城市管理“濟(jì)南模式”的創(chuàng)新與啟示

楊新欣

城市管理“濟(jì)南模式”的創(chuàng)新與啟示

楊新欣

隨著濟(jì)南市城市化進(jìn)程的加速推進(jìn),城市管理逐漸成為各種社會(huì)矛盾的高發(fā)地帶,也為社會(huì)管理帶來(lái)了全新的課題。作為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的重要突破口,濟(jì)南市樹(shù)立“為人民管理城市”的全新管理理念,努力創(chuàng)新和優(yōu)化城市管理,被高度評(píng)價(jià)為城市管理的“濟(jì)南模式”,成為我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期創(chuàng)新城市管理的新范式。同時(shí),“濟(jì)南模式”也留下了繼續(xù)思考和探索的空間,不斷提升我國(guó)城市管理及社會(huì)管理的水平,必須樹(shù)立服務(wù)型的管理理念,加快城市管理的全國(guó)性立法,不斷加強(qiáng)城市綜合管理,實(shí)現(xiàn)城市管理由政府管理走向公共治理。

城市管理;濟(jì)南模式;城市綜合管理;公共治理

2011年,中國(guó)城市化水平首次超過(guò)50%,預(yù)計(jì)2020年將到達(dá)55%。這意味著中國(guó)已經(jīng)從一個(gè)具有幾千年農(nóng)業(yè)文明歷史的農(nóng)民大國(guó),進(jìn)入以城市社會(huì)為主的新成長(zhǎng)階段。近年來(lái),濟(jì)南市提出把推進(jìn)城市化作為重要支撐,大力實(shí)施新型城市化戰(zhàn)略,在這個(gè)過(guò)程中,城市管理逐漸成為各種社會(huì)矛盾的高發(fā)地帶,也為社會(huì)管理帶來(lái)了全新的課題。作為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的重要突破口,濟(jì)南市認(rèn)真剖析城市管理中累積的問(wèn)題和矛盾,樹(shù)立“為人民管理城市”的全新管理理念,努力創(chuàng)新和優(yōu)化城市管理,破解城市管理的困境,被高度評(píng)價(jià)為城市管理的“濟(jì)南模式”,成為我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期創(chuàng)新城市管理的新范式。

一、城市管理“濟(jì)南模式”提出的背景

城市管理是城市形象的重要標(biāo)志,是一個(gè)城市開(kāi)放理念、文明程度、文化品位和社會(huì)公德意識(shí)的綜合體現(xiàn)。在“城管”成立之前,同其它城市一樣,濟(jì)南市城市管理十分混亂,相關(guān)職能部門(mén)相互推諉、“踢皮球”現(xiàn)象十分嚴(yán)重,被市民戲稱(chēng)為“七八頂大蓋帽管不了一頂破草帽”。為了順應(yīng)我國(guó)城市發(fā)展和提升城市管理水平的需要,國(guó)務(wù)院于1997年在北京市開(kāi)始試行城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán),成立了全國(guó)第一支正式的城管隊(duì)伍。至此,城市管理有了專(zhuān)門(mén)的主管部門(mén),在一定程度上緩解了多頭管理和政出多門(mén)的弊端。但是隨著城市發(fā)展中新矛盾和新問(wèn)題的日益復(fù)雜,城市管理陷入了“城市管理力度不斷加大,城市管理效果持續(xù)惡化”的悖論,困境日益突出。

