網(wǎng)絡(luò)輿論與問(wèn)責(zé)公正
——網(wǎng)絡(luò)輿論引發(fā)的行政問(wèn)責(zé)現(xiàn)象探討

□鄧蓉敬

網(wǎng)絡(luò)輿論與問(wèn)責(zé)公正
——網(wǎng)絡(luò)輿論引發(fā)的行政問(wèn)責(zé)現(xiàn)象探討

□鄧蓉敬

網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)司法審判的影響已經(jīng)引起重視，但對(duì)行政問(wèn)責(zé)的影響并未受到關(guān)注。行政問(wèn)責(zé)固有的特性，使得它并不能和司法審判一樣具有較強(qiáng)的“免疫力”。如果不重視行政問(wèn)責(zé)中的網(wǎng)絡(luò)暴力和輿情審判，整個(gè)行政系統(tǒng)將會(huì)產(chǎn)生災(zāi)難性的后果。只有將民意和法意有機(jī)融合并健全網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)的程序性規(guī)定，才能確保問(wèn)責(zé)公正，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)和網(wǎng)絡(luò)自身的健康發(fā)展。

網(wǎng)絡(luò)輿論;行政問(wèn)責(zé);公平公正

近年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)輿論導(dǎo)致的行政問(wèn)責(zé)事件接連發(fā)生并有飛速發(fā)展之勢(shì)，不能不引起有關(guān)方面的關(guān)注和反思。一方面，公民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督政府活動(dòng)，并對(duì)失職瀆職官員提出問(wèn)責(zé)，體現(xiàn)了公民權(quán)利對(duì)行政權(quán)力的有效制約。這種新型的制約機(jī)制，有效地彌補(bǔ)了我國(guó)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的不足。另一方面，由于網(wǎng)絡(luò)所固有的特性，網(wǎng)絡(luò)輿論有時(shí)并不代表真實(shí)的民意，一些極端的、非理性的輿論充斥網(wǎng)絡(luò)，并給政府施加種種壓力。為了盡快地平息網(wǎng)絡(luò)輿論，政府部門(mén)往往過(guò)分地遷就和妥協(xié)，匆忙地對(duì)有關(guān)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。由于問(wèn)責(zé)的公平與公正缺乏實(shí)體和程序保障，有關(guān)人員有時(shí)受到不公平對(duì)待，其他人員也因此產(chǎn)生失望和抵制心理。同時(shí)，這種慣常的思維定勢(shì)和操作方式給網(wǎng)民釋放出一些錯(cuò)誤信號(hào)——只要網(wǎng)絡(luò)輿情暴漲，政府就會(huì)息事寧人。于是，更多的非理性因素開(kāi)始滋長(zhǎng)，網(wǎng)絡(luò)暴力得以生成，政府又要以更大的動(dòng)作處理相關(guān)人員。顯然，這種可怕的惡性循環(huán)正在形成。如何合理吸收和采納網(wǎng)絡(luò)輿論中的民意，如何提升網(wǎng)絡(luò)輿論催化下的行政問(wèn)責(zé)的公平性與公正性，這是擺在我們面前的一個(gè)嶄新而棘手的問(wèn)題。

一、促進(jìn)行政問(wèn)責(zé)的深入發(fā)展:網(wǎng)絡(luò)輿論的積極功能

行政問(wèn)責(zé)是指特定的監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)就政府部門(mén)或政府官員的違法失職行為、不良品行等提出的訓(xùn)誡與懲治。行政問(wèn)責(zé)的廣度與力度與社會(huì)民主政治發(fā)展水平基本上是一致的。社會(huì)民主程度愈高，行政問(wèn)責(zé)的范圍愈廣、力度愈大。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的迅猛發(fā)展似乎打破了行政問(wèn)責(zé)的發(fā)展速率。強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)力量催生行政問(wèn)責(zé)事件數(shù)量不斷增加，力度不斷加大，甚至使政府部門(mén)時(shí)常陷入防不勝防、措手不及的窘境。

