淺議農(nóng)村土地承包中少數(shù)村民合同效力之訴

喬延闊

淺議農(nóng)村土地承包中少數(shù)村民合同效力之訴

喬延闊

自農(nóng)村土地承包法施行以來(lái),少數(shù)甚至單個(gè)村民依據(jù)該規(guī)定,以發(fā)包方違反民主議定原則為由起訴,要求確認(rèn)以其他方式承包的承包合同無(wú)效的訴訟紛爭(zhēng)不斷。從少數(shù)村民之訴權(quán)、合同效力的認(rèn)定、違反民主議定原則的事實(shí)判斷、無(wú)效之訴的法律完善等方面,對(duì)涉及該訴的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行分析,以期有助于少數(shù)村民合同效力之訴的完善解決。為切實(shí)維護(hù)集體組織成員利益,同時(shí)又能公平保護(hù)非集體組織成員的合法權(quán)益,立法部門對(duì)此有必要盡快出臺(tái)明確規(guī)定,對(duì)此類訴訟以及村集體訴請(qǐng)確認(rèn)合同無(wú)效等案件的處理予以規(guī)范和完善。

農(nóng)村土地承包;民主議定;合同效力

我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了家庭承包和其他方式承包兩種農(nóng)村土地承包方式。在其他方式承包中,該法第48條第1款規(guī)定,發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包,應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。該條款是對(duì)發(fā)包方向非集體組織成員發(fā)包“四荒”等農(nóng)村土地的民主議定程序的規(guī)定。自農(nóng)村土地承包法施行以來(lái),少數(shù)甚至單個(gè)村民依據(jù)該規(guī)定,以發(fā)包方違反民主議定原則為由起訴,要求確認(rèn)以其他方式承包的承包合同無(wú)效的訴訟紛爭(zhēng)不斷。1999年7月8日起施行的《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定(試行)》(下稱《試行規(guī)定》)曾對(duì)半數(shù)以上村民提起訴訟的情形作出規(guī)定,而此后《合同法》《農(nóng)村土地承包法》及其解釋相繼出臺(tái),最高人民法院又于2008年12月24日將《試行規(guī)定》廢止,對(duì)于少數(shù)村民提起該訴的受理與實(shí)體判斷等問(wèn)題,現(xiàn)行法律及解釋中并無(wú)明確的可實(shí)際操作的內(nèi)容,同時(shí),現(xiàn)實(shí)生活中該種訴訟又呈增多趨勢(shì)。

一、少數(shù)村民之訴權(quán)

少數(shù)村民起訴要求確認(rèn)承包合同的效力,是否符合法定的起訴條件,屬于司法審判程序?qū)彶閱?wèn)題,應(yīng)當(dāng)以我國(guó)《民事訴訟法》第108條為判斷依據(jù)。其中,原告是否與本案有利害關(guān)系,為審查的重點(diǎn)。少數(shù)村民提起該訴的理由一般是集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)外發(fā)包未經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織民主議定程序,損害了集體和村民的利益,以及村民的優(yōu)先承包權(quán)。我國(guó)農(nóng)村村民自治是建立在財(cái)產(chǎn)集體所有制基礎(chǔ)上的,農(nóng)村集體是由一個(gè)個(gè)村民個(gè)體集合而成,如集體利益受到損害,必定累及個(gè)體利益。[1]同時(shí),《農(nóng)村土地承包法》第47條規(guī)定了本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先承包權(quán)。這樣,少數(shù)村民提起效力之訴,無(wú)論其主張優(yōu)先承包權(quán)還是主張集體利益受到損害,均關(guān)系到村民的個(gè)人利益和民事權(quán)利,那么,少數(shù)村民提起的合同效力之訴與其當(dāng)然有利害關(guān)系,村民作為承包合同之外的特定第三人就是具體的利害關(guān)系人,其為自身利益的最佳判斷者和維護(hù)者,由其主張侵害其利益的合同無(wú)效最為合適。[2]少數(shù)村民作為原告,其與該案具有直接的、當(dāng)然的利害關(guān)系,其主體顯然符合我國(guó)《民事訴訟法》第108條第(一)項(xiàng)之規(guī)定。該條規(guī)定的其他起訴條件在此無(wú)須贅言。因此,少數(shù)村民提起承包合同效力之訴,符合法定起訴條件。