1.法律基礎(chǔ)薄弱,合法性存在爭(zhēng)議。截至目前,城市管理仍然缺乏一部全國(guó)性的專(zhuān)門(mén)法律規(guī)范可供遵循,關(guān)于城市管理部門(mén)的機(jī)構(gòu)體制、運(yùn)行機(jī)制、人員編制、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等問(wèn)題一直沒(méi)有明確界定,城市管理部門(mén)的具體定位、職能范圍、管理權(quán)限等相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)也相對(duì)滯后,這就使得城市管理工作處于一種既繁重復(fù)雜又無(wú)法可依的境地,存在身份和執(zhí)法合法性等爭(zhēng)議。一是導(dǎo)致城管執(zhí)法范圍越來(lái)越寬泛,有的已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了法律規(guī)定的范疇,許多城管行政執(zhí)法權(quán)被下放到基層,包括治安、消防、安全、衛(wèi)生等工作內(nèi)容,工作難度加大。二是在行使執(zhí)法權(quán)時(shí),很多權(quán)力形同虛設(shè)。各部門(mén)都把不愿意管、不容易管的事交給了城管執(zhí)法,但卻保留一些權(quán)力,這就造成執(zhí)法權(quán)的斷裂,只有處罰權(quán),卻沒(méi)有其他處置權(quán),無(wú)法執(zhí)法的行為很普遍,如在查處渣土車(chē)違法裝載的時(shí)候,由于沒(méi)有攔截行駛車(chē)輛的權(quán)力,沒(méi)有交管部門(mén)的配合城管根本無(wú)法執(zhí)法,執(zhí)法力度受限。

2.管理方式落后,面臨信任危機(jī)。傳統(tǒng)的城市管理方式大多是純粹的行政管理,單純依賴(lài)政府職能部門(mén)依據(jù)行政規(guī)章進(jìn)行城市管理,難以適應(yīng)城市化快速推進(jìn)的實(shí)際。一是傳統(tǒng)的城市管理模式注重“末端治理”,也就是對(duì)前期政策不完善造成的問(wèn)題進(jìn)行修正,城市規(guī)劃建設(shè)缺乏科學(xué)性和預(yù)見(jiàn)性,只依靠后期管理,所以極易產(chǎn)生治標(biāo)不治本的結(jié)果。傳統(tǒng)管理方式主要是突擊檢查、集中整治和事后查處,“以堵為主,硬性執(zhí)法,攆著商販滿(mǎn)街跑”,忽視“源頭治理”,最終很難走出“整治-回潮-再整治-再回潮”的怪圈,新的矛盾和問(wèn)題又不斷涌現(xiàn)。二是城管工作不被廣大市民群眾所認(rèn)可,缺乏社會(huì)認(rèn)同。提到城管,無(wú)論網(wǎng)絡(luò)、媒體還是街頭巷議,皆是詬病良多而贊譽(yù)較少,出現(xiàn)只要進(jìn)行政府行風(fēng)和效能評(píng)議,城管執(zhí)法部門(mén)的排名就會(huì)靠后,甚至不斷發(fā)生暴力抗法流血事件,城管隊(duì)伍形象差、威信低、人身安全面臨威脅的現(xiàn)象較為突出。

3.管理理念不清,缺乏合作共治。一直以來(lái),城市管理的理念重“管理”和“執(zhí)法”,不以人民的便捷、舒適、安全作為城市管理的基本目的,輕“服務(wù)”與“合作”,偏離了城市管理本身作為政府的一項(xiàng)重要職能應(yīng)具備的公共服務(wù)性質(zhì)。一是忽視人民是城市的主人和管理的主體,將其視為管理的對(duì)立面,認(rèn)為城市管理就是“把人管住”,因此必然出現(xiàn)粗暴執(zhí)法、以罰為主、突擊執(zhí)法等執(zhí)法手段,極易激化社會(huì)矛盾。二是各部門(mén)間協(xié)作機(jī)制不完善。城市管理各相關(guān)部門(mén)缺乏配合,“各自為戰(zhàn)”,難以形成合力,如治理小廣告這一頑疾,依靠城管執(zhí)法部門(mén)“孤軍奮戰(zhàn)”遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,必須依靠電信、財(cái)政、公安、衛(wèi)生等各部門(mén)大力支持和配合,才能進(jìn)行有效治理。三是缺乏“經(jīng)營(yíng)城市”、“合作共治”的現(xiàn)代治理理念,市場(chǎng)、社會(huì)等各種有效資源沒(méi)有被充分調(diào)動(dòng)起來(lái)參與管理。面對(duì)城市管理的新需求和新問(wèn)題,政府部門(mén)提供專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化服務(wù)的能力不足,導(dǎo)致城市管理效率低下、缺乏活力。

