴權(quán)是人民的合法權(quán)益因國家機(jī)關(guān)作出的錯(cuò)誤的、違法的決定或判決，或因國家工作人員的違法失職行為而受到侵害時(shí)，受害人有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)申訴理由、要求重新處理的權(quán)利；控告權(quán)是人民對(duì)因遭受國家機(jī)關(guān)及其工作人員的違法失職行為的侵害，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)進(jìn)行指控，請(qǐng)求給予制裁的權(quán)利；檢舉權(quán)是指人民對(duì)違法失職的國家機(jī)關(guān)及其工作人員，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)揭發(fā)事實(shí)、請(qǐng)求依法處理的權(quán)利。

（二）我國《刑法》規(guī)定的“巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪”為公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法提供了直接法律依據(jù)

1988年全國人大常委會(huì)出臺(tái)的《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補(bǔ)充規(guī)定》首次確定了“巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪”，該罪后納入1997年的《刑法》。《刑法》第395條第1款規(guī)定：“國家工作人員的財(cái)產(chǎn)、支出明顯超過合法收入，差額巨大的，可以責(zé)令該國家工作人員說明來源，不能說明來源的，差額部分以非法所得論，處五年以下有期徒刑或者拘役；差額特別巨大的，處五年以上十年以下有期徒刑。財(cái)產(chǎn)的差額部分予以追繳?！边@是公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的隱蔽來源和直接法律依據(jù)。該條規(guī)定確立了國家公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)來源說明義務(wù)，實(shí)際上就是公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律的基本規(guī)定 。巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪中不作為行為方式的特定義務(wù)與財(cái)產(chǎn)申報(bào)的義務(wù)是一致的。1995年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》要求自1995年7月起縣、處級(jí)以上的國家工作人員申報(bào)自己的財(cái)產(chǎn)收入。“這些都是行為人負(fù)有說明自己財(cái)產(chǎn)來源的法律和政策依據(jù)。如果行為人不履行這種義務(wù)，不論是拒不說明還是虛假說明，都是一種不作為犯罪行為?！雹訇惻d良主編：《刑法新罪評(píng)釋全書），中國民主法制出版社，1995年版，第1290頁。

對(duì)于巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪客觀要件，刑法學(xué)界通說認(rèn)為：“本罪客觀方面表現(xiàn)為國家工作人員的財(cái)產(chǎn)或者支出明顯超過其合法收入，差額巨大，本人又不能說明其來源合法的行為?！雹诿蠎c華：《巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪研究新動(dòng)向》，北京大學(xué)出版社，2002年版，第85頁。巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪是“作為形式的非法擁有巨額財(cái)產(chǎn)和表現(xiàn)為不作為形式的拒絕說明巨額財(cái)產(chǎn)來源雙重行為復(fù)合而成。非法獲取巨額財(cái)產(chǎn)與拒絕說明巨額財(cái)產(chǎn)來源兩行為所具有的前后相繼的因果聯(lián)系，巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪的刑事責(zé)任，就是對(duì)行為人非法獲取巨額財(cái)產(chǎn)的先行行為及其由此而導(dǎo)致的拒絕說明巨額財(cái)產(chǎn)來源的后繼行為兩者綜合所做出的一種否定性評(píng)價(jià)?！雹勖蠎c華：《巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪研究新動(dòng)向》，北京大學(xué)出版社，2002年版，第96—97頁。

（三）我國《物權(quán)法》確立的物權(quán)公示制度為財(cái)產(chǎn)申報(bào)法提供了必要的法律支持

物權(quán)法的主要內(nèi)容在于確立并保護(hù)人對(duì)物的自由、有序支配、使用及處分。物權(quán)公示是物權(quán)法的重要內(nèi)容。物權(quán)公示是通過法律規(guī)定的方式，將物權(quán)的存在及狀況彰顯于世人面前，以有利于物權(quán)人以外的其他人了解物權(quán)的歸屬及狀況，以便于交易之安全。未經(jīng)公示，不產(chǎn)生變動(dòng)的法律效果（公示生效主義要件），或者盡管可以產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)的法律后果，但是不能對(duì)抗第三人（公示對(duì)抗主義要件）。為我國《物權(quán)法》也規(guī)定了物權(quán)公示制度。

