公民文化與民主治理機(jī)制的鞏固和可持續(xù)性——以溫嶺民主懇談會為例

□ 郎友興

問題的提出

當(dāng)人們觀察中國改革開放三十多年來的變化時，一個經(jīng)驗現(xiàn)象相當(dāng)引人注目，那就是地方制度創(chuàng)新無數(shù)，并且人們往往將這些制度創(chuàng)新視為中國經(jīng)濟(jì)與社會、政治發(fā)展的一個重要因素。但是，就在這些制度創(chuàng)新的案例中有一個現(xiàn)象卻并沒有引起人們足夠的關(guān)注和認(rèn)真的分析研究，這就是，這些制度創(chuàng)新多半缺乏可持續(xù)性，創(chuàng)新得快，消失得也快?！皠?chuàng)新實踐因領(lǐng)導(dǎo)人更替以及領(lǐng)導(dǎo)注意力轉(zhuǎn)移而發(fā)生中斷，導(dǎo)致相關(guān)探索難以持續(xù)、深化，是政府創(chuàng)新實踐面臨一個普遍性難題?！敝贫葎?chuàng)新是容易的，但是創(chuàng)新后的制度要鞏固下來卻是不簡單的。①何顯明：《浙江地方政府創(chuàng)新實踐的生成機(jī)制與演進(jìn)邏輯》，《中共寧波市委黨校學(xué)報》，2008年第5期。個中的原因當(dāng)然是多樣的，復(fù)雜的，各不盡相同。但有一個共同的因素就是這些制度創(chuàng)新沒有形成一個習(xí)慣性的規(guī)則，既沒有成為政府的習(xí)慣行為，也沒有在民眾中扎下根來，為創(chuàng)新而創(chuàng)新而已。像起源于1998年能夠持續(xù)十多年的溫嶺民主懇談會那樣的地方制度創(chuàng)新很少。溫嶺民主懇談會能夠持續(xù)十多年，因素當(dāng)然是很多，但是，創(chuàng)新了的制度或治理機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N習(xí)慣和公民文化的形成是重要的因素。“‘民主懇談’之所以能夠在當(dāng)?shù)匾慌e成功，關(guān)鍵的一個因素是隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高和公民視野的開闊，當(dāng)?shù)氐墓裆鐣l(fā)育程度提高了，而政府也了解并抓住了這一點，爭取到了公眾支持，為公眾參與公共事務(wù)的處理提供了空間和機(jī)制?！雹亳宜裳啵骸睹裰鲬┱劊赫畡?chuàng)新的維度與限度》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》，2007年第3期。因此，需要從習(xí)慣的形成、共識的達(dá)成等方面來推進(jìn)民主的鞏固、民主治理機(jī)制的可持續(xù)性。本文以溫嶺民主懇談會為例加以討論。

一、公民文化與民主制度的可持續(xù)性

有關(guān)民主制度（民主治理機(jī)制）的鞏固或可持續(xù)的問題，是1990年代以來西方學(xué)術(shù)界有關(guān)民主研究中的一個重要內(nèi)容。戴蒙德（Larry Diamond）在1996年的一篇文章中指出，“如果要逃避歷史的命運(yùn)，避免第三波回潮，在未來的歲月的當(dāng)務(wù)之急是鞏固那些在第三波已經(jīng)建立起來的民主國家。”②劉軍寧編：《民主與民主化》，商務(wù)印書館，1999年，第409頁。民主的鞏固不是一天、兩天就可以完成的，而是需要“通過一系列制度的、政策的和行為的變革來完成的”。③劉軍寧編：《民主與民主化》，商務(wù)印書館，1999年，第410頁。它不僅僅涉及到精英的轉(zhuǎn)換問題而且還涉及到政治經(jīng)濟(jì)、公民社會、政黨、國際環(huán)境等，只集中于研究“精英的結(jié)構(gòu)、取向、選擇和行為”是一種“過分小氣的做法”（parsimonious way）④Elites and Democratic Consolidation in Latin America and Southern Europe，Ed.John Higley and Richard Gunther（Cambridge University Press，1992），p339.。

所謂民主的鞏固就是Juan Linz所說的“完全民主的體制”，而Nikiforos Diamandouros認(rèn)為Juan Linz的這一看法屬于一種理想型，因此，Nikiforos Diamandouros給出了民主鞏固的最低標(biāo)準(zhǔn)：第一，沒有出現(xiàn)對制度的合法性挑戰(zhàn)的情況，第二，重要的政治團(tuán)體行為沒有出現(xiàn)系統(tǒng)地違背規(guī)則。根據(jù)這一點，他認(rèn)為南歐在1980年代的政權(quán)既是民主的，又是鞏固的。⑤Elites and Democratic Consolidation in Latin America and Southern Europe，Ed.John Higley and Richard Gunther（Cambridge University Press，1992），P176－177.林茲認(rèn)為在“鞏固民主”的狀態(tài)下，沒有任何主要的政治人物、政黨、有組織的利益團(tuán)體或是機(jī)關(guān)，想以非民主的程序來得到政治權(quán)力，而且政府與非政府的力量都服從或習(xí)慣由新的民主過程所建立的明確法律、程序和制度所形成的架構(gòu)來解決沖突。根據(jù)戴蒙德等學(xué)者的觀點，“民主的鞏固”是指“精英和大眾對于民主的原則和方法在行為和態(tài)度上都表示擁護(hù)”以及“民主政體沒有處在迫在眉睫的崩潰危險之中，大眾對民主政府廣泛認(rèn)可，并且運(yùn)轉(zhuǎn)良好”。因此，一個鞏固民主的民主政體的核心要素應(yīng)該是人們普遍贊同民主的價值觀。

