我國(guó)公眾參與地方政府績(jī)效評(píng)估障礙性分析

柏 潔

（中共哈密市委黨校 新疆 哈密 839000）

一、我國(guó)公眾參與地方政府績(jī)效評(píng)估中存在問(wèn)題

我國(guó)各地方政府開(kāi)展的以公眾參與為主的政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)，提高了政府及其工作人員的責(zé)任和服務(wù)意識(shí)，加強(qiáng)了對(duì)政府績(jī)效的監(jiān)督與約束，但總體效果不盡如人意，而造成這一結(jié)果的原因，主要有以下三點(diǎn)。

（一）受傳統(tǒng)行政文化束縛，公眾的參與意識(shí)不強(qiáng)

長(zhǎng)期以來(lái)，由于受傳統(tǒng)文化以及其他一些因素的影響，我國(guó)始終未形成民眾本位的參與文化，公民普遍缺乏參與意識(shí)。究其成因，筆者認(rèn)為主要有以下三點(diǎn)：首先，傳統(tǒng)行政文化抑制了公眾的主體意識(shí)。由于中國(guó)傳統(tǒng)政治文化中的封建等級(jí)思想在民眾心理上積淀甚深，導(dǎo)致公眾對(duì)政治權(quán)力表現(xiàn)出明顯的依附性、臣屬性，抑制了公眾的主體意識(shí)。由于公眾主體意識(shí)的缺失，導(dǎo)致民眾缺乏參與政府績(jī)效評(píng)估的主動(dòng)性與積極性。其次，在傳統(tǒng)評(píng)估模式的影響下，當(dāng)前我國(guó)各地開(kāi)展的公眾參與政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)主要是一種政府行為，有些甚至就是一種政績(jī)工程，公眾在參與中往往處于被動(dòng)的地位。且其發(fā)起和實(shí)施都是由政府主導(dǎo)的，并易受主要領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，或主要領(lǐng)導(dǎo)變更而轉(zhuǎn)移，因此持續(xù)性不強(qiáng)，評(píng)估活動(dòng)最終往往流于形式。再次，按照公共選擇理論，人都具有理性經(jīng)濟(jì)人特性，即追求個(gè)人效用最大化是個(gè)人行事的動(dòng)機(jī)與動(dòng)力。而公眾在參與政府績(jī)效評(píng)估的過(guò)程中不但需要支付一定的成本（譬如時(shí)間與金錢(qián)），甚至還容易造成與政府被評(píng)估部門(mén)的關(guān)系緊張。因此，這也導(dǎo)致“搭便車(chē)”現(xiàn)象盛行，很多人對(duì)待參與活動(dòng)不積極，希望通過(guò)別人的參與，使自己坐享其成。

（二）公眾難以有效獲取政府的績(jī)效信息

由于政務(wù)公開(kāi)制度不健全，導(dǎo)致公眾難以有效獲取政府的績(jī)效信息。其具體主要表現(xiàn)為政府信息的公開(kāi)度相對(duì)較低以及政府運(yùn)行機(jī)制的透明度不高等方面，而公眾獲取政府績(jī)效信息匱乏也直接影響公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的有效性。因?yàn)楣娫u(píng)估政府績(jī)效的過(guò)程實(shí)際上是一個(gè)績(jī)效信息在政府與公眾之間進(jìn)行交流的過(guò)程，公眾獲得的政府績(jī)效信息的數(shù)量和質(zhì)量將直接影響到績(jī)效評(píng)估的效果，很難想象公眾在不知情的情況下能對(duì)相關(guān)部門(mén)的績(jī)效作出正確的評(píng)價(jià)。然而，長(zhǎng)期以來(lái)公民獲取評(píng)估信息困難重重。公眾在參與地方政府績(jī)效評(píng)估時(shí)往往缺乏常規(guī)的績(jī)效信息，再加上政府運(yùn)行過(guò)程的封閉性，公民要想獲取有關(guān)地方政府行政特別是其技術(shù)運(yùn)用和內(nèi)部業(yè)務(wù)方面的信息非常困難。因此，由于所獲評(píng)估信息的匱乏，公民也就失去了對(duì)地方政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估的依據(jù)和條件，即使參與了評(píng)估，往往也是“盲人騎瞎馬”，難以取得預(yù)期的效果。

（三）評(píng)估內(nèi)容與方法的科學(xué)性不足

目前影響公眾參與地方政府績(jī)效評(píng)估效果的除上述兩點(diǎn)外，缺乏科學(xué)的評(píng)估內(nèi)容與評(píng)估方法也是重要因素之一。其主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面。