二、城市管理“濟(jì)南模式”的創(chuàng)新做法

“濟(jì)南模式”改變和扭轉(zhuǎn)了政府單一主體、管理部門(mén)分割、行政手段為主、被動(dòng)反應(yīng)式的傳統(tǒng)城市管理范式,為破解城市管理難題提供了有益的探索與經(jīng)驗(yàn),它的創(chuàng)新做法主要體現(xiàn)在以下幾方面:

1.創(chuàng)新城市管理理念:為人民管理城市。認(rèn)清城市管理的服務(wù)對(duì)象,這是城市管理的核心問(wèn)題。2010年1月,濟(jì)南市為了適應(yīng)城市化發(fā)展和社會(huì)管理創(chuàng)新的需要,整合原城管執(zhí)法局、環(huán)衛(wèi)局和住建委城市管理職能,組建了濟(jì)南市城市管理局,與市城市管理行政執(zhí)法局合署辦公。新組建的濟(jì)南市城管局的首要工作就是明確“為誰(shuí)管理城市”這個(gè)管理核心,積極轉(zhuǎn)變觀(guān)念,把“為人民管理城市”作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),把“建設(shè)讓人民滿(mǎn)意的城市”作為檢驗(yàn)和衡量各項(xiàng)工作的根本標(biāo)準(zhǔn)。

一是樹(shù)立“為人民管理城市”的理念。通過(guò)“為城市管理人民還是為人民管理城市”為主題的解放思想大討論、成立全國(guó)首個(gè)城管黨校、在全市首次開(kāi)展城管理念考試、成立城管講師團(tuán)等形式,全系統(tǒng)上下都明確了人民是城市的主人和管理主體,城市管理是“為人服務(wù)”不是“把人管住”,實(shí)現(xiàn)了“為城市管理人民”到“為人民管理城市”的根本轉(zhuǎn)變,確立了方便人民是現(xiàn)代城市管理的根本出發(fā)點(diǎn)、人民滿(mǎn)意是現(xiàn)代城市管理的最高價(jià)值的共識(shí)。并進(jìn)一步樹(shù)立“民生為先、守土有責(zé)”,“出了門(mén)就是上班”,“主動(dòng)上門(mén)、微笑服務(wù)”等理念,確立“完成、完好、完美”的城管工作標(biāo)準(zhǔn),凝聚成為濟(jì)南城管的特色文化,為城市管理創(chuàng)新奠定了堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。

二是寓管理于服務(wù)之中。濟(jì)南市城管局從“為人民管理城市”的理念出發(fā),既維護(hù)城市整潔,又要考慮相關(guān)利益人的利益,統(tǒng)籌兼顧、全面協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)多方受益、多方共贏,以此推出了“抓兩頭、控途中、把三關(guān)”的渣土管理工作法,杜絕強(qiáng)制性的查、堵、罰,有效解決了這一困擾城管部門(mén)多年的難題。同時(shí)還對(duì)城市管理工作中的規(guī)律性問(wèn)題深入研究,總結(jié)出社會(huì)動(dòng)員、屬地管理、全域全時(shí)、關(guān)口前移等規(guī)律性經(jīng)驗(yàn),確立一流的理念指導(dǎo)、一流的組織體系、一流的工作隊(duì)伍等管理目標(biāo),以此來(lái)破解城市管理難題、提升服務(wù)水平。

三是實(shí)現(xiàn)人性化管理與嚴(yán)格執(zhí)法的融合。緊緊圍繞“為人民提供舒適、便捷、安全的城市環(huán)境”的目標(biāo),濟(jì)南市城管局將人性化管理與嚴(yán)格執(zhí)法有機(jī)融合起來(lái),打造管理、執(zhí)法和服務(wù)三位一體的人性化城管機(jī)制,用服務(wù)手段解決70%的問(wèn)題,用管理手段解決20%的問(wèn)題,用執(zhí)法手段解決10%的問(wèn)題。在城市管理方式上,首先變粗暴執(zhí)法為文明執(zhí)法,帶著深厚感情提供人性化、柔性化、理性化的執(zhí)法服務(wù),做到執(zhí)法“行動(dòng)快、效果好、有回音”,實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法行為和執(zhí)法人員形象的根本轉(zhuǎn)變。其次變“執(zhí)法就是處罰”為“以服務(wù)保障執(zhí)法”,改變過(guò)去以罰為主、以堵為主的執(zhí)法方式,采取關(guān)口前移、服務(wù)在先、先疏后管的方法解決城市管理中的頑疾,最大限度防止矛盾激化。最后變“突擊性執(zhí)法”為“長(zhǎng)效化執(zhí)法”,與各區(qū)、街道聯(lián)手進(jìn)行綜合治理,實(shí)行以屬地管理為主的百分考核和新聞通報(bào)制度,形成了加強(qiáng)城市管理的良好氛圍。