對于民主鞏固的解釋，盡管學(xué)者們的解釋框架不同，但是，在西方學(xué)術(shù)界，似乎以文化為中心來界定民主鞏固得到了更多學(xué)者的認(rèn)同，認(rèn)為只有民主文化的形成才能真正說明民主是否得到了鞏固。盡管學(xué)者們所列出的民主鞏固的條件各不盡相同，仍然存在諸多爭議，但是有一個因素或條件達(dá)成共識并認(rèn)為對于民主鞏固有著重要影響，那就是政治文化。戴蒙德曾經(jīng)指出，民主的穩(wěn)定和持續(xù)，只有在政治文化的充分轉(zhuǎn)變中才有可能。美國的民主理論家羅伯特?達(dá)爾把“民主的信念和政治文化”作為一個國家實現(xiàn)民主的三個關(guān)鍵性條件之一。⑥［美］羅伯特·達(dá)爾：《論民主》［M］（李柏光等譯），商務(wù)印書館1999年版，第155頁。政治學(xué)結(jié)構(gòu)—功能主義學(xué)派的創(chuàng)始人阿爾蒙德曾指出：“一種參與制政治制度的民主形式同時需要一種與之相符合的政治文化”。⑦阿爾蒙德、維巴：《公民文化：五國的政治制度和民主》（馬殿君等譯），浙江人民出版社1989年版，第5頁?？枴た贫饕苍鴱?qiáng)調(diào)：“民主的機(jī)器是由其成員的風(fēng)格來潤滑的”。⑧［美］科恩：《論民主》（聶崇信等譯），商務(wù)印書館1988年版，第173頁。事實上，早在1962年，阿爾蒙德就指出了“一個穩(wěn)定的、有效的民主政府的發(fā)展，不僅僅依賴于政府和政治的結(jié)構(gòu)，它依賴于人們對政治程序的取向——政治文化。除非政治文化能夠支撐一個民主的系統(tǒng)，不然，這個系統(tǒng)成功的機(jī)會是很渺茫的?！雹岚柮傻隆⒕S巴：《公民文化：五國的政治制度和民主》（馬殿君等譯），浙江人民出版社1989年版，第548頁。美國學(xué)者羅伯特·普特南經(jīng)過20多年的實證研究出版了《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》一書，該書通過對意大利各地區(qū)的研究，探討了有關(guān)公民生活的一些基本問題。普特南研究發(fā)現(xiàn)，北方各地區(qū)在歷史上大部分時期實行的是城市共和制，這些地區(qū)“公民性強(qiáng)”，制度績效高，與之相反，南方地區(qū)在歷史上的大部分時期實行的是君主專制，這一地區(qū)“公民性弱”，制度績效較低。普特南的研究顯示：公民意識和公民文化重要，而它們的歷史變化卻相當(dāng)?shù)木徛推D難。

1956年，美國政治學(xué)家阿爾蒙德率先提出“政治文化”這一概念。他認(rèn)為政治文化是每個政治體系的特定政治行為模式：“一個民族在特定的時期流行的一套政治態(tài)度、信仰和感情，這個政治文化是由本民族的歷史和現(xiàn)在社會經(jīng)濟(jì)、政治活動進(jìn)程中形成的?！雹侔柮傻?、維巴：《公民文化：五國的政治制度和民主》（馬殿君等譯），浙江人民出版社1989年版，第29頁。1962年，阿爾蒙德和西德尼·維巴合著了《公民文化——五國的政治態(tài)度和民主》，作者在花了5年時間對美國、英國、墨西哥、意大利、西德五國居民的基本政治態(tài)度進(jìn)行大規(guī)模抽樣調(diào)查分析后，得出“公民文化適合于保持一種穩(wěn)定的和有效的民主政治過程”的結(jié)論。在《公民文化：五國的政治態(tài)度和民主》一書中他們將政治文化被分成三種基本類型，即地域型政治文化、順從型政治文化和參與型政治文化。②阿爾蒙德、維巴：《公民文化：五國的政治制度和民主》（馬殿君等譯），浙江人民出版社1989年版，第19－23頁。按照阿爾蒙德等人的界定，所謂“公民文化”是由這三種類型政治文化交匯而成的：它不是一種現(xiàn)代文化，而是一種復(fù)合的、處于現(xiàn)代化過程中的文化；它既帶有傳統(tǒng)文化的特征，又帶有現(xiàn)代文化的特征；公民文化是一種建立在交流基礎(chǔ)上的多元文化，是一種一致而又多樣性的文化，是一種允許變革而又節(jié)制變革的文化。“在這種文化中，許多個人在政治中是積極的，但也有許多人充當(dāng)較消極的臣民角色，更重要的是，甚至在扮演積極的公民角色的那些人當(dāng)中，也沒有排除臣民角色和村民角色。參與者角色是對臣民角色和村民角色的疊加”。③阿爾蒙德、維巴：《公民文化：五國的政治制度和民主》（馬殿君等譯），浙江人民出版社1989年版，第519頁。

公民文化是“與民主制度相耦合的公民的政治態(tài)度、情感、信仰和價值取向，屬于民主的隱結(jié)構(gòu)”④叢日云：《民主制度的公民教育功能》，《中共天津市委黨校學(xué)報》，2001年第1期。，包括公民的政治知識、政治情感、政治價值、政治信仰、政治安全感、政治效能感和政治技能等，其內(nèi)涵是“守法、寬容、恕道和理性論事的多元文化”。