公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)需要對(duì)其財(cái)產(chǎn)存在與歸屬進(jìn)行界定，這離不開物權(quán)公示，為此物權(quán)公示制度是官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法律支持。此外，公務(wù)員作為特殊的群體，將其財(cái)產(chǎn)公之于眾，其目的不僅在于確立其財(cái)產(chǎn)的合法性邊界，保障交易安全，更重要的是在于廉政建設(shè)，通過公示手段作為信息規(guī)制，能夠使他人了解公務(wù)員財(cái)產(chǎn)的真實(shí)情況。

物權(quán)公示的種類可分為動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)公示。動(dòng)產(chǎn)是通過占有的方式，不動(dòng)產(chǎn)是通過登記的方式。由于動(dòng)產(chǎn)之上物權(quán)變動(dòng)常與占有的移轉(zhuǎn)聯(lián)系在一起，因此，占有基于其法律上的性質(zhì)而承擔(dān)著對(duì)交易標(biāo)的物進(jìn)行適當(dāng)公示的功能，以便于使相對(duì)人了解標(biāo)的物的狀況。而不動(dòng)產(chǎn)“隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人類對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)的利用方式發(fā)生了重大的變化，這種變化使得占有作為不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的表彰方式顯得越來越力不從心。同時(shí)，由于物的流動(dòng)性不斷增大，對(duì)物的所有與對(duì)物的占有、支配逐漸脫離，交易相對(duì)人僅憑借占有關(guān)系便與之交易往往對(duì)維護(hù)交易安全甚為不力。由此，時(shí)代呼喚一種全新的公示方式以解決這些問題，因此財(cái)產(chǎn)權(quán)的登記制度便應(yīng)運(yùn)而生?！雹僭S明月、胡光志：《財(cái)產(chǎn)權(quán)登記法律制度研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2002年版，第128頁。我國《物權(quán)法》第9條規(guī)定：不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。依法屬于國家所有的自然資源，所有權(quán)可以不登記。第16條規(guī)定：不動(dòng)產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)。不動(dòng)產(chǎn)登記簿由登記機(jī)構(gòu)管理。

（四）《政府信息公開條例》為公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法做了立法鋪墊

信息公開制度是政務(wù)公開的一部分。目前，我國已經(jīng)頒布了《政府信息公開條例》，它的公布為公務(wù)員財(cái)產(chǎn)立法做了立法鋪墊。信息公開與公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公示規(guī)制的都是政務(wù)公開。它的一些立法目的和基本宗旨，基本的價(jià)值理念，都是值得借鑒的。信息公開是最好的政治“防腐劑”，2008年5月1日《政府信息公開條例》正式施行，信息公開成為政府的法定義務(wù)和責(zé)任，國家公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法是了解政府及其工作人員效率的重要手段，國家公務(wù)員個(gè)人的財(cái)產(chǎn)狀況是政府信息的特定內(nèi)容。如果國家工作人員及與其有密切聯(lián)系親屬的財(cái)產(chǎn)狀況總是處于不透明狀態(tài)，社會(huì)公眾就可能會(huì)對(duì)國家工作人員的財(cái)產(chǎn)狀況產(chǎn)生各種想法甚至誤解。而財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度則會(huì)避免公眾對(duì)國家工作人員隱性收入、非法收入的種種猜測(cè)，提高公眾對(duì)國家工作人員在行使公權(quán)力時(shí)所代表的政府形象的信任度，增強(qiáng)政府的公信力，消除政府與群眾之間因誤解而可能產(chǎn)生的心理壁壘。

（五）相關(guān)的經(jīng)濟(jì)制度為掌握公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)狀況提供了條件