2.理順城市管理體制:人民城市人民管。濟(jì)南市將“為人民管理城市”這一理念落實(shí)到科學(xué)的城市管理體制之中,充分發(fā)揮各級(jí)各部門(mén)在城市管理中的協(xié)作作用,動(dòng)員社會(huì)各界力量共同參與城市管理,從“管理城市”向“經(jīng)營(yíng)城市”轉(zhuǎn)變,探索將行政手段與市場(chǎng)化運(yùn)作有機(jī)結(jié)合的管理體制,成效顯著。

一是構(gòu)建城市綜合管理大格局。根據(jù)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理體制要求,濟(jì)南市構(gòu)建了城市綜合管理機(jī)制,成立了由市長(zhǎng)掛帥的城市綜合管理委員會(huì),組成人員包括各職能部門(mén)分管負(fù)責(zé)人,委員會(huì)辦公室則設(shè)在城管局內(nèi),由城管局長(zhǎng)擔(dān)任辦公室主任。城市綜合管理委員會(huì)作為決策指揮機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)確定城市管理的目標(biāo)任務(wù)、工作計(jì)劃、考核辦法等,區(qū)作為責(zé)任主體承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)城市管理事務(wù),街道和社區(qū)作為基礎(chǔ)組織負(fù)責(zé)落實(shí)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生、市容整治等工作。這一機(jī)制很好地發(fā)揮了城市綜合管理所需要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能,發(fā)揮了城管局在城市管理中的主管職能部門(mén)作用,調(diào)動(dòng)了社會(huì)各界力量共同提升城市管理水平。

二是創(chuàng)建百姓城管體制。社會(huì)廣泛參與是城市管理發(fā)展的必然趨勢(shì),城市管理必須依靠公眾、依靠全體城市使用者的共同努力。濟(jì)南市把廣大市民當(dāng)作城市管理的根本依靠力量,充分發(fā)動(dòng)公眾的參與熱情,建立起與公眾的良好互動(dòng)關(guān)系,建立健全公眾參與城市管理的機(jī)制和平臺(tái),走出了一條“開(kāi)門(mén)辦城管、開(kāi)放辦城管”的新路。為此,組建了全國(guó)第一家百姓城管協(xié)會(huì),實(shí)現(xiàn)了市民既是城市管理對(duì)象又是城市管理主體的有機(jī)統(tǒng)一,這一群眾自治組織擁有自己的章程、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和法定代表人,參與者覆蓋離退休干部、公務(wù)員、企事業(yè)職工、在校學(xué)生和經(jīng)商業(yè)戶(hù)等各個(gè)群體,成為目前國(guó)內(nèi)最大的民間城市管理團(tuán)體,許多城市管理中的老大難問(wèn)題,由百姓城管協(xié)會(huì)出面,很快得到妥善解決。通過(guò)百姓城管大講堂、百姓義務(wù)城管隊(duì)、百姓城管監(jiān)督員、百姓城管認(rèn)領(lǐng)文化墻、百姓城管服務(wù)熱線(xiàn)等多種形式,濟(jì)南市逐步形成了群眾共建、共管、共創(chuàng)文明城市的城市管理新格局。