網(wǎng)絡(luò)媒體時(shí)代，行政問(wèn)責(zé)固有的封閉性、自決性逐漸開(kāi)始打破。正如美國(guó)麻神理工學(xué)院媒介實(shí)驗(yàn)室主任尼葛洛龐帝指出，在信息網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，每個(gè)人都是沒(méi)有執(zhí)照的電視臺(tái)。①尼葛洛龐帝:《數(shù)字化生存》，海南出版社1997年版，第107頁(yè)。試想，有執(zhí)照的電視臺(tái)有時(shí)都使政府部門(mén)焦頭爛額，何況是那些沒(méi)有執(zhí)照的電視臺(tái)!更何況，每個(gè)人都可能是一個(gè)沒(méi)有執(zhí)照的電視臺(tái)。網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)政府管理和政治生活的挑戰(zhàn)可想而知。就行政問(wèn)責(zé)而言，網(wǎng)絡(luò)輿論的挑戰(zhàn)和沖擊主要體現(xiàn)在以下幾方面:

首先，網(wǎng)絡(luò)輿論用“望遠(yuǎn)鏡”和“顯微鏡”觀察政治生活，推動(dòng)行政問(wèn)責(zé)的范圍不斷拓寬，力度不斷加大。如果說(shuō)傳統(tǒng)媒體時(shí)代政府部門(mén)還可以對(duì)某些違法行為遮遮掩掩、避重就輕的話，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的政府基本上不具備這種能力。網(wǎng)絡(luò)恢恢，疏而不漏。只要是政府部門(mén)或政府人員的違法犯罪行為，網(wǎng)絡(luò)都會(huì)進(jìn)行無(wú)情地揭露和批判，直至將違法犯罪人員繩之以法。網(wǎng)絡(luò)輿論不但對(duì)違法行政行為進(jìn)行監(jiān)督，還對(duì)合法但不合理、或不良行政行為進(jìn)行監(jiān)督。政府的自由裁量權(quán)歷來(lái)是行政權(quán)力監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，但網(wǎng)絡(luò)可以對(duì)任何一起自由裁量行為進(jìn)行評(píng)論和監(jiān)督，促進(jìn)政府部門(mén)不但要合法行政，而且要合理行政。此外，網(wǎng)絡(luò)還時(shí)刻關(guān)注官員的廉潔自律、個(gè)人品性、工作能力甚至私人領(lǐng)域和業(yè)余生活，一旦有蛛絲馬跡，就會(huì)將有關(guān)人員“繩之以網(wǎng)”，有關(guān)部門(mén)不得不進(jìn)行問(wèn)責(zé)。有時(shí)政府官員的不當(dāng)言論也會(huì)引起群情激憤，甚至導(dǎo)致官員辭職。如此多層次、多角度的行政問(wèn)責(zé)事件，在以往是難以想象的。

最后，網(wǎng)絡(luò)輿論以社會(huì)常識(shí)和道德底線作基礎(chǔ)，推動(dòng)行政問(wèn)責(zé)更加趨于公平和公正。在封閉式的環(huán)境中，行政問(wèn)責(zé)的公平和公正往往受到諸種因素的影響:當(dāng)事人和領(lǐng)導(dǎo)者關(guān)系密切，受到的懲處可能會(huì)較輕;事件傳播開(kāi)來(lái)可能對(duì)單位的榮譽(yù)造成很大的損失，有關(guān)部門(mén)要求適可而止甚至輕描淡寫(xiě);事件盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，嚴(yán)肅處理起來(lái)涉及面廣，其中有些人員不得不進(jìn)行保護(hù)，等等。當(dāng)網(wǎng)絡(luò)輿論全方位、深層次介入行政問(wèn)責(zé)事件以后，這些因素會(huì)逐漸失去效用。網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)大的信息搜索和信息提供功能，使得政府部門(mén)無(wú)法掩蓋事實(shí)真相，必須全面徹底地公開(kāi)事件原委。在事實(shí)根據(jù)非常清晰的情況下，網(wǎng)絡(luò)輿論會(huì)以社會(huì)常識(shí)和道德基準(zhǔn)作出初步判斷，政府部門(mén)的處罰決定不能有太多出入。社會(huì)常識(shí)告訴人們，罪與罰應(yīng)該基本相當(dāng)，有過(guò)錯(cuò)就要承擔(dān)責(zé)任;而社會(huì)的基本道德準(zhǔn)則既約束和衡量普通人的行為，又約束和衡量政府官員的行為。在社會(huì)常識(shí)和道德底線面前，人人都必須接受“無(wú)形法官”的審判，政府官員尤其如此。更何況，網(wǎng)絡(luò)中時(shí)常潛伏著各種專(zhuān)業(yè)人士和意見(jiàn)領(lǐng)袖，會(huì)對(duì)政府的決定進(jìn)行非常專(zhuān)業(yè)的、精辟入理的分析。如果政府部門(mén)顯失公正，網(wǎng)絡(luò)輿論會(huì)施加強(qiáng)大壓力，說(shuō)不定會(huì)導(dǎo)致更多的問(wèn)責(zé)事件的發(fā)生。正是這種無(wú)處不在、無(wú)法回避而又不容忽視的網(wǎng)絡(luò)力量，推動(dòng)政府部門(mén)以事實(shí)為依據(jù)，以法律法規(guī)、社會(huì)道德和行政倫理為準(zhǔn)繩，嚴(yán)肅認(rèn)真、公平公正地處理每一起問(wèn)責(zé)事件。