對(duì)于村民起訴要求確認(rèn)合同效力問(wèn)題,《試行規(guī)定》第二條規(guī)定了發(fā)包方所屬的半數(shù)以上村民提起訴訟的情形,該解釋對(duì)于村民提起合同效力之訴的主體條件作出了明確規(guī)定。而《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》又規(guī)定,集體土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的,必須經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。據(jù)此,有意見(jiàn)認(rèn)為,如違反民主議定程序,相應(yīng)地應(yīng)由2/3以上或至少半數(shù)以上村民來(lái)主張合同無(wú)效,少數(shù)村民無(wú)此訴權(quán)?！对囆幸?guī)定》“試行”多年以來(lái),這種觀點(diǎn)已經(jīng)深入人心,然而,筆者并不贊同,理由如下:1.《試行規(guī)定》已于2008年12月24日被最高人民法院廢止,其廢止的原因中已被我國(guó)物權(quán)法及新的司法解釋所取代。廢止的司法解釋從公布之日起不再適用,絕對(duì)的終止法律的實(shí)際效力。2.《試行規(guī)定》廢止前,《農(nóng)村土地承包法》及其解釋先后頒布實(shí)施,《試行規(guī)定》對(duì)土地承包方式未作區(qū)分,而《農(nóng)村土地承包法》及其解釋對(duì)其他方式的承包予以明確,并賦予本集體經(jīng)濟(jì)組織成員優(yōu)先承包權(quán),如村民認(rèn)為發(fā)包方違反民主議定原則對(duì)其優(yōu)先承包權(quán)構(gòu)成侵害,依法有權(quán)就承包合同效力提出訴求,如此一來(lái)村民依據(jù)法律規(guī)定行使權(quán)利,其效力當(dāng)然高于《試行規(guī)定》。因此,即使在《試行規(guī)定》與《農(nóng)村土地承包法》并行時(shí)期,村民的該法定權(quán)利亦不應(yīng)受《試行規(guī)定》的約束。3.在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中,具有承包土地意愿的,往往只是某個(gè)或某些村民而不可能是每一個(gè)村民,故只有具有這種承包意愿的某個(gè)或某些村民才有主張優(yōu)先權(quán)的必要。其他村民沒(méi)有承包土地的愿望和意向而與主張“優(yōu)先權(quán)”沒(méi)有直接的利害關(guān)系。[3]所以,若少數(shù)甚至單個(gè)村民不享有訴訟權(quán)利,那么,村民的優(yōu)先承包權(quán)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。4.我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》所規(guī)定的民主議定程序是發(fā)包方對(duì)外簽訂承包合同時(shí)應(yīng)遵循的原則以及程序,屬實(shí)體法范疇。而人民法院受理民事案件的條件為《民事訴訟法》第108條之規(guī)定。無(wú)論少數(shù)還是多數(shù)村民,都是認(rèn)為自己權(quán)利受侵害的受害人,與其提起的訴訟有利害關(guān)系,少數(shù)村民甚至村民個(gè)人起訴也是符合起訴條件的。

二、違反民主議定原則合同的效力

民主議定程序是農(nóng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)村民自治、發(fā)展農(nóng)村基層民主的制度形式。我國(guó)法律對(duì)重要承包事項(xiàng)都規(guī)定了民主議定原則,其法理依據(jù)為土地的經(jīng)營(yíng)管理者必須依照所有權(quán)人的集體意愿行事。有關(guān)民主議定程序的內(nèi)容主要見(jiàn)于《村民委員會(huì)組織法》第17條、《土地管理法》第15條第2款,《農(nóng)村土地承包法》第48條第1款?！锻恋毓芾矸ā贰掇r(nóng)村土地承包法》中的民主議定程序主要針對(duì)承包地調(diào)整、承包方案的確定以及以其它方式對(duì)外發(fā)包等事項(xiàng),只有《村民委員會(huì)組織法》中規(guī)定的民主議定程序是適用于所有集體重大事項(xiàng)的。從具體內(nèi)容看,后兩部法律中的民主議定程序較之《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定更為嚴(yán)格,即應(yīng)達(dá)到三分之二多數(shù),而不是簡(jiǎn)單多數(shù)(過(guò)半數(shù))。這體現(xiàn)了立法者希望藉此限制“多數(shù)人暴政”發(fā)生的幾率。

