云安改革巡禮（二）——廣東省云安縣實施鎮(zhèn)級大部制的實踐與探索

中共云安縣委 云安縣人民政府

云安改革巡禮（二）
——廣東省云安縣實施鎮(zhèn)級大部制的實踐與探索

中共云安縣委 云安縣人民政府

由于受傳統(tǒng)行政管理體制的制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)施政曾經(jīng)“沒權辦事、沒錢辦事、沒人辦事、沒時間辦事”，能力下降，威信受損。針對這些問題，云安縣以實施鎮(zhèn)級大部制改革為突破口，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)施政活力，取得了明顯成效。

一、改革動因

破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府施政難題，必須從體制機制上探究根源。從云安縣情實際分析，體制機制制約主要有以下幾個方面：

1.職權不對稱，權責不明晰。在傳統(tǒng)的行政管理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)責重權小。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村建房、圩鎮(zhèn)管理等一些違規(guī)的人或事，想管管不了，群眾有意見；一些本應由縣級以上部門負責和由市場運作的項目或工程，卻放到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，想做做不了，做了不討好，群眾有怨言。鄉(xiāng)鎮(zhèn)想管的事管不了、該辦的事辦不好、應花的錢花不起。

2.體制機制與農(nóng)村改革不配套。在社會管理上，僅對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的計劃生育和社會綜治實行“一票否決”，對農(nóng)民增收、公共服務等社會民生并沒有硬指標；在財稅保障上，農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)、資源鎮(zhèn)雖然在生態(tài)保護和工業(yè)發(fā)展上為地方發(fā)展作出了貢獻，但由于沒有有效的補償機制，鎮(zhèn)級財源收入少，一些區(qū)位條件較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要上工業(yè)項目來增加財政收入，沒有精力解決農(nóng)民增收等民生問題；在政績考核上，基層干部存在重眼前利益輕長遠發(fā)展，重個人政績輕群眾利益的思想傾向。政府行為與群眾意愿不協(xié)調(diào)，一些農(nóng)村改革和發(fā)展的舉措成了政府的“一廂情愿”，群眾的參與性不高。

3.“重城市輕農(nóng)村、重發(fā)展輕民生”，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡。對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展缺乏總體規(guī)劃和協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧運用不夠得當，公共財政對農(nóng)村的投入不足，城鄉(xiāng)區(qū)域基礎設施建設差距較大，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展比較緩慢且不均衡。其中，2009年，縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入9515元，農(nóng)村居民人均純收入5521元，城鄉(xiāng)收入差距比為1.72∶1，兩項指標的總量在全市排位均靠后。

二、創(chuàng)新實施鎮(zhèn)級大部制改革，實現(xiàn)資源整合效益最大化

把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置從過去“向上相對應”轉(zhuǎn)為“向下相適應”，以“不增人員，減少成本，提高效率”為原則，整合現(xiàn)有資源組建黨政辦、農(nóng)經(jīng)辦、宜居辦、綜治信訪維穩(wěn)中心、社會事務服務中心等“三辦兩中心”，構建大部制組織結構，有效解決農(nóng)村組織建設、環(huán)境建設、農(nóng)民增收、社會管理和民生五大問題。

1.組建黨政辦，解決組織建設問題。黨政辦主任由鎮(zhèn)委副書記擔任，主要負責黨建、廉政建設、文化宣傳、日常事務、組織協(xié)調(diào)和檢查督促等事務，統(tǒng)籌推進各項工作。2010年，在黨政辦創(chuàng)新設立“兩代表一委員”工作站，作為轄區(qū)各級黨代表、人大代表、政協(xié)委員履行職責、聯(lián)系群眾的工作平臺，使其作用發(fā)揮常規(guī)化、有效化。兩年來，“兩代表一委員”工作站組織開展調(diào)研、視察、評議活動11次，共完成653項決策意見收集，對145項重大決策進行監(jiān)督。