二、輿論暴力與問(wèn)責(zé)偏頗:網(wǎng)絡(luò)輿論的負(fù)面效應(yīng)

很早以前，人們就已經(jīng)意識(shí)到媒體可能對(duì)司法審判造成某種程度的影響。為了防止媒體對(duì)司法的不當(dāng)影響，美國(guó)主要采取三種方式加以應(yīng)對(duì):其一，延緩訴訟進(jìn)行。如果某個(gè)案件受到媒體的過(guò)度報(bào)道，估計(jì)會(huì)對(duì)審判公正產(chǎn)生影響，就會(huì)延緩對(duì)該案件的審判;其二，異地審判。如果某個(gè)案件在某個(gè)地方已經(jīng)產(chǎn)生很多輿論，就將案件移交給媒體相對(duì)關(guān)注較少的地方。當(dāng)然，這只針對(duì)在某個(gè)區(qū)域內(nèi)影響較大的案件，對(duì)全國(guó)性影響較大的案件并不適用;其三，從嚴(yán)挑選陪審團(tuán)。剔除已受媒體影響的人選，或者當(dāng)陪審團(tuán)受到媒介的影響已經(jīng)產(chǎn)生成見(jiàn)時(shí)，立即予以更換。①［美］唐納德．M．吉爾摩、杰羅姆．A．巴龍等:《美國(guó)大眾傳播法:判例評(píng)析》(上冊(cè))，清華大學(xué)出版社2002年版，第357頁(yè)。雖然這些措施會(huì)有一定效果，但要完全消除媒體對(duì)司法審判的影響也是較難的。

網(wǎng)絡(luò)媒體是一種嶄新的媒體。網(wǎng)絡(luò)媒體對(duì)司法審判的影響也已引起法律界人士的充分重視。最近幾年，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)輿論與司法公正的討論方興未艾，人們從正反兩方面對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論的影響進(jìn)行了辯證的、深入的分析。有人認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)司法公正的積極作用體現(xiàn)在:借助網(wǎng)絡(luò)輿論傳播在全社會(huì)彰顯法律的精神;網(wǎng)絡(luò)輿論有利于實(shí)現(xiàn)審判的公正高效;網(wǎng)絡(luò)輿論有利于促進(jìn)司法人員廉潔自律和文明辦案。網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)法院審判的消極作用體現(xiàn)在:網(wǎng)絡(luò)輿論損害司法的權(quán)威性;網(wǎng)絡(luò)輿論往往以“網(wǎng)絡(luò)輿論審判”的形式出現(xiàn);網(wǎng)絡(luò)輿論產(chǎn)生對(duì)法官公正審判的壓力。②王軍、崔四星:《論網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)法院公正審判的影響與良性互動(dòng)的策略》，載郭衛(wèi)華主編:《網(wǎng)絡(luò)輿論與法院審判》，法律出版社2010年版，第308頁(yè)。當(dāng)然，司法是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性、獨(dú)立性很強(qiáng)的活動(dòng)，網(wǎng)絡(luò)輿論即使會(huì)對(duì)司法產(chǎn)生某種程度的影響，也不會(huì)撼動(dòng)司法本身的獨(dú)立性基礎(chǔ)和公正根基。