(一)“民主議定程序”的效力識(shí)別

以其他方式承包土地訂立的承包合同為傳統(tǒng)的民事合同,這種合同行為應(yīng)受土地承包法和合同法規(guī)范的調(diào)整。以上關(guān)于民主議定程序的條款,多使用“必須”、“應(yīng)當(dāng)”等表述方式,應(yīng)屬于強(qiáng)制性法律規(guī)范的范疇。而《合同法》規(guī)定,違犯法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的合同無(wú)效;《試行規(guī)定》第25條也作出了“發(fā)包方違背集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或者成員代表大會(huì)決議,越權(quán)發(fā)包的,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該承包合同為無(wú)效合同”的規(guī)定。這樣看來(lái),將違反民主議定程序?qū)ν獍l(fā)包的承包合同認(rèn)定為無(wú)效,似乎順理成章,無(wú)可非議。但筆者并不以為然?！盁o(wú)效合同是指合同雖然已經(jīng)成立,但因其在內(nèi)容上違犯了法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定和社會(huì)公共利益而無(wú)法律效力的合同?！庇捎跓o(wú)效合同從本質(zhì)上違犯了法律規(guī)定,因此國(guó)家不承認(rèn)此類合同的法律效力。合同一旦被確認(rèn)無(wú)效,就將產(chǎn)生溯及力,使合同自訂立之時(shí)起就不具有法律效力,以后也不能轉(zhuǎn)化為有效合同。[4]有些合同如買賣毒品槍支彈藥,其無(wú)效性非常明顯,而有些合同,雖然違反了強(qiáng)制性規(guī)定,但法律法規(guī)并沒(méi)有明確指明違反該規(guī)定的后果,違反該規(guī)定是否導(dǎo)致合同無(wú)效從條款本身無(wú)法判斷?！逗贤ā穼?shí)施以來(lái),對(duì)于違犯“法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的合同”之效力如何認(rèn)定歷來(lái)莫衷一是,爭(zhēng)議不斷,如何判斷和識(shí)別導(dǎo)致合同無(wú)效意義上的強(qiáng)制性規(guī)定,日益成為司法實(shí)踐中突出的問(wèn)題。我國(guó)法學(xué)理論界對(duì)強(qiáng)制性規(guī)定的分類觀點(diǎn)也不盡一致。為此,合同法解釋(二)指明“強(qiáng)制性規(guī)定是指效力性強(qiáng)制性規(guī)定”。如該強(qiáng)制性規(guī)定明確規(guī)定違反的后果是合同無(wú)效,或雖未規(guī)定違反將導(dǎo)致合同無(wú)效,但如使合同繼續(xù)有效將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益,則該強(qiáng)制性規(guī)定為效力性強(qiáng)制性規(guī)定,同時(shí),效力性強(qiáng)制性規(guī)定一般針對(duì)行為內(nèi)容本身,而管理性強(qiáng)制性規(guī)范多是限制主體的行為資格。[5]

據(jù)此,筆者認(rèn)為,我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》關(guān)于民主議定程序的規(guī)定,不應(yīng)屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定,因?yàn)?1.該條款對(duì)于違反其規(guī)定的后果未明確規(guī)定為承包合同無(wú)效;2.在承包合同繼續(xù)有效的情況下,并不損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益;3.該民主議定程序,是對(duì)發(fā)包方向村集體以外的單位和個(gè)人發(fā)包時(shí)發(fā)包程序的規(guī)定,是對(duì)發(fā)包方發(fā)包行為的一種限制,但并非針對(duì)承包行為本身。因此,除非承包合同存在其他無(wú)效情形,如雙方當(dāng)事人惡意串通損害集體利益等,不應(yīng)以違反民主議定原則確認(rèn)承包合同無(wú)效。