朝向多元參與、公民精神，并由社會各方匯聚力量的民主治理模式，可謂為當(dāng)前世界處理公共事務(wù)的核心措施。所以，關(guān)鍵在于這種民主治理模式如何鞏固與可持續(xù)的問題。對于中國地方民主治理機(jī)制來說，公民文化的支撐和成熟是一個至關(guān)重要的因素。下列公民文化的三個方面是使中國民主治理機(jī)制得以持久、可持續(xù)的政治文化基礎(chǔ)：（1）民主價值的信仰，從轉(zhuǎn)型階段的少數(shù)統(tǒng)治領(lǐng)袖，擴(kuò)展至多數(shù)的政治菁英中；（2）民主制度被各團(tuán)體視為唯一的競賽規(guī)則，以及獲取國家統(tǒng)治權(quán)的唯一途徑；（3）民主真諦內(nèi)化至大眾階層，成為公民文化的一環(huán)，當(dāng)國家出現(xiàn)紛爭時，民主手段將是全體國民唯一的解決途徑。當(dāng)然，這里有一個方法論的問題，一方面公民文化是民主治理機(jī)制可持續(xù)的政治文化基礎(chǔ)，另一方面它又是在治理過程中逐漸形成、發(fā)育、成長起來的，村民自治很典型地說明了這一點。經(jīng)過近三十年的實踐，村民選舉不僅成為村莊權(quán)力合法性的來源，而且已經(jīng)形成了選舉文化，成為村莊政治文化中的一種新傳統(tǒng)：選舉是那么的自然，村民習(xí)以為常，選舉成為一種節(jié)日，成為一種儀式，正是這種村莊新傳統(tǒng)構(gòu)成了村民自治可持續(xù)的文化基礎(chǔ)。

二、作為協(xié)商民主式的民主懇談與公民文化的契合

不少學(xué)者對溫嶺的經(jīng)驗作了解釋，其中越來越多的學(xué)者將溫嶺民主懇談視為協(xié)商民主（deliberative democracy）⑤“deliberative democracy”，在中文世界有多種譯法，在大陸譯為“協(xié)商民主”或“商議性民主”，在臺灣譯為“審議民主”。對于“協(xié)商民主”，有一些中國學(xué)者提出批評。他們批評在中國搞協(xié)商民主的實驗，因為在他們看來，沒有選舉政治哪來的協(xié)商性民主?中國關(guān)鍵的在于搞選舉民主。這些學(xué)者的基本邏輯是這樣：先有選舉，然后才談得上商議的問題。這樣的邏輯有兩個值得討論的，一是這種看法是西方民主政治發(fā)展的邏輯，二是難道非要先選舉然后才能夠進(jìn)行協(xié)商性的民主嗎?臺灣大學(xué)政治學(xué)系朱云漢教授曾經(jīng)認(rèn)為，歐洲與中國大陸的協(xié)商民主是有所不同的，歐洲的協(xié)商性民主是先選舉然后協(xié)商，而中國大陸則是先協(xié)商然后選舉。當(dāng)然，筆者文章的重點不放在此，不參與爭論。。而這種協(xié)商民主式的民主治理機(jī)制本質(zhì)上與公民文化的精神相一致。

當(dāng)今流行于歐美及中國的“協(xié)商民主”是對自由主義民主或選舉民主的一種修正和發(fā)展。隨著國家的職能越來越復(fù)雜而政治之規(guī)模越來越大，起源于19世紀(jì)的自由主義民主的制度及其技術(shù)官僚的行政體制似乎越來越不能適合新形勢下所面臨著的一些挑戰(zhàn)?？偟膩碚f，傳統(tǒng)的選舉民主在“真正的民主治理”方面做得相當(dāng)不夠，在這種民主之中，公民是有權(quán)選擇他們的代理者，即政府官員或議員，但是很少能參與對這些代理者所做的選擇進(jìn)行討論并加以理解。所以，吉登斯說，民主需要深化?，F(xiàn)有公民與管理者生活在同樣的信息環(huán)境之下，舊的管理體制在這種社會不再有效了；改變一下民主的程序，尤其有助于政治決策更接近選民的日常想法，而網(wǎng)上征求意見、電子投票不會取代原有的決策方式，但都是很好的補(bǔ)充。而在哈貝馬斯那里，民主有兩種：制度化民主和協(xié)商民主。哈貝馬斯的協(xié)商民主模式強(qiáng)調(diào)了兩個最為基本的信念：第一，政治決策最好是通過廣泛的商議來作出，而不是通過金錢和權(quán)力；第二，在商討過程中參與者應(yīng)該盡可能平等而且盡可能廣泛。他的協(xié)商民主是對當(dāng)代民主政治的新詮釋。自由主義民主或選舉民主的缺失正是協(xié)商民主的起點?！皡f(xié)商民主并非天真地回歸直接民主的理想，它仍重視代議制度之下政治人物與公民的分工，但是特別強(qiáng)調(diào)人民必須有共同討論、理性說服的機(jī)會，以達(dá)成合理的政治判斷；同時要求政治人物必須對其政治決定負(fù)責(zé)?！狈彩巧婕暗街卮蟮墓矝Q策，在政策實施之前須由公民進(jìn)行討論和爭辯，通過不同意見的對話，最后達(dá)成妥協(xié)和共識。協(xié)商式民主提倡理性的討論及相互尊重，即使最后討論的結(jié)果，并未達(dá)到共識。根據(jù)協(xié)商民主的理論，一個更具有正當(dāng)性和更受民眾信任的政府應(yīng)該滿足兩個基本條件：包容性（inclusiveness）與不受約束的對話（unconstrained dialogue）。

1996年Guttmann和Thompson提出公開（publicity）、負(fù)責(zé)（accountability）、及互惠（reciprocity）為協(xié)商民主的基本原則①A.Gutmann and D.Thompson.Democracy and disagreement［M］.Cambridge Mass：Harvard University Press，1996.，而Young 1999年則主張應(yīng)加上包容（inclusion）②Young，I.M.Justice，inclusion，and deliberative democracy［C］.I.M.Young（Ed.）.Deliberative politics.New York：Oxford University Press，1999.。協(xié)商民主具有以下的五個特點。（1）大眾性。協(xié)商民主旨在恢復(fù)公民文化，讓公民能真正參與決策過程；（2）平等性。協(xié)商民主理論家強(qiáng)調(diào)公民參與討論某一公共決策的權(quán)利和機(jī)會，強(qiáng)調(diào)參與對話者都擁有商議之能力；（3）多元性。民主政治過程實為參與各方的權(quán)力與利益達(dá)成妥協(xié)的過程；（4）決策性?！懊裰鳑Q策”，將大眾引入到?jīng)Q策的過程之中；（5）身份的不受限制與明確性。