如果說(shuō)司法審判具有較強(qiáng)的輿論“免疫力”的話，行政問(wèn)責(zé)的“免疫力”顯然十分脆弱。這是由行政問(wèn)責(zé)的固有特性所決定的。行政問(wèn)責(zé)和司法審判雖然都是一種制裁行為，但二者有很大的差異。司法審判是獨(dú)立的審判機(jī)關(guān)對(duì)違法犯罪人員作出的公開(kāi)審判。由于審判具有公開(kāi)性，司法機(jī)關(guān)必須接受新聞媒體和社會(huì)各界的監(jiān)督，任何枉法裁判行為都會(huì)面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，司法審判事實(shí)上經(jīng)受了媒體監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的長(zhǎng)期考驗(yàn)，網(wǎng)絡(luò)輿論僅僅是這種考驗(yàn)的繼續(xù)和拓展，不會(huì)對(duì)司法公正產(chǎn)生革命性影響。與司法審判不同的是，行政問(wèn)責(zé)常常是行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我批評(píng)、自我懲戒行為，帶有很大的封閉性，一般不需要經(jīng)過(guò)公開(kāi)裁判的程序。行政問(wèn)責(zé)歷來(lái)難以真正受到外界監(jiān)督，問(wèn)責(zé)本身的公平性、公正性也常常受到質(zhì)疑。長(zhǎng)期的封閉造成了問(wèn)責(zé)體系本身的脆弱性。在突如其來(lái)的、強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)輿論的壓力下，主持問(wèn)責(zé)的機(jī)關(guān)往往不知所措，全面“屈服”和遷就于網(wǎng)絡(luò)輿論，甚至通過(guò)過(guò)度處罰盡快平息輿論。越遷就網(wǎng)絡(luò)輿論，網(wǎng)絡(luò)輿論越發(fā)高漲;網(wǎng)絡(luò)輿論一旦高漲，有關(guān)部門(mén)又需要更大程度地處罰當(dāng)事人，輿論暴力得以形成。

司法審判除了有嚴(yán)格的實(shí)體性規(guī)定，還有許多程序性規(guī)定，法院對(duì)這些規(guī)定不能隨意取舍。正是嚴(yán)格而具體的實(shí)體和程序性規(guī)定，為司法審判的公平與公正提供了最基本的制度性保障。我國(guó)的行政法治建設(shè)仍然處于初級(jí)階段，行政問(wèn)責(zé)的規(guī)范化、制度化和法治化任重道遠(yuǎn)。這些年來(lái)，行政問(wèn)責(zé)的相關(guān)制度雖然不斷地建立和完善，但在實(shí)際工作中，制度執(zhí)行并沒(méi)有也不可能達(dá)到司法審判的嚴(yán)格程度，有關(guān)部門(mén)根據(jù)不同的情況進(jìn)行了大量的自由裁量。網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)是一項(xiàng)嶄新的事務(wù)，從中央到地方都缺乏專(zhuān)門(mén)的制度性規(guī)定，受網(wǎng)絡(luò)輿論影響產(chǎn)生的問(wèn)責(zé)隨意性、不合理性并不鮮見(jiàn)。更何況，我國(guó)的行政機(jī)關(guān)實(shí)行的是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。在遇到行政問(wèn)責(zé)案件時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)人的態(tài)度和意志具有很大的影響力。很多問(wèn)責(zé)往往會(huì)隨領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，隨領(lǐng)導(dǎo)人意志的改變而改變。有時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)人為了彰顯個(gè)人剛直不阿、鐵腕治吏的作風(fēng)，在網(wǎng)絡(luò)輿論面前，可能“小題大做”、速戰(zhàn)速?zèng)Q，雖然平息了輿論，但處罰本身的公平與公正并未經(jīng)過(guò)充分的認(rèn)證。

司法機(jī)關(guān)雖然也要注重民意，但與行政機(jī)關(guān)對(duì)民意的態(tài)度可以有很大的不同。特別是在司法審判中，司法機(jī)關(guān)必須保持審判的獨(dú)立性和公正性，盡可能地減少網(wǎng)絡(luò)輿情的干擾，最多只是適當(dāng)吸收網(wǎng)絡(luò)輿情中經(jīng)過(guò)過(guò)濾的、合情合法的民意。行政機(jī)關(guān)與公眾的日常生產(chǎn)生活聯(lián)系更為密切，更為廣泛，行政管理工作需要更多地取得公眾的理解和支持。尊重民意、吸納民意，歷來(lái)是行政工作的重要出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生以后，很多行政機(jī)關(guān)經(jīng)常性地在網(wǎng)絡(luò)上收集民意，體察民情，把網(wǎng)絡(luò)輿情作為民意的重要組成部分。從改進(jìn)工作的角度來(lái)講，這是十分必要的，也是十分有益的。和行政機(jī)關(guān)的其他工作一樣，網(wǎng)絡(luò)輿情也逐漸地滲透到行政問(wèn)責(zé)之中，有關(guān)部門(mén)對(duì)其越來(lái)越重視。如果行政問(wèn)責(zé)中沒(méi)有充分吸收和采納網(wǎng)絡(luò)輿情中的主流民意，政府部門(mén)要么被陷入輿論的漩渦，要么今后許多工作都無(wú)法獲得社會(huì)的理解和支持。這樣，網(wǎng)絡(luò)輿情在行政問(wèn)責(zé)中的影響越來(lái)越大，大有蓋過(guò)其他因素之勢(shì)。如果簡(jiǎn)單地用網(wǎng)絡(luò)輿情取代或者蓋過(guò)真正的民意，行政問(wèn)責(zé)中的“網(wǎng)絡(luò)審判”也就在所難免了。