2006年頒布的《反洗錢法》要求我國境內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)“建立健全客戶身份識(shí)別制度、客戶身份資料和交易記錄保存制度、大額交易和可疑交易報(bào)告制度，履行反洗錢義務(wù)”。以及目前實(shí)施的儲(chǔ)蓄實(shí)名制、房產(chǎn)登記制度等都為掌握的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)狀況提供了條件?！秱€(gè)人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》，要求個(gè)人在金融機(jī)構(gòu)開立存款賬戶辦理儲(chǔ)蓄存款時(shí)，必須使用本人法定身份證件上的姓名其及證件號(hào)碼。按照我國房地產(chǎn)法規(guī)的規(guī)定，辦理房屋租賃證、辦理房屋轉(zhuǎn)讓過戶證、辦理房屋所有權(quán)證等，都必須提交居民身份證或戶口本或其他有效證件?！蛾P(guān)于大額現(xiàn)金支取管理的規(guī)定》要求個(gè)人儲(chǔ)戶從儲(chǔ)蓄賬戶提取現(xiàn)金50000元以上的，儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)的柜臺(tái)人員必須要求取款人提供有效的身份證件，并經(jīng)儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審核后予以支取。《中華人民共和國外匯管理?xiàng)l例》規(guī)定：“個(gè)人攜帶外匯出境，應(yīng)當(dāng)向海關(guān)辦理申報(bào)手續(xù)；攜帶外匯出境，超過規(guī)定限額的，還應(yīng)當(dāng)向海關(guān)出具有效憑證?！边@些規(guī)定，都為財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施打下了制度基礎(chǔ)。

二、我國現(xiàn)行的有關(guān)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定與配套制度不協(xié)調(diào)

目前我國已有的關(guān)于公務(wù)員（主要是干部）財(cái)產(chǎn)申報(bào)只是一些行政規(guī)定或黨內(nèi)的規(guī)定。1995年5月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，2001年6月，中共中央紀(jì)委、中共中央組織部又聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定（試行）》。以上兩個(gè)規(guī)定存在著許多不足，在實(shí)踐中并未發(fā)揮應(yīng)有的作用。從性質(zhì)上來說，兩個(gè)《規(guī)定》都屬于黨或政府的政策性文件，沒有上升到國家法律的高度。

由于在我國這種政策性文件的法律地位并不明確，缺乏穩(wěn)定性和權(quán)威性，不能夠適應(yīng)我國反腐敗工作以及財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度充分發(fā)揮作用的要求。而公務(wù)員個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的設(shè)立，既涉及到維護(hù)廉潔政制的公共利益，又涉及到對(duì)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)隱私權(quán)的限制問題，需要一個(gè)比較高位階的法律文件對(duì)其進(jìn)行規(guī)定。目前的許多公務(wù)員的配套制度都以法律、行政法規(guī)的形態(tài)出現(xiàn)的，如物權(quán)法、反洗錢法等，對(duì)于公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作為公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的普通法，宜以高階位的法律出現(xiàn)，才顯協(xié)調(diào)；并在其中對(duì)有關(guān)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作一些基本規(guī)定，也使得配套制度有據(jù)可依。

公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)中是對(duì)公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)權(quán)和隱私權(quán)的限制。我國《立法法》并未依法律保留的一般原理將限制公民基本權(quán)利的事項(xiàng)全部列舉，其直接規(guī)定適用法律保留的基本權(quán)利的事項(xiàng)全部列舉，其直接規(guī)定適用法律保留的基本權(quán)只涉及政治權(quán)利、生命權(quán)、人身自由、財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、獲得司法裁判權(quán)等，但事實(shí)上適用法律保留的公民基本權(quán)利不局限于此。《立法法》第八條第十項(xiàng)規(guī)定了“必須由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)”這一兜底的條款，這里所謂的“其它事項(xiàng)”，依憲法和法律規(guī)定，就包括了其它限制公民基本權(quán)利的事項(xiàng)在內(nèi)。在公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中涉及到的公民的基本權(quán)利包括財(cái)產(chǎn)權(quán)和隱私權(quán)?！氨举|(zhì)保留”說認(rèn)為，“凡是有關(guān)公民權(quán)利的本質(zhì)性事項(xiàng)，都應(yīng)屬于“法律保留”的范圍。公民的政治權(quán)利、憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)是整個(gè)憲政史上都處于公民權(quán)利體系中核心地位的權(quán)利?！雹賱⑦B泰：《評(píng)我國＜立法法＞第八條、第九條關(guān)于“法律保留”制度》，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2003年第3期。尤其財(cái)產(chǎn)權(quán)是人權(quán)中的核心權(quán)，這是毋庸置疑的。所以，公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)必須由法律，特殊情況也必須是行政法規(guī)。從目前的情況來看，無論從操作層面和立法的合法性角度，還是有缺陷的。