2.組建宜居辦，解決環(huán)境建設問題。宜居辦主任由鎮(zhèn)班子成員兼任，主要承擔村鎮(zhèn)規(guī)劃、綠道建設、舊村改造、環(huán)境整治、生態(tài)保護、沼氣建設等“六大職責”，全面推進新農(nóng)村建設。2011年，圍繞農(nóng)村改貌這個重點，按照“政府引導、部門配合、群眾主體、社會參與”原則和“一富解百難、一綠襯百美、一好展新貌、一凈益身心、一和興盲業(yè)、一特顯風彩”要求，創(chuàng)新“5+X”（“5”即經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)優(yōu)良、建設有序、環(huán)境整潔、鄉(xiāng)風文明，“X”即特色彰顯）模式，扎實推進名鎮(zhèn)名村示范村建設，試點建設名鎮(zhèn)1個、名村3個、示范村5個。據(jù)統(tǒng)計，全縣名鎮(zhèn)、名村、示范村建設計劃總投資2128.25萬元，目前已完成投資911.7萬元，其中地方財政投入401萬元，鎮(zhèn)、村自籌146.8萬元，群眾捐款264.64萬元、捐物（折款）25.3萬元、投工投勞0.86萬工日。規(guī)劃到2015年，實現(xiàn)全縣30%以上的行政村完成示范村建設（其中全縣100%的行政村完成名村建設），30%以上的鎮(zhèn)完成名鎮(zhèn)建設的目標任務。此外，以“垃圾不清清干部、服務不下干部下”的決心整治農(nóng)村環(huán)境，建立環(huán)境整治“政府主導、分級負擔、以獎代補、績效掛鉤”的保障體系，探索構建“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、縣處理”的農(nóng)村生活垃圾處理運作模式，開展生活垃圾處理的自然村的覆蓋率由42.3%提高到88.7%，受益人口達27.9萬多人。計劃到2013年，全縣農(nóng)村垃圾收集率和處理率將達100%。

3.組建農(nóng)經(jīng)辦，解決農(nóng)民增收問題。農(nóng)經(jīng)辦主任由鎮(zhèn)班子成員兼任，辦公室整合機關原有涉農(nóng)行政職能。對駐鎮(zhèn)的8個事業(yè)站所全部改為以鎮(zhèn)管理為主、上級部門業(yè)務指導，并重新分類整合，改革為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心、農(nóng)村勞動力服務中心、農(nóng)業(yè)發(fā)展服務中心的三大服務中心，既為事業(yè)單位，又起到作為政府優(yōu)化“三農(nóng)”服務的工作平臺，統(tǒng)籌專業(yè)協(xié)會、專業(yè)合作社等經(jīng)濟組織資源為基層群眾服務。同時，開通云安“三農(nóng)”服務網(wǎng)，把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村勞動力供求、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)供銷等信息統(tǒng)一在網(wǎng)上發(fā)布，有效增加農(nóng)民財產(chǎn)性、勞務性、經(jīng)營性收入。2010年，全縣勞務經(jīng)濟收入12億元，農(nóng)民人均純收入6491元，同比增長17.1%。目前，全縣已有41.18%的農(nóng)村勞動力實現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，51.7%的可流轉(zhuǎn)土地實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)為農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入3184萬元。據(jù)統(tǒng)計，“三農(nóng)”服務網(wǎng)開通以來，共發(fā)布各類信息1305條，網(wǎng)站瀏覽人數(shù)為3.9032萬人次，平均每天240人次。

4.組建綜治信訪維穩(wěn)中心，解決社會管理問題。綜治信訪維穩(wěn)中心主任由鎮(zhèn)委副書記兼任、專職副主任由鎮(zhèn)委委員及派出所所長兼任。中心整合鎮(zhèn)司法所、信訪、綜治等資源，主要負責法制宣傳、社會管治、矛盾排查、糾紛調(diào)處、接待來訪、應急處置、治安防控、司法建設等工作，以打造密切黨群關系、鍛煉基層干部、保障各項工作、營造和諧氛圍的工作平臺。2011年1月至10月，全縣共受理、調(diào)處各類矛盾糾紛746宗，成功調(diào)處726宗，調(diào)處成功率達97.3%。其中，縣中心調(diào)處矛盾糾紛36宗，占全縣總數(shù)的4.8%；鎮(zhèn)中心調(diào)處矛盾糾紛221宗，占全縣總數(shù)的29.6%；村工作站調(diào)處矛盾糾紛489宗，占全縣總數(shù)65.6%。