通常人們將公民文化的特征歸納為三個方面：（1）一種參與型的政治文化；（2）一種摒棄了等級特權(quán)的政治文化；（3）一種自由的政治文化。而中國是個有著數(shù)千年專制主義傳統(tǒng)的國度，政治文化中的臣民意識和臣民文化根深蒂固。臣民文化中缺乏理性和自主精神，缺乏平等意識，等級制觀念盛行，缺乏參與的主動性，這些都相悖于現(xiàn)代民主的精神。而協(xié)商民主正好契合了公民文化的主要特征，由此它也成為中國實現(xiàn)由臣民向公民、臣民文化向公民文化轉(zhuǎn)型的一個重要環(huán)節(jié)。

本文這里主要從習(xí)慣、參與的平等性、公共精神與共識等方面來分析作為協(xié)商民主式的民主懇談所蘊(yùn)含著的公民文化的精神與因素。

第一，溫嶺民主懇談會已經(jīng)成為溫嶺地方治理過程的慣行。正如何包鋼教授所指出的，“溫嶺協(xié)商民主懇談的推進(jìn)和重復(fù)實踐已使某些地方官員和農(nóng)民喜歡這種做法，嘗到其甜頭?，F(xiàn)在，一旦有重大問題出現(xiàn)，他們就會想用協(xié)商民主方法來解決。溫嶺澤國鎮(zhèn)就是這方面的典型，已兩次用協(xié)商民意測驗的方法來討論該鎮(zhèn)的重大公共項目建設(shè)的選擇問題。在溫嶺某村，民主懇談也成為一種習(xí)慣。當(dāng)村領(lǐng)導(dǎo)沒有召開民主懇談會時，他們就發(fā)問，為什么民主懇談會還沒有開?他們就聯(lián)名要求召開民主懇談會。不開民主懇談會，農(nóng)民就抱怨。這是一種新文化，新壓力?！雹酆伟摚骸兜胤絽f(xié)商民主制度會持續(xù)發(fā)展嗎?》，《學(xué)習(xí)時報》，2006年10月23日。長期關(guān)注和研究民主懇談會的溫嶺市委黨校朱圣明先生指出了“溫嶺的民主懇談堅持了十年之久，并不斷得到創(chuàng)新發(fā)展，逐漸成為當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷囊环N生活習(xí)慣和生活方式”④朱圣明：《溫嶺懇談文化之生成邏輯與本質(zhì)特征》，《中共杭州市委黨校學(xué)報》，2010年第1期。，“已經(jīng)成為當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷囊环N生活習(xí)慣和生活方式，從而形成了一種‘內(nèi)生’的路徑依賴”⑤朱圣明：《溫嶺懇談文化之生成邏輯與本質(zhì)特征》，《中共杭州市委黨校學(xué)報》，2010年第1期。，“民主懇談是基層農(nóng)村的一所民主學(xué)校，是一場公民與官員的民主操練，在民主的實踐中，不但公眾的民主意識和民主觀念不斷提高，與此同時，基層干部的民主習(xí)慣也不斷形成，民主執(zhí)政的理念得到進(jìn)一步增強(qiáng)。”①朱圣明：《從原生到孿生：基層民主政治建設(shè)的現(xiàn)在進(jìn)行時——溫嶺民主懇談和參與式預(yù)算之比較研究》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》，2007年第3期。民主協(xié)商制度的根在于它的“生活化和習(xí)慣化”，只有當(dāng)它“成為人們的生活方式，成為中國文化的新傳統(tǒng)”，才能扎根。②何包鋼：《地方協(xié)商民主制度會持續(xù)發(fā)展嗎?》，《學(xué)習(xí)時報》，2006年10月23日。

第二，民主懇談會是一種具有參與平等性和有效性的模式。對話、商議直接影響了公共行為，增加了公民對公共事務(wù)的發(fā)言權(quán)和影響力。協(xié)商民主理論家強(qiáng)調(diào)公民參與討論某一公共決策的權(quán)利和機(jī)會，強(qiáng)調(diào)參與對話者都擁有商議之能力。過去中國的大眾很少機(jī)會參與政府的決策，而“民主懇談會”為人們平等地參與提供了一種機(jī)制，正如上面所引用的農(nóng)民的一句話“都20年沒有這樣說話的機(jī)會了”?！耙虼耍降仁菓┱劦幕?，懇談文化首先是平等文化”。③朱圣明：《溫嶺懇談文化之生成邏輯與本質(zhì)特征》，《中共杭州市委黨校學(xué)報》，2010年第1期。牛美麗在其調(diào)查中也證實了預(yù)算民主懇談增強(qiáng)了公眾的參與意識，調(diào)查數(shù)據(jù)表明，“92.5%的反應(yīng)者認(rèn)為公民應(yīng)該參與政府的預(yù)算過程”。④牛美麗：《預(yù)算民主懇談：民主治理的挑戰(zhàn)與機(jī)遇》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》，2007年第1期?！懊裰鲬┱剷辈粌H拓展了基層群眾政治參與的空間，而且增強(qiáng)了參與的有效性。長期以來，中國農(nóng)村缺乏供不同群體對鄉(xiāng)村重大事件（或問題）充分發(fā)表意見的機(jī)制，農(nóng)村的事物大多情況下還是靠少數(shù)人（特別是少數(shù)精英）來處理。但是，在溫嶺市的民主懇談會，過程中參與者都有平等的發(fā)言權(quán)，可以表達(dá)自己的利益要求，或提出各種意見和建議；討論者能夠準(zhǔn)確地表達(dá)自己的利益要求，也存在著觀點交鋒；政府部門負(fù)責(zé)安排懇談會的議程，但沒有刻意壟斷話語權(quán)或支配商談過程、預(yù)設(shè)商談目標(biāo)；商談的過程是公開的，信息的透明度是高的，絕大多數(shù)與會者對議題是關(guān)心和了解的，他們能夠做到互相傾聽；商談活動起到了行政咨詢和溝通作用，讓政府了解輿情民意，讓群眾了解具體政策，優(yōu)化決策也使行政活動獲得了合法性。⑤請參閱慕毅飛、陳奕敏主編的《民主懇談：溫嶺人的創(chuàng)造》，北京：中央編譯出版社，2005年版。