三、我國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)配套制度的完善

（一）我國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)配套制度體系的構(gòu)建

建立以憲法確立的監(jiān)督權(quán)為指針，涵蓋行政法、民法、經(jīng)濟(jì)法、刑法等的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)配套法律制度。我國憲法明確規(guī)定了公民的監(jiān)督權(quán)，憲法第二十七條第二款規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”第四十一條第一款規(guī)定：“中華人民共國公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。”

根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)配套制度可以分為不同的種類。如實(shí)體度與程序制度。實(shí)體制度包括反洗錢的規(guī)定，公務(wù)員隱私權(quán)與公眾的知情權(quán)、金融稅收制度；程序制度包括政府信息公開制度、不動(dòng)產(chǎn)登記制度等。又如公法制度與私法制度。公法制度包括舉報(bào)制度、行政信息公開、刑法、金融稅收制度；私法制度包括物權(quán)法、民法中對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)的規(guī)定等。以部門法的角度，在涉及配套制度的部門法中，行政法主要包括政府信息公開條例、公務(wù)員薪酬制度、不動(dòng)產(chǎn)登記制度；民法制度包括財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)的界定和范圍；經(jīng)濟(jì)法主要涉及現(xiàn)金制度、反洗錢制度；刑法主要涉及違反財(cái)產(chǎn)申報(bào)的犯罪、舉報(bào)制度等。

（二）具體的配套制度的建立和完善

1、完善相關(guān)金融制度

首先，建立金融實(shí)名制。金融實(shí)名制是指任何單位、個(gè)人在任何金融機(jī)構(gòu)開設(shè)賬戶必須采用真實(shí)姓名，金融機(jī)構(gòu)必須審查開戶人的身份證明文件，確認(rèn)其真實(shí)身份后才能開戶，所有的金融交易必須使用真實(shí)姓名，并記錄在案。建立金融實(shí)名制，能夠減少非法收入轉(zhuǎn)移及藏匿渠道，增加財(cái)產(chǎn)透明度，更加準(zhǔn)確地掌握公民個(gè)人的財(cái)產(chǎn)收入狀況；其次，實(shí)行遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅，把公務(wù)員所擁有財(cái)產(chǎn)的來源、占有、處置、轉(zhuǎn)移等變動(dòng)情況完全置于法律的監(jiān)督之下。最后建立個(gè)人賬戶制度。使個(gè)人的收入直接進(jìn)入個(gè)人賬戶，同時(shí)使個(gè)人支付支票化或信用卡化。這樣使個(gè)人收入來源透明化，國家能夠?qū)€(gè)人收入情況進(jìn)行有效監(jiān)控 ，使財(cái)富從來源、擁有到處置的全過程完全置于法律的監(jiān)督之下。

2、完善舉報(bào)制度

我國已于2003年12月10日簽署了《反腐敗國際公約》，該公約第47條規(guī)定，締約國應(yīng)該考慮建立起保護(hù)舉報(bào)人的法律制度，第33條專門規(guī)定了“保護(hù)舉報(bào)人”的內(nèi)容。我國目前的舉報(bào)制度不盡完善，關(guān)鍵是要?jiǎng)?chuàng)建有利于保密安全和激勵(lì)補(bǔ)償?shù)呐e報(bào)處理機(jī)制

推行密碼舉報(bào)制度。密碼舉報(bào)是指舉報(bào)人在利用信函、電話或網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)時(shí)，不使用真實(shí)姓名、地址，而是通過設(shè)定的密碼與舉報(bào)受理人保持聯(lián)系。密碼舉報(bào)是介于署名舉報(bào)和匿名舉報(bào)之間的一種新型舉報(bào)方式。這一方式源自1976年誕生于美國的“犯罪終結(jié)者”（Crime Stoppers）計(jì)劃 。密碼舉報(bào)最大的優(yōu)點(diǎn)是具有很高的保密性，為舉報(bào)人提供了最大程度的安全保障，是探尋舉報(bào)安全機(jī)制的一個(gè)成功舉措。

完善舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。確定對(duì)所有舉報(bào)有功人員均實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)的原則；加大舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)力度，實(shí)行舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額與舉報(bào)犯罪數(shù)額或挽回?fù)p失數(shù)額掛鉤的獎(jiǎng)勵(lì)辦法，按比例確定獎(jiǎng)勵(lì)金額；加大舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)基金的建設(shè)力度，可以積極向社會(huì)募捐獎(jiǎng)勵(lì)基金。對(duì)舉報(bào)有突出貢獻(xiàn)的個(gè)人，國家、企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)組織要對(duì)其實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)制度。