(二)違反民主議定合同的效力

如前所述,除承包合同存在其他無(wú)效情形外,不應(yīng)以違反民主議定原則確認(rèn)承包合同無(wú)效,筆者認(rèn)為,根據(jù)《合同法》解釋一第9條的規(guī)定,確認(rèn)違反民主議定原則合同屬于未生效的合同更為準(zhǔn)確和適當(dāng)。在此首先應(yīng)厘清合同無(wú)效與不生效的區(qū)別:1.如合同無(wú)效,當(dāng)事人不能通過(guò)事后補(bǔ)正或?qū)嶋H履行來(lái)促使合同有效,但不生效只是合同成立以后尚未發(fā)生效力,并非不能通過(guò)事后補(bǔ)正或?qū)嶋H履行來(lái)促使合同有效。2.無(wú)效是自始無(wú)效、當(dāng)然無(wú)效,而不生效只是一種暫時(shí)的狀態(tài),仍存在著生效的可能性。[6]基于此,發(fā)包方與非集體組織成員簽訂的承包合同,如當(dāng)時(shí)未經(jīng)2/3多數(shù)同意,但合同簽訂后履行過(guò)程中,甚至于訴訟中又取得了2/3多數(shù)的同意,仍是可能的,對(duì)于此種情形,法律并未明確禁止,因此,該合同事先未經(jīng)多數(shù)同意,并不能認(rèn)定其當(dāng)然無(wú)效,而只是未生效,通過(guò)當(dāng)事人的努力彌補(bǔ)其仍存在生效的可能。

因此,筆者認(rèn)為,《土地承包法》《土地管理法》關(guān)于民主議定程序的規(guī)定,不屬于合同法解釋二中所指的效力性強(qiáng)制性規(guī)定,違反該規(guī)定并不必然導(dǎo)致合同無(wú)效,而應(yīng)比照合同法解釋一第9條的規(guī)定處理,在一審法庭辯論終結(jié)前當(dāng)事人仍未能舉證證明經(jīng)過(guò)了2/3多數(shù)的同意,法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該承包合同未生效。

三、違反民主議定原則的事實(shí)判斷

因違反民主議定原則引發(fā)的合同效力之訴,“是否經(jīng)過(guò)了村民會(huì)議成員或村民代表2/3多數(shù)同意”是首先應(yīng)當(dāng)審理查明的案件事實(shí),該事實(shí)為認(rèn)定合同效力的前提和根據(jù)。村民作為原告主張發(fā)包方對(duì)外發(fā)包違反了民主議定程序,發(fā)包方一般會(huì)抗辯未違反程序,否認(rèn)村民的主張。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第5條,在合同糾紛案件中,主張合同關(guān)系成立并生效的一方當(dāng)事人對(duì)合同訂立和生效的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。發(fā)包方主張未違反民主議定程序,實(shí)際即是主張承包合同成立并生效,此時(shí)應(yīng)該由發(fā)包方承擔(dān)舉證責(zé)任,證明其對(duì)外發(fā)包未違反民主議定原則,而非適用“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的一般原則,將舉證責(zé)任分配給原告方。

然而在審判實(shí)踐中,當(dāng)事人能夠提供直接證據(jù)如會(huì)議記錄、表決記錄的情況鳳毛麟角。由于當(dāng)事人證據(jù)能力較差,絕大多數(shù)證據(jù)為村民的證人證言,而且基于我國(guó)農(nóng)村熟人社會(huì)的特點(diǎn),前后村委成員之間證言相互矛盾,以及同一村民給雙方出具內(nèi)容相反證言的情況也不鮮見(jiàn)。因此,在案件審理中,不僅要嚴(yán)格把握證人證言的審核認(rèn)定,而且,在不違背證據(jù)規(guī)則的前提下,人民法院還應(yīng)當(dāng)依職權(quán)進(jìn)行必要的調(diào)查。筆者認(rèn)為,《土地承包法》《土地管理法》所規(guī)定的民主議定程序,并非是只能通過(guò)召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的方式來(lái)實(shí)現(xiàn),也就是說(shuō),村民會(huì)議或村民代表會(huì)議只是民主議定的形式之一,分別征求意見(jiàn)、張榜公示、村內(nèi)廣播等方式同樣也是民主議定的形式,也符合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際情況,該法律規(guī)定的重心和實(shí)質(zhì)所在是多數(shù)人的同意,而非是否召開過(guò)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議。因此,在案件事實(shí)真?zhèn)坞y辨的情況下,人民法院應(yīng)依職權(quán)主動(dòng)對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行調(diào)查。特別是在當(dāng)事人以“聯(lián)名書”形式提交村集體多達(dá)數(shù)百人甚至上千人簽名的所謂多數(shù)人意見(jiàn)時(shí),如讓村民一一出庭作證實(shí)踐中也不便于操作,此時(shí)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查、聽(tīng)取群眾意見(jiàn),更顯重要。如經(jīng)過(guò)證據(jù)審核和調(diào)查了解,可以認(rèn)定發(fā)包當(dāng)時(shí)征得了多數(shù)人的同意,或者村民訴訟中多數(shù)表示同意對(duì)外發(fā)包,則可直接認(rèn)定承包合同有效;如不能認(rèn)定事先征得了多數(shù)人的同意,在一審法庭辯論終結(jié)前,發(fā)包方也不能提供多數(shù)人同意發(fā)包的證據(jù),則應(yīng)認(rèn)定合同未生效。