三是引入市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。濟(jì)南市城管局將“經(jīng)營(yíng)城市”理念有效引入城市管理,把行政管理效能與市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用有機(jī)結(jié)合起來(lái),將戶(hù)外廣告牌匾作為城市公共資源引進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)作,在統(tǒng)一規(guī)范使用性質(zhì)、外觀(guān)設(shè)計(jì)、材料質(zhì)地、時(shí)限標(biāo)準(zhǔn)的前提下,以公開(kāi)招投標(biāo)方式出讓廣告載體的建設(shè)和使用權(quán),建立戶(hù)外廣告經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化運(yùn)作新機(jī)制。這種新機(jī)制改變了戶(hù)外廣告管理一直采取政府審批方式,經(jīng)濟(jì)效益差,運(yùn)作不規(guī)范,廣受社會(huì)詬病等問(wèn)題,有效彌補(bǔ)了行政手段的不足,實(shí)現(xiàn)城市空間資源的優(yōu)化配置,體現(xiàn)了城市管理改革創(chuàng)新的方向。

3.明確城市管理目標(biāo):讓人民共享城市。濟(jì)南市城市管理工作始終把“讓人民共享城市”、為人民建設(shè)安居樂(lè)業(yè)的幸福家園,作為“為人民管理城市”的終極目標(biāo),把服務(wù)民生、惠澤民生、讓人民滿(mǎn)意作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),把老百姓的身邊事、眼前事辦好,辦到群眾心坎上。

一是創(chuàng)新“地圖思維”。夏季大批瓜農(nóng)進(jìn)城隨處擺設(shè)攤位賣(mài)瓜是城市管理的老大難問(wèn)題,它影響了交通和衛(wèi)生,傳統(tǒng)的管理方式是城管人員四處堵截驅(qū)趕瓜農(nóng),瓜農(nóng)不滿(mǎn)意,市民也不滿(mǎn)意。濟(jì)南市城管局積極轉(zhuǎn)變思維方式,轉(zhuǎn)換工作思路,在全國(guó)首創(chuàng)了西瓜地圖,設(shè)計(jì)繪制了城區(qū)臨時(shí)西瓜銷(xiāo)售點(diǎn)地圖,明確標(biāo)注了455個(gè)西瓜銷(xiāo)售點(diǎn)和瓜農(nóng)進(jìn)城路線(xiàn),引導(dǎo)瓜農(nóng)在劃定位置銷(xiāo)售西瓜,困擾城市管理多年的難題一朝解決,實(shí)現(xiàn)了交通秩序、市容市貌、市民買(mǎi)瓜和瓜農(nóng)售瓜四個(gè)關(guān)系的和諧統(tǒng)一。從西瓜地圖開(kāi)始,濟(jì)南市城市管理不斷創(chuàng)新地圖思維和地圖管理方法,先后推出了修車(chē)地圖、報(bào)攤地圖、化糞池地圖、便民攤點(diǎn)群地圖、公廁地圖、揚(yáng)塵地圖等各種地圖,形成了全國(guó)獨(dú)有的濟(jì)南城管“地圖思維”,變“事后解決問(wèn)題式管理”為“超前服務(wù)式管理”,使城市管理者與被管理者的關(guān)系更加融洽。

二是打造“潔、靚、諧”工程。這是濟(jì)南市城管局推出的省會(huì)城市新形象工程,是構(gòu)建人民滿(mǎn)意城管品牌的核心和宗旨?！皾崱弊非蟮氖浅鞘忻婷?要求“把街道當(dāng)做自家客廳來(lái)打掃”,“把小區(qū)當(dāng)做自家臥室來(lái)整理”,“把公廁當(dāng)做自家衛(wèi)生間來(lái)清潔”?！办n”追求的是城市品位,要求從源頭上制止有損城市容貌現(xiàn)象,推進(jìn)城市夜景亮化工程,規(guī)范廣告牌匾,合理布局、精心設(shè)計(jì)城市雕塑、噴泉,改進(jìn)建筑物外立面裝飾,讓泉城的特色更加突出?！爸C”追求的是城市秩序,要求整治各種擾亂城市正常秩序的不文明行為,實(shí)施以治亂為主要內(nèi)容的十大行動(dòng),做好“百件實(shí)事”,堅(jiān)決取締清理各類(lèi)占道經(jīng)營(yíng)、亂貼亂畫(huà)、亂搭亂建現(xiàn)象。從自然美到裝飾美,再到心里美,為市民創(chuàng)造一個(gè)市容整潔、環(huán)境優(yōu)美、特色鮮明、宜業(yè)宜居的生活環(huán)境。