5.組建社會事務服務中心，解決民生問題。社會事務服務中心由鎮(zhèn)分管領導擔任中心主任，主要職能是行政服務、社會保障、計劃生育、教育衛(wèi)生、合作醫(yī)療、基礎建設，增強城鄉(xiāng)基本公共服務均等化能力，建立“一校兩院三保障四工程”公共服務體系（“一校”，即優(yōu)先發(fā)展教育；“兩院”，即加快鎮(zhèn)衛(wèi)生院和鎮(zhèn)敬老院建設；“三保障”，即增強社會保障、醫(yī)療保障、勞動保障能力；“四工程”，即實施宜居家園工程、社會管理工程、收入倍增工程和固本強基工程），解決群眾最關心、最直接的民生問題。同時，財政資金向農(nóng)村傾斜投入力度不斷加大，擴大“三保障”的公共財政覆蓋面。2010年，財政投入到農(nóng)村的農(nóng)業(yè)、教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等民生資金達4.2億元，占一般預算支出的60.23%。

三、創(chuàng)新建立社情農(nóng)情研判機制，實現(xiàn)社會民生服務常態(tài)化

在增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)施政能力的基礎上，我縣結合鎮(zhèn)級大部制改革，創(chuàng)新建立“兩研判一考核”機制，強化對新形勢下社情農(nóng)情的研判分析，健全鎮(zhèn)村落實考核機制，以優(yōu)化政府服務激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部制改革活力，把政府“三農(nóng)”服務導入常態(tài)化軌道。

1.建立社情研判機制。以鎮(zhèn)綜治信訪維穩(wěn)中心作為縣、鎮(zhèn)、村三級信訪維穩(wěn)大網(wǎng)絡的“神經(jīng)中樞”，建立“矛盾共排查、糾紛共調(diào)處、問題共研判、預案共制定”的工作機制，實施“日排查、周研判、月考核”制度，變事后處理為事前排查、研判、防控，及時排查、化解基層矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素，切實提升社會管理水平，改善黨群干群關系，營造幸福共享的和諧氛圍，維護社會團結穩(wěn)定。

一是以三級平臺建設為立足點，構筑“村疏導、鎮(zhèn)調(diào)處、縣督導”綜治網(wǎng)絡。在明晰“村調(diào)處‘小事’、鎮(zhèn)處理‘大事’、縣處置‘難事’”功能定位的基礎上，建立以“兩代表一委員”、居民小組長、村民小組長為骨干的信息員網(wǎng)絡，使三級平臺能及時了解社情民意，有效地化解社會矛盾，真正做到“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、難事不出縣”。

二是以農(nóng)村改革為結合點，構建“保運作、保發(fā)展、保穩(wěn)定”的工作格局。結合縣域主體功能區(qū)建設，把三級平臺作為各地履行社會維穩(wěn)功能職責的主載體，并逐年提高三級平臺運作經(jīng)費。結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部制改革，把鎮(zhèn)中心作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)常設機構，并逐步擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會管理事權、財權和人事權，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作重心轉(zhuǎn)移到社會維穩(wěn)上來，以改革保運作、保發(fā)展、保穩(wěn)定。

三是以軟件建設為著力點，健全“日排查、周研判、月考核”的運作體系。以優(yōu)化效能為重點，堅持“日排查”制度，以“每日一體檢”發(fā)現(xiàn)病患之源，及時把握工作主動權；堅持“周研判”制度，以“每周一會診”診治疑難雜癥，全面提高工作精準度；堅持“月考核”制度，以“每月一獎懲”兌現(xiàn)激勵政策，有效增強隊伍戰(zhàn)斗力，變事后處理為事前防控，及時排查、化解基層矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素，確保社會和諧穩(wěn)定。2011年以來，全縣呈現(xiàn)“零上訪、低犯罪、少糾紛”的良好局面，沒有發(fā)生群體性事件和惡性治安案件，沒有發(fā)生群眾越級進京到省集體上訪、非正常上訪；2011年上半年，萬人犯罪率僅為萬分之3.89，大大低于全省平均水平，矛盾糾紛同比下降35%。

2.建立農(nóng)情研判機制。結合鎮(zhèn)級“大部制”改革，在農(nóng)經(jīng)辦創(chuàng)新設立農(nóng)情研判室，以“農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)村穩(wěn)定”為研判重點，建立“農(nóng)情月記、季度研判、年終考核”的研判機制，規(guī)范“農(nóng)情日記-農(nóng)情月記-農(nóng)情研判-工作實施-總結考核-建檔立冊”的研判流程，堅持“農(nóng)民增收、共同研判、實時研判、有的放矢”的研判原則，整合“三中心”資源，把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、特色農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移及扶貧開發(fā)“雙到”工作等納入農(nóng)情研判范疇，每月收集、記錄“三農(nóng)”工作情況，并以鎮(zhèn)為單位，縣、鎮(zhèn)、村三級領導每季分析研究農(nóng)民增收形勢，針對存在的問題提出解決辦法，有效推動農(nóng)民增收。