第三，民主懇談會促成理性討論的可能與共識的達(dá)成。協(xié)商民主是建立在參與式民主的基礎(chǔ)之上，使對話、討論、溝通、理性思辨更加精致化的公共參與模式。它強(qiáng)調(diào)公民積極參與公共事務(wù)或公共問題的解決；同時更重視公共事務(wù)處理過程中的理性思辨和公共論理。“2000年6月份，當(dāng)時的高龍鄉(xiāng)在一次活動中打出了‘民情懇談’的名稱。這一‘民情懇談’的提法隨即引起了溫嶺市委宣傳部的高度關(guān)注，在他們看來，‘懇談’兩字蘊(yùn)含著坦誠、溝通、協(xié)商、交流、共識等豐富的意思，于是就在‘民情懇談’中提煉出‘懇談’兩字?！雹拗焓ッ鳎骸稖貛X懇談文化之生成邏輯與本質(zhì)特征》，《中共杭州市委黨校學(xué)報》，2010年第1期。懇談辯論是據(jù)理力爭，是商討對話，是分享信息，是調(diào)節(jié)各利益主體間的相互關(guān)系，要求人們接受不同于自己觀點的其他觀點存在，是對各種解決之道的深思熟慮的權(quán)衡，因而有助于各觀點之間的溝通：“在不同觀點的交鋒中，解讀信息，換位思考，加深對事物本質(zhì)的理解”，“求同存異，縮少可能解的范圍”⑦朱圣明：《衍進(jìn)與深化——參與式預(yù)算的溫嶺“實驗場景”》，《中共南京市委黨校學(xué)報》，2008年第3期。。民主懇談會是一所“公民學(xué)?！保箙⑴c者能夠更好地理解他們作為公民的權(quán)利和責(zé)任，以及政府的職能和義務(wù)，培養(yǎng)出健康民主所需要像政治共同體成員之間的相互理解的公民品質(zhì)。2008年澤國鎮(zhèn)預(yù)算民主懇談經(jīng)歷了兩次小組討論和兩次大會交流，民意代表因此擁有足夠的時間和機(jī)會表達(dá)、吸取其他人的意見以及專家的分析，從而更理性地思考。我們發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過懇談會后，參會人員在許多原來分歧比較大的重要問題上基本達(dá)成了多數(shù)共識。當(dāng)然，一次、兩次的懇談會不可能在所有問題上都能達(dá)成共識，有的問題需要多次討論才有一致的看法，但是，至少在人們意見分歧的時候，民主懇談會能提供一個意見交流和討論的平臺，大家通過這個平臺，說明觀點和理由，縮小分歧，或者達(dá)成理解，這本身就有利于社區(qū)內(nèi)部的和諧。

第四，民主懇談會有助于培養(yǎng)現(xiàn)代公民精神，為政治合法性提供一個良好社會文化基礎(chǔ)。公民精神是民主政治的重要基礎(chǔ)。那么，鄉(xiāng)村的公民精神如何養(yǎng)成?通過公開、平等的對話與討論，民主懇談會這種民主治理機(jī)制能夠培養(yǎng)出健康民主所必需的公民美德，如尊重、寬容、妥協(xié)和節(jié)制等。事實上，一方面，妥協(xié)過程中所展示出來的表達(dá)、溝通、交涉、同意等技巧，在無形中化解糾紛，為維護(hù)鄉(xiāng)村秩序創(chuàng)造基礎(chǔ)，另一方面，妥協(xié)的過程也是尋求共同關(guān)注的利益，尋求合作的基礎(chǔ)。地方政府可以不再依靠以往那種強(qiáng)制性的手段解決對抗性的問題，而通過協(xié)商民主實踐，可以化解矛盾、緩和鄉(xiāng)村社會的各種矛盾尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的矛盾、沖突，對話和協(xié)商本身也有助于重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民的信任關(guān)系，保持政治穩(wěn)定，為構(gòu)建一個和諧的鄉(xiāng)村社會提供良好的社會環(huán)境。

總之，民主懇談是中國地方公民討論公共議題、參與公共事務(wù)的一種新模式，它透過一整套具有相當(dāng)程序性的實踐體現(xiàn)出當(dāng)代公民文化的特征與精神，形成了可以稱之為一種新文化傳統(tǒng)的“溫嶺懇談文化”。這是一種“健康的民主文化”，健康民主“所需要的公民品質(zhì)，如政治共同體成員之間的相互理解、學(xué)會將他人作為獨(dú)立的道德個體予以尊重、以及培養(yǎng)一種集體責(zé)任感等可以在參與式預(yù)算的過程中逐漸培養(yǎng)起來”①陳家剛、陳奕敏：《地方治理中的參與式預(yù)算—關(guān)于浙江新河鎮(zhèn)改革的案例研究》，《公共管理學(xué)報》，第四卷2007年7月。。