三是建設(shè)愛(ài)心城管。只有充滿(mǎn)愛(ài)心的城市管理,才能讓人民群眾生活得更美好。濟(jì)南市城管發(fā)起成立了全國(guó)城管系統(tǒng)第一家慈善工作站,積極幫助系統(tǒng)內(nèi)困難職工和社會(huì)上困難商販;設(shè)立了全國(guó)第一家攤販救助基金,將城市管理對(duì)象納入救助系統(tǒng);動(dòng)員社會(huì)力量共同關(guān)愛(ài)失業(yè)人員和困難商販,幫助他們尋找就業(yè)機(jī)會(huì),改善生活條件。在“為人民管理城市,讓人民共享城市”的目標(biāo)下,城管系統(tǒng)全體職工被緊緊凝聚在一起,城管職工與廣大市民也被緊緊聯(lián)系在一起,開(kāi)創(chuàng)了濟(jì)南市城市管理和社會(huì)管理的新局面。

三、城市管理“濟(jì)南模式”帶來(lái)的思考與啟示

城市管理是一種執(zhí)法行為更是一種公共服務(wù),如何提供更加文明、高效、和諧的城市管理服務(wù)是擺在城市管理者面前的一道難題?！皾?jì)南模式”在“打造人民滿(mǎn)意的城管品牌”過(guò)程中的一些創(chuàng)新實(shí)踐,取得了許多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn),同時(shí)也留下了繼續(xù)思考和探索的空間。不斷提升我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期城市管理以及社會(huì)管理水平,重點(diǎn)需要從以下幾方面進(jìn)行突破。

1.樹(shù)立服務(wù)型的城市管理理念?，F(xiàn)代城市管理是根據(jù)城市居民對(duì)城市環(huán)境的需求,提供城市公用設(shè)施、建設(shè)公共環(huán)境,維護(hù)公共秩序,促進(jìn)城市健康運(yùn)行的治理活動(dòng)。城市管理屬于公共管理的范疇,是對(duì)區(qū)域居民提供的基本公共服務(wù),所以現(xiàn)代城市管理的價(jià)值定位就是服務(wù)性,城市管理活動(dòng)應(yīng)該秉承“七分服務(wù),兩分管理,一分執(zhí)法”的理念,把“為民、親民、愛(ài)民、利民、便民”作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),這是創(chuàng)新城市管理必須首先樹(shù)立的理念。城市管理者只有真正轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)僵化型的“管制”理念——“為城市管理人民”,樹(shù)立公共服務(wù)理念——“為人民管理城市”,實(shí)施人性化管理,基于這樣的價(jià)值定位,才能不斷提升城市管理活動(dòng)的公共服務(wù)水平。

2.加快城市管理的全國(guó)性立法。無(wú)論是在立法層面還是在實(shí)踐層面,城市管理在我國(guó)都是一個(gè)仍然處在發(fā)展中的問(wèn)題,這是相關(guān)專(zhuān)家和學(xué)者的一個(gè)基本共識(shí)。雖然近年來(lái)各地在城市管理實(shí)踐中都進(jìn)行了一些大膽的探索和創(chuàng)新,也逐步形成了一些行之有效的經(jīng)驗(yàn)方法,但不可否認(rèn)的是,截至目前仍然缺乏一部專(zhuān)門(mén)的城市管理方面的綜合性法律規(guī)范,這是解決近年來(lái)發(fā)生的諸多城管糾紛和矛盾的當(dāng)務(wù)之急。城市綜合管理法典應(yīng)該由城市綜合管理法(一般法)、相關(guān)專(zhuān)業(yè)管理法規(guī)(特別法)和一些地方法規(guī)構(gòu)成,圍繞城市管理的范圍界定,城市管理執(zhí)法主體的職權(quán)法定、職能定位、權(quán)責(zé)關(guān)系,城市管理執(zhí)法權(quán)力的授予和執(zhí)法方式、執(zhí)法構(gòu)架、執(zhí)法程序、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),城市規(guī)劃建設(shè)管理相關(guān)部門(mén)之間職能、職責(zé)法定劃分、合理確權(quán),城管法律救助和社會(huì)自律機(jī)制等問(wèn)題,都要有明確界定,從而結(jié)束城市管理“借法執(zhí)法”的尷尬身份,為城市管理創(chuàng)新提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。目前很多地方都在積極進(jìn)行相關(guān)的立法調(diào)研,國(guó)家層面立法的腳步也在加快。