一是建立“農(nóng)情月記”制度。鎮(zhèn)級“三個服務中心”每月按《農(nóng)情調(diào)度月歷》的規(guī)定上報相關表格及文字材料，及時發(fā)布種植業(yè)生產(chǎn)政策、技術措施、動態(tài)等相關信息，并對《農(nóng)情調(diào)度月歷》規(guī)定的內(nèi)容進行綜合記錄、登記造冊、歸檔，深入掌握第一手材料，形成農(nóng)情月記，供領導決策。

二是建立“季度研判”制度。農(nóng)情研判室每季組織召開一次研判會，對本季農(nóng)情工作進行回顧，分析現(xiàn)狀、研究對策、部署工作；根據(jù)各個時期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作出現(xiàn)的新情況、新問題開展研討，包括發(fā)展糧食生產(chǎn)、特色農(nóng)業(yè)、推廣良種良法、技術培訓、自然災害、救災復產(chǎn)、病蟲害防治、農(nóng)產(chǎn)品銷售等，并相應制定工作措施，形成農(nóng)情研判紀要。

三是建立“年度考核”制度。每年對各鎮(zhèn)促進農(nóng)民增收的工作制度、工作措施和工作成效等進行考核檢查。2011年以來，全縣編印農(nóng)情月記166期、農(nóng)情研判紀要58期，進行農(nóng)情研判90次，研判事項454宗，提出對策300條，解決問題255個。

3.建立鎮(zhèn)村干部考核機制。堅持把功能區(qū)劃理念融入鄉(xiāng)鎮(zhèn)考評機制，建立“不以GDP大小論英雄、只以功能發(fā)揮好壞論成敗”的政績考核機制，設置共同指標和類別指標60個，科學設置分值權重，以相同的指標內(nèi)容、不同的指標權重實行分類考核，把考評重點放在功能履職上來，體現(xiàn)權責一致，充分體現(xiàn)“功能發(fā)揮好、考核得分高”特色和“科學性、公平性、公開性、公正性”的特點，從根本上破除“唯GDP論”的政績觀念，營造了“重實績、比貢獻”的工作格局。2009年，屬“生態(tài)與林業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)”的高村鎮(zhèn)綜合考評得分排位從過去倒數(shù)第一躍居全縣首位，而屬“工業(yè)化促進地區(qū)”的六都鎮(zhèn)則因社會矛盾考核指標扣分，從過去的首位退居次席，“特色農(nóng)業(yè)地區(qū)”的前鋒鎮(zhèn)名列前三，并獲“優(yōu)秀”等次，而“工業(yè)化促進地區(qū)”的石城鎮(zhèn)、鎮(zhèn)安鎮(zhèn)綜合考評僅獲“良好”等次；2010年，屬“特色農(nóng)業(yè)地區(qū)”、“生態(tài)與林業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合考評則全部獲“優(yōu)秀”等次。此外，創(chuàng)新建立了激勵型的村干部養(yǎng)老保險機制，把村干部在職時的工作實績與退休養(yǎng)老保險金掛鉤，充分體現(xiàn)“在職干得好，退休待遇高”特色；制定《關于對全縣村民小組長實行“年度評議，以獎代補”的辦法（試行）》，主要評議村民小組長在維護社會穩(wěn)定、搞好村容村貌、抓好生態(tài)保護、促進農(nóng)民增收、做好社會服務等方面發(fā)揮作用的情況，最大限度地調(diào)動和激發(fā)村民小組長在扎實推進社會主義新農(nóng)村建設中的積極作用，在有序推進村民自治中的骨干作用，促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定、科學發(fā)展。

四、創(chuàng)新推行富縣強鎮(zhèn)事權改革，實現(xiàn)政府行政服務效能化

結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)“大部制”改革，以“配強、重責、放權”為原則，推選富縣強鎮(zhèn)事權改革，下放“三大權力”，進一步激發(fā)“三辦兩中心”的履職活力，提升行政服務效能。