四、村民確認(rèn)合同效力之訴的法律完善

其他方式的承包,發(fā)包方按照“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則,選擇承包人,由于占有“四荒”等土地資源的數(shù)量相互之間差別很大,一旦承包人尤其是非組織成員因承包土地獲得顯著經(jīng)濟(jì)效益時(shí),集體組織成員則容易產(chǎn)生不平衡心理,加之發(fā)包方不依法定程序發(fā)包的情況大量存在,村民以違反民主議定原則要求確認(rèn)合同無(wú)效的糾紛逐漸增多。如沒(méi)有明確具體的強(qiáng)制性法律規(guī)范予以保障,承包人的權(quán)益將無(wú)法切實(shí)得到維護(hù)。同時(shí),考慮到本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民的生存空間,而且由于“四荒”等土地的承包期限長(zhǎng),非集體組織成員承包后,本集體組織成員將在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)無(wú)法利用這部分土地,[7]為保障本集體組織和成員的利益,法律又規(guī)定了嚴(yán)格的民主議定程序。因此,在維護(hù)承包人利益的同時(shí),更應(yīng)注重保護(hù)集體組織成員利益,以實(shí)現(xiàn)立法目的。

村民要求確認(rèn)合同效力之訴訟,往往涉及人員眾多,處理難度大,易形成群體性事件,很容易導(dǎo)致矛盾激化并影響社會(huì)穩(wěn)定。而一旦認(rèn)定承包合同不生效,也會(huì)產(chǎn)生財(cái)產(chǎn)返還、損失賠償?shù)让袷仑?zé)任,造成資源的浪費(fèi),不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。對(duì)此類糾紛的處理人民法院應(yīng)慎重對(duì)待。由于《試行規(guī)定》與《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的角度及頒布時(shí)間的不同,《試行規(guī)定》中的一些內(nèi)容與《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定相沖突。盡管如此,《試行規(guī)定》對(duì)于違反民主議定原則合同效力訴訟的受理及責(zé)任承擔(dān),畢竟有著明確的規(guī)定?，F(xiàn)《試行規(guī)定》已被廢止,而《農(nóng)村土地承包法》及其司法解釋對(duì)于此類糾紛又未作具體規(guī)定,形成法律漏洞,導(dǎo)致法律適用上的混亂和裁判標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一。有鑒于此,為切實(shí)維護(hù)集體組織成員利益,同時(shí)又能公平保護(hù)非集體組織成員的合法權(quán)益,立法部門對(duì)此有必要盡快出臺(tái)明確規(guī)定,對(duì)此類訴訟以及村集體訴請(qǐng)確認(rèn)合同無(wú)效等案件的處理予以規(guī)范和完善。

[1]蘭海.村民代表訴訟制度之研究[EB/OL].http://www.people.com.cn/G B/14576/28320/29243/29247/2025245. html.

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[3]謝潮水.論農(nóng)村土地承包合同案中的三個(gè)問(wèn)題[EB/OL].http://www.sdny.gov.cn/art/2007/11/23/art 62133880.html.

[5]沈德詠,奚曉明.最高人民法院關(guān)于合同法司法解釋(二)理解與適用[M].人民法院出版社,2009.112.

[7]黃松有.最高人民法院農(nóng)村土地承包糾紛案件司法解釋理解與適用[M].人民法院出版社,2005.246.

(責(zé)任編輯 馬曉黎)

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喬延闊,山東大學(xué)威海分校商學(xué)院(郵政編碼 264209)

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