3、完善公務(wù)員薪酬制度

世界上許多國家都通過立法的形式，對(duì)公務(wù)員的工資制度予以保障，如日本的《一般職員報(bào)酬法》、美國的《聯(lián)邦工資比擬法》、德國的《聯(lián)邦工資法》等。①崔運(yùn)宏，《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公務(wù)員薪酬福利制度研究》，《人才戰(zhàn)略論文集》，中國人事出版社2001年版。這些法律對(duì)工資標(biāo)準(zhǔn)、提薪原則、平衡辦法以及工作環(huán)境、工作時(shí)間等方面都做了比較詳盡的規(guī)定，不僅使公務(wù)員在工資分配方面的權(quán)利有法可依，同時(shí)這些法律也是制定公務(wù)員工資方案和政策的基本依據(jù)。，使得公務(wù)員的工資透明化。我國《公務(wù)員法》第74條規(guī)定：“公務(wù)員工資包括基本工資、津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金?！钡F(xiàn)實(shí)中，結(jié)構(gòu)性工資對(duì)公務(wù)員的激勵(lì)作用不大，不同單位自己的“土政策”——獎(jiǎng)金、津貼卻成為各單位調(diào)動(dòng)公務(wù)員工作積極性的主要手段。也正因?yàn)榇?，有學(xué)者認(rèn)為我國實(shí)際上實(shí)行的是“二元工資結(jié)構(gòu)”。②“二元工資結(jié)構(gòu)”為中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院文躍然教授首先提出，它是指在國家財(cái)政發(fā)給公務(wù)員的工資之外，單位又以各種名義發(fā)給公務(wù)員的貨幣工資，這部分工資收入約占到全部工資收入的三分之一甚至二分之一?！肮珓?wù)員“二元工資結(jié)構(gòu)”的成因、弊端及對(duì)策”——，http：//www.hdseny.com.cn/article/Show_Art.asp?ID=98.這種混亂狀況也導(dǎo)致了公務(wù)員收入申報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，為公務(wù)員隱瞞收入提供了可能性。應(yīng)借鑒主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，如我國的香港和澳門地區(qū)的做法，同級(jí)公務(wù)員的工資和福利標(biāo)準(zhǔn)基本統(tǒng)一的，采取了一些措施合并或取消公務(wù)員的津貼，這有利于規(guī)范公務(wù)員的各種津貼、補(bǔ)貼等福利收入，提高公務(wù)員薪酬制度的透明度。

4、規(guī)定相應(yīng)的拒絕財(cái)產(chǎn)申報(bào)、申報(bào)不實(shí)的行政、乃至刑事責(zé)任

如根據(jù)美國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，對(duì)拒不申報(bào)、謊報(bào)、漏報(bào)、無故拖延的申報(bào)者，各單位可對(duì)其直接進(jìn)行處罰；也可由司法部長(zhǎng)提起民事訴訟，法院將酌情判處1萬美元以下的罰款。③參見孔祥仁：《美國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度簡(jiǎn)介》，《中國監(jiān)察》，2001年第8期。所以，對(duì)拒不申報(bào)或者不如實(shí)申報(bào)家庭財(cái)產(chǎn)的申報(bào)人，除應(yīng)繼續(xù)采用黨紀(jì)、政紀(jì)的處分方式外，還應(yīng)該引入刑罰機(jī)制，用強(qiáng)制方法懲治拒不申報(bào)財(cái)產(chǎn)的犯罪，以確保家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制的實(shí)行。對(duì)于公務(wù)員拒不申報(bào)財(cái)產(chǎn)或不如實(shí)申報(bào)財(cái)產(chǎn)的行為，可以參考我國《刑法》第395條第2款對(duì)國家工作人員隱瞞不報(bào)境外存款罪，④我國《刑法》三九五條第二款規(guī)定：國家工作人員在境外的存款，應(yīng)當(dāng)依照國家規(guī)定申報(bào)。數(shù)額較大、隱瞞不報(bào)的，處二年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)較輕的，由其所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)酌情給予行政處分。規(guī)定刑事責(zé)任：國家工作人員拒不申報(bào)財(cái)產(chǎn)或不如實(shí)申報(bào)財(cái)產(chǎn)的，處1年以下有期徒刑或者拘役，并處1萬元以下罰金；國家工作人員的財(cái)產(chǎn)明顯超過合法收入差額巨大隱瞞不報(bào)或不如實(shí)申報(bào)的，處5年以下有期徒刑或者拘役，財(cái)產(chǎn)的差額部分予以追繳，并處5萬元以下罰金。