行政問(wèn)責(zé)中的輿論暴力與輿情審判，在短時(shí)期來(lái)看似乎是一個(gè)迫不得已的現(xiàn)象，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，它造成的社會(huì)后果恐怕是災(zāi)難性的。從當(dāng)事人來(lái)看，自己的不當(dāng)言行引起社會(huì)的不滿，理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，接受相應(yīng)的處罰。但網(wǎng)絡(luò)輿論的放大效應(yīng)非常明顯。本來(lái)是一件很小的事情，過(guò)去經(jīng)過(guò)批評(píng)教育或許就可以解決問(wèn)題，或者通過(guò)溫和的批評(píng)教育會(huì)更好地達(dá)到教育人和感化人的雙重目的。但網(wǎng)絡(luò)輿論往往將極小的事件放大，歪曲當(dāng)事人本意，斷章取義，以偏概全，或者故意詆毀當(dāng)事人，把當(dāng)事人“置于死地”而后快。在抽樣調(diào)查和深度訪談中，我們發(fā)現(xiàn)，有些人經(jīng)過(guò)十七八年乃至近二十年的艱苦奮斗好不容易晉升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)一級(jí)的干部，卻由于某些非主觀過(guò)錯(cuò)行為免職，個(gè)人的挫折感可想而知。而且，這樣的挫折感還會(huì)在公務(wù)人員中逐步蔓延，有些人甚至對(duì)當(dāng)前的問(wèn)責(zé)制度感到恐懼和失望，對(duì)公職人員的前途感到迷惘和消沉。缺乏公正與公平的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)，摧毀的是很多人對(duì)人生、對(duì)社會(huì)的信心，以及對(duì)整個(gè)行政組織的信任。

從網(wǎng)絡(luò)的社會(huì)功能來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)作為一種新型的媒介，作為監(jiān)督政府的一種新的途徑和新的方式，它的社會(huì)功能是不可低估的。如果網(wǎng)絡(luò)能夠健康地發(fā)展和運(yùn)行，在行政問(wèn)責(zé)中發(fā)揮積極作用，它必將彌補(bǔ)我國(guó)權(quán)力監(jiān)督體制的不足，為我國(guó)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的發(fā)展和完善作出重要貢獻(xiàn);如果網(wǎng)絡(luò)的非理性因素不斷滋長(zhǎng)，網(wǎng)絡(luò)審判在行政問(wèn)責(zé)中大規(guī)模地存在，網(wǎng)絡(luò)本身的發(fā)展也將受到致命的打擊。一個(gè)輿論暴力、情感宣泄充斥的網(wǎng)絡(luò)，不但不能形成以理性、協(xié)商和責(zé)任為基礎(chǔ)的公民社會(huì)，反而會(huì)蛻變?yōu)榛煜暵?tīng)、加深沖突和仇恨的虛擬暴力社會(huì)。這樣的網(wǎng)絡(luò)不但不會(huì)得到大多數(shù)責(zé)任公民的支持，反而會(huì)使人們逐漸地疏遠(yuǎn)它、排斥它，最后淘汰它。因此，網(wǎng)絡(luò)輿情審判初看起來(lái)是網(wǎng)絡(luò)的勝利，網(wǎng)民的勝利，但從根本上講，它是網(wǎng)絡(luò)的失敗，網(wǎng)民的失敗，是網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)民的慢性“自殺”行為。

成礦母巖往往具有多期多相的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，一般巖石具有斑狀結(jié)構(gòu)。在產(chǎn)狀較復(fù)雜的花崗巖中，常含有多層中粒及細(xì)粒斑狀花崗巖，前者為第1期，后者為第2期。無(wú)論是第1期還是第2期，它們?cè)诔煞稚隙加酗@著的差異變化，如第2期有細(xì)晶巖、花崗斑巖、微斜花崗巖、閃長(zhǎng)玢巖以及煌斑巖巖脈。