首先，當(dāng)前我國(guó)地方政府在績(jī)效評(píng)估中對(duì)于參與主體的選擇缺乏針對(duì)性。當(dāng)然，也許是為了更大程度地代表民意，目前各地開(kāi)展公眾參與評(píng)估的規(guī)模都比較大，動(dòng)輒上萬(wàn)人。同時(shí)，對(duì)參與評(píng)估的主體也沒(méi)有按照評(píng)估部門(mén)的不同進(jìn)行嚴(yán)格甄選，缺乏針對(duì)性。

其次，對(duì)參評(píng)部門(mén)未進(jìn)行分類(lèi)或未進(jìn)行科學(xué)歸類(lèi)，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果的可比性差。根據(jù)目前已經(jīng)進(jìn)行過(guò)的公眾參與政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)中，地方政府慣常采用的模式是將所有部門(mén)放在一起進(jìn)行評(píng)估，而不論其職責(zé)及服務(wù)對(duì)象是否相同，且一般都是按評(píng)估結(jié)果對(duì)各部門(mén)進(jìn)行排名和考核。而這一看似合理的評(píng)估模式卻忽視了不同政府部門(mén)的工作的獨(dú)特性與服務(wù)對(duì)象的差異性，而這也容易造成評(píng)估結(jié)果缺乏相應(yīng)的客觀性與公正性及被差評(píng)單位的不滿(mǎn)。

最后，是評(píng)估內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)，指標(biāo)設(shè)計(jì)缺乏針對(duì)性。真正有效的評(píng)估內(nèi)容應(yīng)能真實(shí)反映被評(píng)估部門(mén)的職能和工作特點(diǎn)。但在當(dāng)前的評(píng)估模式中，由于參評(píng)部門(mén)過(guò)多，且未分類(lèi)或分類(lèi)不夠科學(xué)，導(dǎo)致評(píng)估的內(nèi)容只能大而化之，諸如服務(wù)質(zhì)量、辦事效率、服務(wù)態(tài)度、黨風(fēng)廉政等籠統(tǒng)且缺乏針對(duì)性的指標(biāo)很難真正反映被評(píng)單位的工作實(shí)際與履職情況。

二、完善我國(guó)公眾參與地方政府績(jī)效評(píng)估的對(duì)策

（一）切實(shí)提高公眾的參與意識(shí)

公眾只有真正產(chǎn)生了參與社會(huì)管理的意識(shí)才能轉(zhuǎn)化為積極的行動(dòng)。當(dāng)前隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，以及公民素質(zhì)的提升，我國(guó)公民的主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)也逐漸增強(qiáng)，公眾對(duì)政府管理及政府績(jī)效也產(chǎn)生了越來(lái)越多的關(guān)注，特別是對(duì)政府管理及績(jī)效中存在的一些問(wèn)題都有自己的認(rèn)識(shí)與理解，并希望能參與到政府的管理及問(wèn)題的解決過(guò)程中來(lái)。因此，應(yīng)大力培育有中國(guó)特色的公民社會(huì)，不斷提高公民的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)，引導(dǎo)公民塑造獨(dú)立的政治人格，培育和發(fā)展參與型的政治文化氛圍。

（二）構(gòu)建高效的政府績(jī)效信息公開(kāi)機(jī)制

社會(huì)治理中，“正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見(jiàn)的方式加以實(shí)現(xiàn)”。因此讓公民了解政府的政策的制定和執(zhí)行過(guò)程，了解政府的運(yùn)行機(jī)制，有助于增加公民參與公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的有效性。所以，要使公眾更好的參與到地方政府績(jī)效評(píng)估中來(lái)，政府部門(mén)首先就要做好績(jī)效信息公開(kāi)工作。因此，必須進(jìn)一步深化政務(wù)公開(kāi)，健全政務(wù)公開(kāi)的各項(xiàng)制度，并應(yīng)歡迎與引導(dǎo)大眾傳媒全程介于評(píng)估活動(dòng)之中，大力發(fā)展電子政務(wù)，以使公民獲得更多的高質(zhì)量的政務(wù)和政府績(jī)效信息，非如此，不足以提高公眾參與評(píng)估的有效性。

（三）提高評(píng)估內(nèi)容與方法的科學(xué)化程度

若想切實(shí)提高公眾參與的作用與效果，提高評(píng)估內(nèi)容與評(píng)估方法的科學(xué)化程度必不可少?？梢詮囊韵氯齻€(gè)方面對(duì)評(píng)估體系進(jìn)行改進(jìn)。