5、進(jìn)一步完善反洗錢制度

2003年1月3日，中國人民銀行發(fā)布《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》、《人民幣大額和可疑支付交易報(bào)告管理辦法》和《金融機(jī)構(gòu)大額和可疑外匯資金交易報(bào)告管理辦法》。2006年10月31日，《反洗錢法》頒布；2006年11月14日，中國人民銀行發(fā)布經(jīng)修訂后的《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》。這都意味著我國的反洗錢制度正在逐漸走向完備和成熟。但是反洗錢的一些具體制度還需細(xì)化：

加強(qiáng)有效的可疑交易識(shí)別技術(shù)。需要從理論方面探索新的高效率、高精度的檢測(cè)洗錢行為的方法，以提升對(duì)可疑交易報(bào)告的主動(dòng)識(shí)別、分析和調(diào)查的能力。

優(yōu)化反洗錢的信息集散機(jī)制，提高反洗錢信息的征集、處理和利用效率。我國的反洗錢監(jiān)測(cè)分析中心組建時(shí)間不長(zhǎng)，與先進(jìn)國家的同類機(jī)構(gòu)相比差距甚遠(yuǎn)，尚不能達(dá)到國際上對(duì)反洗錢的“金融情報(bào)中心”的嚴(yán)格要求。我國應(yīng)致力于按照國際標(biāo)準(zhǔn)來建設(shè)中國反洗錢監(jiān)測(cè)分析中心，最終改善反洗錢信息工作的效率，促進(jìn)反洗錢制度的有效實(shí)施。

加大對(duì)洗錢罪的有效懲處，繼續(xù)修訂現(xiàn)行《刑法》。例如，擴(kuò)大洗錢罪的上游犯罪，把“危害稅收征管罪”和“侵犯財(cái)產(chǎn)罪”列為洗錢罪的上游犯罪，因?yàn)橥堤佣惪睢⒙殑?wù)侵占和挪用公款等罪行常常繼起發(fā)生洗錢行為，需要嚴(yán)密防范。遠(yuǎn)期，依據(jù)國際反洗錢標(biāo)準(zhǔn)，還可以考慮把上游犯罪擴(kuò)展到所有能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益的犯罪行為，甚至囊括一切“嚴(yán)重犯罪”。①熊海帆：《中國保險(xiǎn)業(yè)反洗錢制度研究》?，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008年版，第63頁。

6、建立個(gè)人信用制度

完善的個(gè)人信用制度首先需要完善的信用法律體系作為保障。美國的信用管理相關(guān)基本法律框架體系中共包括16部法律，美國立法對(duì)當(dāng)事人失信及違反信用管理有關(guān)法規(guī)的情況設(shè)定懲罰措施。②參見紐行：《美國的消費(fèi)信貸報(bào)告機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)》，《國際金融研究》，1999年第7期。西歐發(fā)達(dá)國家不僅制訂了與信用有關(guān)的國內(nèi)法律，而且共同制訂了在歐盟所有成員國內(nèi)都有效的信用法規(guī)。

具體而言，我國建立個(gè)人信用制度主要包括：

制訂《個(gè)人信用報(bào)告法》，以立法的方式規(guī)范信息的收集、提供、使用和管理，用法律的形式對(duì)個(gè)人賬戶體系、個(gè)人信用記錄與移交、個(gè)人信用檔案管理，個(gè)人信用級(jí)別的評(píng)定、披露和使用、個(gè)人信用主體的權(quán)利義務(wù)及行為規(guī)范等作出明確規(guī)定。

建立銀行間個(gè)人信用信息網(wǎng)，初步形成銀行間信用信息共享機(jī)制；建立包含工商、稅務(wù)、保險(xiǎn)、公安等部門的與個(gè)人信用相關(guān)的信息查詢數(shù)據(jù)庫，逐步形成與銀行共享的個(gè)人資信查詢網(wǎng)絡(luò)。使對(duì)個(gè)人信用的評(píng)價(jià)更為全面、公開和透明，實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人信用信息的登記和查詢，從而達(dá)到有效的監(jiān)督。