從行政機(jī)關(guān)本身來(lái)看，權(quán)威性、公正性是行政機(jī)關(guān)的重要特征。行政機(jī)關(guān)建立的根本目的，就是為了維護(hù)社會(huì)最起碼、最基本的公平和秩序，促進(jìn)社會(huì)和諧、文明和理性地發(fā)展。無(wú)論何時(shí)何地，行政機(jī)關(guān)都不能以犧牲權(quán)威性和公正性為代價(jià)，迎合和偏袒理性缺失的行為。在行政問(wèn)責(zé)中一味地向網(wǎng)絡(luò)輿論妥協(xié)，過(guò)分地遷就網(wǎng)絡(luò)中的不太完整、不太真實(shí)的民意，在短時(shí)期內(nèi)似乎得到了網(wǎng)民的認(rèn)可和支持。但長(zhǎng)此以往，政府最為可貴的對(duì)公平正義價(jià)值的恪守喪失了，以及建立在公平正義基礎(chǔ)之上的自身的權(quán)威性也得到侵蝕。它為社會(huì)樹(shù)立的不是尊重秩序與規(guī)則、注重平等與公正的典范，而是提供了倚強(qiáng)凌弱、以權(quán)壓法的消極示范。因此，如果任憑網(wǎng)絡(luò)輿情主宰行政問(wèn)責(zé)行為，政府就會(huì)被網(wǎng)絡(luò)“綁架”，被輿情“綁架”，最終在輿情的漩渦中失去自身真正的獨(dú)立自主性與合法性資源。對(duì)于現(xiàn)代政府和法治社會(huì)而言，無(wú)疑這是一場(chǎng)災(zāi)難，一場(chǎng)與社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)背道而馳的深重災(zāi)難。

三、合民意性與合法律性的有機(jī)融合:問(wèn)責(zé)公正的必由之路

正因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)行政問(wèn)責(zé)正反兩方面的效應(yīng)都非常明顯，我們必須辯證地看待網(wǎng)絡(luò)輿論，正確地處理網(wǎng)絡(luò)輿論，揚(yáng)長(zhǎng)避短，興利除弊，使之在行政問(wèn)責(zé)中盡可能發(fā)揮正面效應(yīng)，進(jìn)一步推動(dòng)行政權(quán)力的制約和公民權(quán)利的保障。

誠(chéng)然，由于網(wǎng)絡(luò)的匿名性、虛擬性、互動(dòng)性、開(kāi)放性與情緒感染性等特征，網(wǎng)絡(luò)上的許多現(xiàn)象已經(jīng)超出人們的想象。在互幫互助、正義伸張、道德激勵(lì)、建言獻(xiàn)策等許多真善美存在的同時(shí)，虛假言論、情緒宣泄、誹謗攻擊、煽動(dòng)蠱惑等假丑惡也不時(shí)地體現(xiàn)出來(lái)。于是，贊頌網(wǎng)絡(luò)者有之，力主封殺網(wǎng)絡(luò)者亦有之。我們認(rèn)為，不管網(wǎng)絡(luò)對(duì)行政問(wèn)責(zé)帶來(lái)多大的挑戰(zhàn)和沖擊，政府始終必須保持理性、開(kāi)放和包容。這是因?yàn)?

許多事物都有正反兩方面的意義，網(wǎng)絡(luò)也不例外。正如馬克思所言:“一切東西都有好的一面和壞的一面，好的一面應(yīng)當(dāng)吸收，而壞的一面則應(yīng)拋棄?！雹佟恶R克思恩格斯選集》第3卷，第251頁(yè)。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)，我們同樣別無(wú)選擇。盡管它給政府管理和政治生活出了一道又一道難題，盡管它把政府部門(mén)和政府官員一次又一次推到風(fēng)口浪尖，但是，我們無(wú)法拒絕它，也不能拒絕它。在不回避、不對(duì)立的情境下，政府在網(wǎng)絡(luò)輿論的批判中不斷走向成熟，行政問(wèn)責(zé)在網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督中不斷向前發(fā)展。