首先要對(duì)參評(píng)公眾進(jìn)行科學(xué)篩選?！鞍押线m的人放到合適的位置上”是管理學(xué)中的一條重要原則，這句話(huà)放到公眾參與中同樣適用。因?yàn)樵u(píng)估主體的確定對(duì)于評(píng)估結(jié)果的客觀性與公正性至關(guān)重要，所以在評(píng)估過(guò)程中一定要運(yùn)用科學(xué)的抽樣方法，使特定的公眾針對(duì)特定的對(duì)象進(jìn)行評(píng)估，譬如說(shuō)可以根據(jù)不同的評(píng)估對(duì)象選擇不同的評(píng)估主體。因?yàn)檎块T(mén)各職能的差異決定了其服務(wù)對(duì)象的差異，在公眾參與的政府績(jī)效評(píng)估中，只有選擇和各政府部門(mén)有過(guò)直接接觸，對(duì)其工作情況有較深入了解的公眾才具有針對(duì)性，才能對(duì)政府部門(mén)的表現(xiàn)作出較準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)。同時(shí)對(duì)于公眾參與的規(guī)模也一定要控制好，并不是說(shuō)參與的人數(shù)越多效果越好，有時(shí)情況恰好相反。因?yàn)槿绻麉⑴c人數(shù)過(guò)多首先就會(huì)造成將評(píng)估成本過(guò)高的問(wèn)題，同時(shí)也很難保證評(píng)估的準(zhǔn)確與公正。因此，保持適度的規(guī)模是必要的。相關(guān)研究表明，對(duì)于一項(xiàng)評(píng)估來(lái)說(shuō)，在最充分的意義上，考慮各類(lèi)政府部門(mén)的服務(wù)對(duì)象的總量，有3000—3500左右樣本量就足以獲取反映一個(gè)區(qū)級(jí)城市所有政府部門(mén)表現(xiàn)的有價(jià)值的公眾評(píng)價(jià)結(jié)果。因此，合理限定公眾參與的規(guī)模是保證評(píng)估結(jié)果合理有效的前提之一。

其次，要對(duì)參與評(píng)估的政府部門(mén)進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)。為了保證評(píng)估結(jié)果的客觀公正，使最終排名能反映各部門(mén)的真實(shí)工作績(jī)效，必須對(duì)參評(píng)的部門(mén)進(jìn)行合理分類(lèi)。在同一類(lèi)部門(mén)中進(jìn)行排名，才能使結(jié)果具有針對(duì)性。而分類(lèi)的原則可以按照以下兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。第一，主要服務(wù)對(duì)象同一性：第二，工作領(lǐng)域相似性，滿(mǎn)足這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的分類(lèi)方法才有助于真實(shí)反映各部門(mén)的工作績(jī)效，保證評(píng)估結(jié)果的客觀與公正。

最后，要設(shè)計(jì)出更具針對(duì)性的評(píng)價(jià)指標(biāo)。評(píng)價(jià)指標(biāo)是公眾對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估主要依據(jù)，因此，指標(biāo)設(shè)計(jì)的優(yōu)劣將直接影響到評(píng)估的效果。所以，首先要根據(jù)部門(mén)的不同設(shè)計(jì)出不同評(píng)估指標(biāo)體系，同時(shí)對(duì)于一些普遍性的指標(biāo)，諸如辦事效率、職能轉(zhuǎn)變、黨風(fēng)廉政等等，則要根據(jù)各部門(mén)職能的不同，對(duì)其權(quán)重進(jìn)行合理認(rèn)定。其次，評(píng)估指標(biāo)要細(xì)化、量化，定性指標(biāo)也要盡可能通過(guò)量化的方法表現(xiàn)出來(lái)，建立起一個(gè)便于操作的評(píng)估指標(biāo)體系，便于公眾進(jìn)行評(píng)估。具體而言，要構(gòu)建系統(tǒng)化的指標(biāo)體系，可以通過(guò)將目標(biāo)逐級(jí)分解的方式，來(lái)便于公眾理解與評(píng)估。譬如可將“政務(wù)公開(kāi)”進(jìn)一步分解為“三公開(kāi)銷(xiāo)明細(xì)”、“主動(dòng)宣傳法律法規(guī)”等指標(biāo)，便于公眾對(duì)指標(biāo)的準(zhǔn)確理解。同時(shí)，對(duì)于一些直接面對(duì)公眾提供服務(wù)的窗口部門(mén)，可借鑒私營(yíng)部門(mén)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)諸如辦事效率，服務(wù)質(zhì)量等評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行量化，例如辦事效率可以按單次服務(wù)時(shí)間來(lái)進(jìn)行量化等。這樣就易于公眾作量化比較，減少定性比較所帶來(lái)的偏差和誤解。

[1][美]凱瑟琳·紐科默等.迎接業(yè)績(jī)導(dǎo)向型政府的挑戰(zhàn)[M]，張夢(mèng)中等譯.廣州：中山大學(xué)出版社，2003.

[2][美]戴維·奧斯本/彼德·普拉斯特里克.政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略[M]，譚功榮、劉霞譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

[3]范柏乃.政府績(jī)效評(píng)估理論與實(shí)務(wù)[M].北京：人民出版社，2005.

[4]王寧.當(dāng)前我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中的公共參與問(wèn)題研究[J].西北工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2009(12).