建立統(tǒng)一、科學(xué)的個(gè)人信用評(píng)估體系。建立起規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的個(gè)人信用評(píng)級(jí)體系，運(yùn)用信用調(diào)查機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者提供的個(gè)人信用資料，以個(gè)人支付能力和信用記錄為核心，建立一套量化指標(biāo)，設(shè)定相應(yīng)的權(quán)重和分值，以定性判斷和定量分析相結(jié)合的方法評(píng)定個(gè)人信用等級(jí)。

加強(qiáng)對(duì)個(gè)人信用評(píng)估機(jī)構(gòu)的行業(yè)監(jiān)管和行業(yè)自律，提高服務(wù)質(zhì)量。加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)督，規(guī)范信用服務(wù)機(jī)構(gòu)行為。建立誠實(shí)、守信的行業(yè)規(guī)則。

7、確立隱私權(quán)及其合理限制

對(duì)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)進(jìn)行申報(bào)，是對(duì)其隱私權(quán)為了公共利益的需要進(jìn)行的限制。所以在制度上建構(gòu)隱私權(quán)的規(guī)定是十分必要的，這是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的理論基礎(chǔ)，也是對(duì)這些信息進(jìn)行正當(dāng)使用的前提。我國的民法通則對(duì)隱私權(quán)沒有進(jìn)行規(guī)定，司法解釋只是將侵犯隱私權(quán)做侵犯名譽(yù)權(quán)來認(rèn)定。對(duì)于作為不涉及名譽(yù)的，如個(gè)人財(cái)產(chǎn)信息的隱私被泄露或?yàn)E用的情形目前仍無規(guī)定。所以，有必要在相應(yīng)的民事規(guī)范中對(duì)確認(rèn)隱私權(quán)、保護(hù)范圍及其除外情形。國家工作人員隱私權(quán)是相對(duì)于普通公民而言作為國家權(quán)力的行使者這一特體所享有的隱私權(quán)，其本源仍在于公民隱私權(quán)，其權(quán)利的屬性、權(quán)利的基本權(quán)利的價(jià)值與普通公民隱私權(quán)是一致的，只不過其享有的主體與國家權(quán)力相關(guān)從而具有了相對(duì)于一般隱私權(quán)的某些特性。

公務(wù)員的隱私權(quán)應(yīng)受到限制，是因?yàn)樗麄兊脑S多隱私已成為最重要的公共利益——政治生活的一部分，已成為自然人的民主權(quán)利（包括知情權(quán)）所指向和要求披露的對(duì)象。在這里，社會(huì)政治與公共利益的價(jià)值已高于官員個(gè)人隱私的價(jià)值。正是通過限制官員的隱私權(quán)，可以滿足廣大自然人的知情權(quán)，可以促進(jìn)民主參政議政，促進(jìn)政府的合法、廉潔和高效工作。③張新寶：《隱私權(quán)的法律保護(hù)》，群眾出版社，2004年版，第91頁。

在對(duì)國家工作人員的隱私權(quán)進(jìn)行限制時(shí)應(yīng)遵循五個(gè)原則：第一、公共利益優(yōu)先原則。個(gè)人隱私的限制須與公共利益密切相關(guān)；第二、權(quán)利限制的正當(dāng)性原則。要求權(quán)利的限制是為了使權(quán)利限制不與權(quán)利保障的價(jià)值目標(biāo)相偏離。第三、最小損害原則。在國家工作人員隱私權(quán)的限制上，就是只以保障公民知情權(quán)的需要為限；第四、分層級(jí)限制原則?！皩?duì)位重權(quán)高的國家工作人員的隱私應(yīng)作較多限制，對(duì)級(jí)別低、權(quán)力小的國家工作人員的隱私權(quán)應(yīng)作相對(duì)少的限制”④張新寶：《隱私權(quán)的法律保護(hù)》，群眾出版社，2004年版，第97頁。第五、人格尊嚴(yán)原則。即使對(duì)國家工作人員隱私權(quán)加以限制也仍要尊重其人格尊嚴(yán)?！?/p>