網(wǎng)絡(luò)是一種新型的媒體，重視媒體的作用也就必須重視網(wǎng)絡(luò)的作用。隨著社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)新聞媒體與良治政府之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)越來(lái)越深刻。在美國(guó)許多案件的審理中，法官們的評(píng)論無(wú)不閃爍著真知灼見(jiàn)。例如，在密爾斯訴阿拉巴馬(Mills V．Alabama)一案中，最高法院認(rèn)為，“新聞媒體充當(dāng)而且旨在充當(dāng)防止政府官員濫用權(quán)力的烈性消毒劑的作用。它是保證民選官員對(duì)人民負(fù)責(zé)的法定手段?！雹?84 U．S．a(chǎn)t 219．Quoted by Achal Mehra:Free flow of information:a new paradigm，Westport，Connecticut:Greenwood Press，Inc，1986，p．12．在美國(guó)訴紐約時(shí)報(bào)(United States V．New York Times)一案中，聯(lián)邦法院認(rèn)為:“為了更好地維護(hù)表達(dá)自由和人民的知情權(quán)，使之發(fā)揮更大的價(jià)值，權(quán)力部門(mén)必須忍受一個(gè)脾氣壞的、固執(zhí)的而又無(wú)處不在的新聞媒體?！雹?28 F．Supp．324，331(S．D．N．Y．1971)．Quoted by Achal Mehra:Free flow of information:a new paradigm，Westport，Connecticut: Greenwood Press，Inc，1986，p．11．在紐約時(shí)報(bào)訴美國(guó)一案中，法官胡果·布萊克(Hugo Black)說(shuō)道:“只有一個(gè)自由的不受限制的新聞媒體才能有效地揭露政府的欺詐行為。新聞自由的最大功能在于防止政府的任何機(jī)構(gòu)欺騙人民。”④403 U．S．713，717(1971)，Quoted by Achal Mehra:Free flow of information:a new paradigm，Westport，Connecticut:Greenwood Press，Inc，1986，p．12．杰斐遜總統(tǒng)則用精練的語(yǔ)言概括了自己的思想:“我們應(yīng)該擁有一個(gè)沒(méi)有報(bào)紙的政府還是沒(méi)有政府的報(bào)紙，如果要我在此二者之間作出選擇，我會(huì)毫不猶豫地選擇后者?！雹軨larifying and Protecting the Right of the Public to Information，Congressional Record，June 20，1966，p．13653．

網(wǎng)絡(luò)媒體是當(dāng)今最為活躍的媒體之一，尊重媒體的表達(dá)自由同樣必須尊重網(wǎng)絡(luò)的表達(dá)自由。雖然網(wǎng)絡(luò)媒體上的言論時(shí)常挑戰(zhàn)政府的忍耐力，但熱烈的、充分的網(wǎng)絡(luò)表達(dá)并非一定是壞事——“沉默的公民或許會(huì)成為獨(dú)裁者的理想臣民，但對(duì)于民主制度來(lái)說(shuō)，卻是一場(chǎng)災(zāi)難。”⑥羅伯特·達(dá)爾:《論民主》，北京:商務(wù)印書(shū)館1999年版，第105－106頁(yè)。

網(wǎng)絡(luò)是信息技術(shù)發(fā)展的一個(gè)新的階段和形式，也是社會(huì)監(jiān)督的一種新的方式。從農(nóng)業(yè)時(shí)代、工業(yè)時(shí)代再到信息時(shí)代，每個(gè)時(shí)代都有科學(xué)技術(shù)的重大突破，每項(xiàng)重大技術(shù)也都不斷地被運(yùn)用到生產(chǎn)、生活、政府和社會(huì)管理等各個(gè)領(lǐng)域。信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在其他領(lǐng)域得到廣泛運(yùn)用的同時(shí)，也自然地向政府和社會(huì)管理領(lǐng)域滲透。因此，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督是科技進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。當(dāng)今時(shí)代，由于公共事務(wù)日益紛繁和復(fù)雜，行政權(quán)力也不斷向社會(huì)各領(lǐng)域滲透和擴(kuò)張。權(quán)力的擴(kuò)張必然帶來(lái)權(quán)力監(jiān)督、權(quán)力制約的新難題。沒(méi)有與之適應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督方式，權(quán)力或許會(huì)像脫韁的野馬，放蕩不羈，奔騰肆虐。在某種程度上講，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的出現(xiàn)，正是與權(quán)力擴(kuò)張相抗衡，是權(quán)力肆虐的“天敵”。權(quán)力擴(kuò)張后的政府如果要保持健康和穩(wěn)定，必須自覺(jué)接受網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)督，在網(wǎng)絡(luò)的幫助下及時(shí)清除體內(nèi)的病菌和毒素，及時(shí)約束貪欲的膨脹和誘惑的滋長(zhǎng)。如果說(shuō)傳統(tǒng)的行政問(wèn)責(zé)方式與傳統(tǒng)的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)，今天的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)方式也是當(dāng)今政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求和必然產(chǎn)物。主動(dòng)適應(yīng)環(huán)境和社會(huì)的變化，是新的歷史時(shí)期公共部門(mén)和公共官員的素質(zhì)要求與道德自覺(jué)。