3.加強(qiáng)城市綜合管理?！笆濉币?guī)劃綱要明確提出要“加強(qiáng)城市綜合管理”,這是從國(guó)家層面首次提出加強(qiáng)城市綜合管理的要求。傳統(tǒng)依靠城管局“孤軍作戰(zhàn)”的城市管理體制,已經(jīng)完全不能適應(yīng)轉(zhuǎn)型時(shí)期城市管理面臨的復(fù)雜局面,城市綜合管理是一個(gè)必然趨勢(shì)。所謂城市綜合管理,就是城市人民政府及其依法設(shè)立的城市綜合管理部門(mén)依照法律授權(quán)或行政授權(quán),維護(hù)城市基礎(chǔ)功能、管理城市公共空間、保障城市健康運(yùn)行、促進(jìn)市民和諧相處的行政行為。實(shí)現(xiàn)城市綜合管理的途徑是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,城市基礎(chǔ)功能涉及的六大系統(tǒng)(道路交通運(yùn)輸系統(tǒng)、供水排水和污水處理系統(tǒng)、電力燃?xì)獾饶茉垂?yīng)系統(tǒng)、垃圾收運(yùn)處置系統(tǒng)、信息通信系統(tǒng)和園林綠化系統(tǒng))不可能由一個(gè)部門(mén)獨(dú)立完成,需要建立一個(gè)超越部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制。目前很多城市都建立了城市綜合管理的協(xié)調(diào)機(jī)制,由市長(zhǎng)定期協(xié)調(diào),城市運(yùn)行管理相關(guān)部門(mén)參加,并且不斷探索精細(xì)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的管理方法,取得了很多成功經(jīng)驗(yàn),這是當(dāng)前解決城市綜合管理復(fù)雜問(wèn)題的可行路徑。

4.實(shí)現(xiàn)城市管理由政府管理走向公共治理。傳統(tǒng)城市管理模式的基本特征,就是以政府組織為單一管理主體,在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)與供給上,政府習(xí)慣于大包大攬或壟斷經(jīng)營(yíng),沒(méi)有動(dòng)態(tài)地反映公共服務(wù)消費(fèi)者的需求結(jié)構(gòu)變化,社會(huì)公共參與的渠道狹窄,公民參政議政的效能感低,導(dǎo)致政府不堪重負(fù)而且費(fèi)力不討好?，F(xiàn)代公共治理的模式,強(qiáng)調(diào)在政府部門(mén)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的營(yíng)利組織、市民社會(huì)和公民群體之間建立起一種聯(lián)系,一種運(yùn)行機(jī)制,一種制度安排,變政府統(tǒng)包式的管制模式為政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作的伙伴式管理模式,并且將管理重心下移,擴(kuò)大區(qū)、街管理主體的權(quán)限和責(zé)任,在這個(gè)基礎(chǔ)上通過(guò)對(duì)話(huà)、合作及參與來(lái)分擔(dān)城市決策的能力,來(lái)解決城市發(fā)展的各種公共問(wèn)題。從當(dāng)前來(lái)看,我國(guó)城市管理從政府管理走向公共治理的方向已經(jīng)明確,很多城市都收效顯著,但總體來(lái)看還屬于較低層次的參與,如何建立健全完善的市場(chǎng)和社會(huì)力量的參與機(jī)制,充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)的有利資源激發(fā)城市管理的活力,這是目前城市管理創(chuàng)新亟待解決的問(wèn)題。

楊新欣,中共濟(jì)南市委黨校行政管理教研部講師(郵政編碼 250014)

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1672-6359(2012)04-0116-04

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