三、民主懇談與地方公民文化的成熟和民主治理機(jī)制的可持續(xù)

（一）小環(huán)境

溫嶺民主懇談會能夠持續(xù)促進(jìn)當(dāng)?shù)毓裎幕陌l(fā)育，主要與三個因素有關(guān)。第一，經(jīng)濟(jì)因素。溫嶺是全國經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣之一，并且其經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要依靠私有經(jīng)濟(jì)，中國第一個股份制經(jīng)濟(jì)就誕生于溫嶺這塊土地上?！皽貛X民營經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，為培育和發(fā)展基層民主政治提供了合適的土壤，市場經(jīng)濟(jì)的洗禮使廣大群眾思想活躍，民主意識日益增強(qiáng)，他們渴望了解政府是怎樣服務(wù)于公眾的?公共資源是如何分配的?等等。他們要求在基層公共事務(wù)的決策和管理方面有更多的發(fā)言權(quán)”②朱圣明：《溫嶺懇談文化之生成邏輯與本質(zhì)特征》，，《中共杭州市委黨校學(xué)報》，2010年第1期。。第二，文化的因素。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及其利益驅(qū)動激活了地方文化傳統(tǒng)資源，“極大地促進(jìn)了在血緣、地緣、學(xué)緣、業(yè)緣基礎(chǔ)上發(fā)展起來的各種非正式關(guān)系的發(fā)育，其所形成的盤根錯節(jié)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，為地方公共生活構(gòu)筑了一個新的重要社會背景”③何顯明：《浙江地方政府創(chuàng)新實踐的生成機(jī)制與演進(jìn)邏輯》，《中共寧波市委黨校學(xué)報》，2008年第5期。?！皬漠?dāng)?shù)厝嗽跉v史上所形成的自強(qiáng)自立的獨(dú)立精神，在今天延續(xù)成了一種較強(qiáng)的主人翁精神，從而對民主懇談會的產(chǎn)生起到催化作用”，“理性協(xié)商的文化傳統(tǒng)和當(dāng)代市場經(jīng)濟(jì)所引出的平等精神，不但帶來了民眾的政治訴求的提升，而且還帶來了地方官員改革意識的增強(qiáng)......正是在這兩種觀念的相互作用下，才形成了民主懇談會持續(xù)發(fā)展的持續(xù)動力”④何俊志：《權(quán)力觀念與治理技術(shù)的接合——溫嶺民主懇談會模式的生長機(jī)制》，《南京社會科學(xué)》，2010年第9期。溫嶺人務(wù)實、進(jìn)取、創(chuàng)新的精神“也體現(xiàn)在民主懇談過程中。大家不是把懇談看作一種形式，而是實實在在的參與?！雹菖Ｃ利悾骸额A(yù)算民主懇談：民主治理的挑戰(zhàn)與機(jī)遇》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》，2007年第1期。第三，私營企業(yè)主群體與新社會組織的發(fā)育。溫嶺公民文化的產(chǎn)生有其組織、群體結(jié)構(gòu)作為基礎(chǔ)，而私營企業(yè)主群體與新社會組織的發(fā)育正是兩大基礎(chǔ)。

（二）公民文化成長歷程

民主懇談會是非常有特色、有創(chuàng)新的一種協(xié)商機(jī)制?！懊裰鲬┱剷?999年6月誕生于浙江省溫嶺市松門鎮(zhèn)。民主懇談會下的公民文化經(jīng)歷了三個階段。

第一階段：公民文化的萌發(fā)。“民主懇談會”發(fā)端于改善干群關(guān)系，而促使公民文化的萌發(fā)。浙江省溫嶺市“民主懇談會”起源于1999年6月溫嶺市松門鎮(zhèn)的“農(nóng)村思想政治教育”論壇，被當(dāng)?shù)卮迕穹Q之為松門的中國中央電視臺的“焦點訪談”。1999年6月，擔(dān)任理論科副科長的陳奕敏到溫嶺市試點單位松門鎮(zhèn)去指導(dǎo)全省推行的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)教育，當(dāng)時的鎮(zhèn)黨委書記朱從才是一個有想法的干部，他說不想搞形式主義，要搞實際一點，可以考慮搞一個記者招待會一樣的形式，作為試點鎮(zhèn)嘗試改變傳統(tǒng)的單向灌輸說教模式，采取干部與群眾面對面交流的形式。第一次就有100多位群眾自發(fā)參加與鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的對話，議題涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會治安、村鎮(zhèn)建設(shè)、鄰里糾紛等方面。平等對話受到群眾擁護(hù)。村一級也開啟村干部與村民的對話，協(xié)商村務(wù)治理和群眾切身利益相關(guān)的事項。松門鎮(zhèn)連續(xù)舉辦了四期論壇，參加群眾有600多人次，提出問題110件，當(dāng)場解決答復(fù)84件，承諾辦理26件。論壇設(shè)計了讓群眾發(fā)言的環(huán)節(jié)，結(jié)果出現(xiàn)了意想不到的情況，老百姓感慨“都20年沒有這樣說話的機(jī)會了!”“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育建設(shè)論壇”是“民主懇談會”的雛形，其目的本來是宣傳政策、普及觀念，是由上而下的。其本質(zhì)上是一種由上而下的政策宣傳過程。然而，因為所設(shè)置的群眾發(fā)言機(jī)制引起熱烈回響，加上當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部的持續(xù)舉辦，導(dǎo)致該制度新增了“決策咨詢”的功能，并推廣至其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使得原本僅具懇談性質(zhì)的活動逐漸朝向聽證性質(zhì)轉(zhuǎn)變。溫嶺市和松門鎮(zhèn)一批富有眼光、勇于探索的領(lǐng)導(dǎo)干部不僅將這活動堅持下來，而且經(jīng)過逐步摸索，將這一措施推廣到其他的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。1999年底，溫嶺市委號召各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展形式多樣的民主對話活動。2001年，民主懇談延伸到城鎮(zhèn)居民社區(qū)、基層事業(yè)單位、黨政機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織。關(guān)于民主懇談的定位，2001年，溫嶺出臺“意見”，把民主懇談定位為“民主、服務(wù)、教育”，對民主懇談的形式和內(nèi)容做了規(guī)范化、制度化的設(shè)置，提出和確定民主懇談的程序和方法、決策的實施過程、結(jié)果的監(jiān)督等規(guī)定。鎮(zhèn)一級主要解決經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中群眾普遍關(guān)心的熱點、難點問題。在村一級，民主懇談作為村級民主議事機(jī)制，針對村級財務(wù)公開、村里公共事務(wù)和農(nóng)民群眾切身利益密切相關(guān)的事項進(jìn)行對話協(xié)商，提升群眾自我治理的能力。民主懇談開始從單一的對話形式走向了復(fù)合模式。2004年的《關(guān)于“民主懇談”的若干規(guī)定（試行）》對各層次的民主懇談的議題、程序、實施和監(jiān)督作了規(guī)范。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)自身實際也規(guī)范了具體操作意見。