1.逐步擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)應有社會管理事權。本著“能放則放，該放必放”和“責權利相一致”原則，進一步擴大鎮(zhèn)級社會管理權限，切實改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責重權小的局面。2011年把原來11個縣直部門的32項職權下放擴大到14個縣直部門的72項職權，包括擅自開墾林地的行政處罰權、投資千萬元以下企業(yè)項目審核權、?。ǘ┬退畮旆老匏缓蜕教涟踩钏粚徟鷻嘞薜龋鰪娻l(xiāng)鎮(zhèn)社會服務功能。

2.逐步擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)應有財權。探索建立財政保障和稅收共享的激勵型增長機制，在云浮循環(huán)經(jīng)濟工業(yè)園區(qū)、云安現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園建設和均等城鄉(xiāng)基本公共服務等方面擴大稅收共享、財政保障的覆蓋面。除縣對鎮(zhèn)的干部工資和公共服務支出給予全額保障外，逐步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收返還比例，最高給予超增部分100%的獎勵。其中，2011年財政保障鎮(zhèn)級運作經(jīng)費從170萬元／鎮(zhèn)提高至210萬元／鎮(zhèn)，強化各鄉(xiāng)鎮(zhèn)履職功能保障，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)均等城鄉(xiāng)公共服務提供財力保障；村級保障經(jīng)費從2010年每村每年1.56萬元提高到2011年的3萬元，主要用于保障村“兩委”基本運作和推進新型城鎮(zhèn)化建設，讓群眾在均等城鄉(xiāng)基本公共服務上得到幸福。同時，轉(zhuǎn)變縣直部門資金下?lián)芊绞剑龀仲Y金統(tǒng)一劃撥到鎮(zhèn)政府，由部門負責監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直撥扶持對象，樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)權威。通過擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)應有財權，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力進一步增強，既保障了鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作，又理順了鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益關系，更激勵了鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行功能職責的積極性，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)有更多財力投入到服務“三農(nóng)”工作上來。

3.逐步擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)應有人事權。圍繞配強配優(yōu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子的要求，進一步擴大干部人事推薦權、干部調(diào)整建議權和干部問責處理權，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對配備鎮(zhèn)級班子副職有推薦權，調(diào)整個別鎮(zhèn)班子成員有建議權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作問責有處理權。2009年以來，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣委推薦并得到提拔使用的干部達55人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權改革的穩(wěn)步推進，逐步改變了基層政府責重權小現(xiàn)狀，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履行“5+X”功能職責中，職權對稱、權責明晰，有效增強了和諧施政能力。

五、改革成效及啟示

通過實施鎮(zhèn)級“大部制”改革，有效破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府施政難題。主要成效體現(xiàn)在三個方面：一是轉(zhuǎn)變了政府職能，強化了社會管理。改革讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)從片面地追求經(jīng)濟增長中解放出來，政府職能從業(yè)務型、管理型向服務型、法治型轉(zhuǎn)變，履職重點轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的組織建設、農(nóng)民增收、生態(tài)環(huán)境、社會維穩(wěn)等社會管理和公共服務上來，優(yōu)化了機構設置，強化了服務效能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有權辦事、有錢辦事、有人辦事、有時間辦事，施政更加堅強有力。二是轉(zhuǎn)變了干部作風，融洽了黨群關系。改革讓基層干部的工作理念從“眼睛略性研究力量建設。近期建議進一步加強現(xiàn)有國家級研究機構的宏觀性、戰(zhàn)略性研究職能，增設專門性內(nèi)部研究機構，充實研究隊伍，大幅度提高經(jīng)費保障力度。鑒于國家級的宏觀性、戰(zhàn)略性研究機構數(shù)量比較少、使命特殊，改革可以以獨立事業(yè)法人為單位，具體研究每個單位的職能、編制和經(jīng)費需求，實事求是地制定改革方案，不能搞“一刀切”。長期來看，可以考慮在整合現(xiàn)有研究力量的基礎上組建國家戰(zhàn)略研究院，開展系統(tǒng)性、多學科重大戰(zhàn)略研究，為我國現(xiàn)代化進程和發(fā)展成為領導型國家提供強有力的智力支持。

（作者系國家發(fā)改委經(jīng)濟研究所副所長）