這個“農(nóng)村思想政治教育”過程，成為“超越思想政治工作”的引擎，公民意識被喚起。權(quán)利意識被催醒，催生了當(dāng)?shù)毓裎幕?/p>

第二階段：公民文化生長，促使轉(zhuǎn)向民主治理的方向。溫嶺的民主懇談會進(jìn)入了“重大公共決策嘗試民意吸納”階段，這以澤國鎮(zhèn)為代表。2005年初，澤國鎮(zhèn)政府在聽取了包括鎮(zhèn)人大代表、政協(xié)委員在內(nèi)的各方面關(guān)于年度城鎮(zhèn)基本建設(shè)項目的意見后，提出了全鎮(zhèn)的4大類共30個需要建設(shè)的項目，由12位專業(yè)人員組成的專家組對這30個項目的可行性方案進(jìn)行了研究，同時提出了每個項目的資金預(yù)算，30個項目共需資金13692萬元。而鎮(zhèn)政府2005年度預(yù)計可用于城鎮(zhèn)基本建設(shè)投資的資金只有4000萬元，由此就產(chǎn)生了建設(shè)項目安排的優(yōu)先次序問題。這4000萬資金應(yīng)該安排在最能體現(xiàn)公共利益的項目上。那么怎樣才算最能體現(xiàn)公共利益?按照溫嶺市已實行了多年的“民主懇談”做法，鎮(zhèn)黨委、政府對重大事務(wù)的決策應(yīng)該組織各方面代表召開民主懇談會，實行決策聽證；在廣泛聽取和吸收各方人士的意見后，再進(jìn)行集體討論決定。盡管澤國的公共管理者已經(jīng)有了公民參與公共決策必要性的理念，但要使公民參與成為一種規(guī)范的程序化的決策形式，仍需要解決在多大范圍和程度上接納公民參與?以何種方式確定民意代表這一關(guān)鍵問題?為解決上述問題，尋求基層重大公共事項決策過程的科學(xué)、民主和依法，建立一種規(guī)范的程序化決策方式，同時也是為了解決如何選好重點項目這一實際問題，澤國鎮(zhèn)召集了275名民意代表和12位專家開展了協(xié)商民主懇談。鎮(zhèn)政府根據(jù)民主懇談會的討論，將建設(shè)項目提交2005年4月30日召開的澤國鎮(zhèn)第十四屆人民代表大會第五次會議。結(jié)果，84位鎮(zhèn)人民代表投票支持，7位反對，1位棄權(quán)，通過了民意代表經(jīng)過協(xié)商討論所選擇的12個項目為2005年城鎮(zhèn)基本設(shè)施建設(shè)項目。澤國鎮(zhèn)的2006年度城鎮(zhèn)建設(shè)項目預(yù)算安排與2005年的做法相比較，在民意代表的產(chǎn)生、民意代表隊的分組等方面作了改進(jìn)。

2005、2006年澤國城鎮(zhèn)建設(shè)資金安排的民主懇談會的實施表明，地方政府開始向在重大公共決策時嘗試去吸納民意，以民意為基礎(chǔ)作出決策的民主治理轉(zhuǎn)變，并且公民的自主性、平等觀和理性在民主懇談實踐中得到確認(rèn)與張揚(yáng)。

第三階段，公民文化的逐步成熟，形成了“準(zhǔn)參與式的公民文化”。溫嶺的民主懇談會進(jìn)入了“參與式預(yù)算”階段，這以新河和澤國兩鎮(zhèn)的實驗為代表。預(yù)算的審查和批準(zhǔn)是每年都要進(jìn)行的，是政府和公眾都必須共同面對的、事關(guān)公眾切身利益的事情，是重大公共性事務(wù)的核心。民主懇談與人大制度結(jié)合逐步進(jìn)入改革者的視野。2004年8月，溫嶠鎮(zhèn)召開民主懇談會，討論吉屯坑水庫引水工程以及增加年度基本建設(shè)財政預(yù)算項目，鎮(zhèn)政府根據(jù)民主懇談結(jié)果，修正了建設(shè)方案，并向鎮(zhèn)人大主席團(tuán)提交了《關(guān)于吉屯坑水庫引水工程建設(shè)和增加2004年度基本建設(shè)投資預(yù)算的議案》，人大主席團(tuán)召開鎮(zhèn)臨時人民代表大會對議案進(jìn)行審議，并表決通過。從2005年開始向參與式的預(yù)算方向發(fā)展。2005年，溫嶺市在新河鎮(zhèn)率先開始探索如何將公眾參與引入到政府財政預(yù)算的討論之中，參與式預(yù)算的溫嶺模式由此產(chǎn)生。參與式預(yù)算在新河鎮(zhèn)施行三年后，2008年，溫嶺市把新河鎮(zhèn)的做法和經(jīng)驗推廣到箬橫、澤國、濱海、大溪4個鎮(zhèn)。新河鎮(zhèn)參與式預(yù)算改革的內(nèi)容，包含公眾參與預(yù)算編制、人民代表大會審查與批準(zhǔn)預(yù)算草案、預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督三個階段。溫嶺財政預(yù)算民主懇談會的實踐表明，溫嶺的公民文化已經(jīng)逐漸成熟起來，形成了“準(zhǔn)參與式的公民文化”。

（三）鞏固和可持續(xù)的民主懇談

經(jīng)過十多年的民主懇談，溫嶺民主治理機(jī)制是鞏固的、可持續(xù)的。第一，民主懇談已經(jīng)成為溫嶺官民的共識。薩托利有關(guān)民主的鞏固有三條件說：（1）大眾于意識型態(tài)中取得共識；（2）政治精英對民主規(guī)則有共識；（3）政府對政策制定的共識。按薩托利的說法，那么，溫嶺這三條件是達(dá)到的。而且從大的制度環(huán)境上看，上級領(lǐng)導(dǎo)的持續(xù)支持和更高層級及中央層面的寬松政策同時也保證了民主懇談的持續(xù)性。第二，民主懇談制度化、程序化和規(guī)范化。這不僅保證了溫嶺民主懇談的操作的標(biāo)準(zhǔn)性和未來的可預(yù)期性，而且可為中國其他地方提供模板。第三，民主懇談已經(jīng)成為溫嶺治理過程中的一種習(xí)慣做法，一種生活工作方式，這正是走向成熟的公民文化的表現(xiàn)。

（四）來自于實證的數(shù)據(jù)

我們問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)和訪談材料也證明了溫嶺民主治理機(jī)制是鞏固的、可持續(xù)的，并且在民主懇談實踐中公民文化不斷發(fā)育成長。從2005年開始，每一年我們要對通過隨機(jī)抽樣而抽樣出來的民意代表進(jìn)行問卷調(diào)查。2010年6月，我們再次對通過隨機(jī)抽樣而抽樣出來的民意代表（個別被調(diào)查者沒有參加過我們所組織的民主懇談會，不是民意代表）就《有關(guān)澤國鎮(zhèn)民主懇談會效果的調(diào)查》有關(guān)進(jìn)行問卷調(diào)查。這次問卷調(diào)查共回收了187份有效問卷。

問卷的數(shù)據(jù)表明，民主懇談會使民眾之間的信任度得以提升。有65.8%被調(diào)查者認(rèn)為，民主懇談會使群眾彼此之間比過去更信任了，73%的認(rèn)為通過民主懇談，使得群眾公共事務(wù)時，也更加注重以理服人了。與此同時，問卷調(diào)查表明被調(diào)查者也認(rèn)為，他們甚至有權(quán)改變政府的決策（表3的數(shù)據(jù)表明，有55.47%的被調(diào)查者認(rèn)為，民主懇談會使他們有權(quán)去改變政府的決策了）。并且，政府越來越與民眾進(jìn)行平等地討論問題或政策了。有77.5%的被調(diào)查者認(rèn)為，在民主懇談會中政府能夠與民眾進(jìn)行平等的對話了。

而浙江省臺州市委黨校陳文正在2006年曾經(jīng)在溫嶺做過一個問卷調(diào)查，以檢驗民主懇談到底對溫嶺民眾的政治態(tài)度、政治情感、政治認(rèn)知、政治參與動機(jī)等方面有何影響。他的實證數(shù)據(jù)表明，“溫嶺民眾對民主懇談具有較高的政治認(rèn)知、政治情感及評價取向；且，民眾對鄉(xiāng)村政治生活表現(xiàn)出高度的參與熱情，熟悉和了解有效的參與途徑，同時，他們的參與行為也受到政治系統(tǒng)的鼓勵和支持。在這種參與型政治文化的熏陶與浸潤下，民眾會逐漸以一種更加理性、寬容的態(tài)度對待鄉(xiāng)村政治民主化。”①陳文正：《基層民主實踐與鄉(xiāng)村治理績效——基于溫嶺的調(diào)查與分析》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2008年第1期。陳的數(shù)據(jù)也證明了筆者的論斷。

四、結(jié) 語

從溫嶺民主懇談會的經(jīng)驗，我們看到了中國地方治理轉(zhuǎn)向的正確性和可期待性。但是，這是一種謹(jǐn)慎的樂觀。因為制度創(chuàng)新來自于基層，它勢必受制于整個國家的體制，受制于其上級政府，受制于地方官員的政治理念，受制于各行為主體對利益的估計，受制于當(dāng)?shù)孛癖娒裰鞯摹傲?xí)性”。鞏固現(xiàn)有改革成果，使其可持續(xù)發(fā)展，簡單說來有四方面的工作需要繼續(xù)努力：一是要落實取信于民；二是要將創(chuàng)新的制度“制度化”，包括技術(shù)上如何完善等問題；三是民眾要提高素質(zhì)，學(xué)會如何參與；四是要將這些指向民主治理的改革措施變?yōu)槿藗儼ǖ胤焦賳T與民眾的習(xí)慣。而這一切的一切，都直接或間接地指向了公民文化建構(gòu)的重要性與意義。公民文化的形成是現(xiàn)代政治建設(shè)的一個重要內(nèi)容。唯有得到公民文化的支持，民主治理機(jī)制方能得到鞏固并且健康持續(xù)地運(yùn)行下去?！?/p>