那么，在行政問(wèn)責(zé)中，如何甄別、吸納和融合網(wǎng)絡(luò)輿情中所體現(xiàn)的真實(shí)民意呢?網(wǎng)絡(luò)時(shí)代也是全民監(jiān)督時(shí)代，只要發(fā)現(xiàn)政府官員的違法亂紀(jì)行為，網(wǎng)民都可能將線索提供給網(wǎng)絡(luò)?，F(xiàn)在的許多行政問(wèn)責(zé)事件，最初都是因?yàn)榫W(wǎng)民提供了線索或圖片。因此，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)在行政問(wèn)責(zé)中的作用，首先必須十分重視網(wǎng)絡(luò)的線索提供功能。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)雖然有自己的信息渠道，但完全依靠人員有限、物力有限的監(jiān)督機(jī)關(guān)畢竟不能發(fā)現(xiàn)和解決所有問(wèn)題。借助網(wǎng)絡(luò)，依靠網(wǎng)民，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的觸角不斷延伸，最終形成一張無(wú)形的、全覆蓋的、強(qiáng)大的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，這是網(wǎng)絡(luò)輿情最大的貢獻(xiàn)。為了保障信息暢通，應(yīng)該鼓勵(lì)地方型、主流型網(wǎng)站的建立與發(fā)展，讓網(wǎng)民在當(dāng)?shù)赜绊戄^大的網(wǎng)站上發(fā)布監(jiān)督信息。事實(shí)上，有些地方(如浙江溫州、天臺(tái)等地)的網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)在此方面取得了令人矚目的成就，政府部門(mén)、網(wǎng)絡(luò)負(fù)責(zé)人、網(wǎng)民之間建立了相互信任、相互合作、相互監(jiān)督的良好關(guān)系。

在行政問(wèn)責(zé)的調(diào)查處理階段，要建立網(wǎng)絡(luò)輿情的收集、甄別、吸納和快速反饋機(jī)制。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)要成立專(zhuān)門(mén)的網(wǎng)絡(luò)輿情收集、分析與研判機(jī)構(gòu)。行政問(wèn)責(zé)事件發(fā)生以后，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全面收集、甄別輿情，并將輿情的主要內(nèi)容梳理后及時(shí)匯報(bào)給問(wèn)責(zé)決策部門(mén)。決策部門(mén)在參考網(wǎng)絡(luò)輿情并依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)作出處理決定后，及時(shí)將處理結(jié)果和處理依據(jù)反饋給網(wǎng)絡(luò)和其他媒體。需要指出的是，決策部門(mén)對(duì)網(wǎng)絡(luò)上的任何輿論必須進(jìn)行理性、冷靜的分析，決不能遷就和盲從網(wǎng)絡(luò)輿論，決不能受網(wǎng)絡(luò)輿論的影響有意加重對(duì)當(dāng)事人的處罰。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)上的不真實(shí)報(bào)道或者謠言，網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人要及時(shí)給予澄清。對(duì)于重大復(fù)雜的案件，必要時(shí)可以邀請(qǐng)網(wǎng)民代表全過(guò)程參與事件調(diào)查和處理，確保整個(gè)行政問(wèn)責(zé)過(guò)程的公開(kāi)與公正。

鑒于目前網(wǎng)絡(luò)輿情引發(fā)的行政問(wèn)責(zé)處理程序簡(jiǎn)單，處理依據(jù)不夠明晰，處理結(jié)果較為隨意的情況，有必要建立和完善相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章等。有些問(wèn)責(zé)事件可能是典型的已經(jīng)觸犯刑律的案件，依法由法院追究當(dāng)事人刑事責(zé)任即可;有些問(wèn)責(zé)事件是明顯的行政違法事件，只要依據(jù)原有的法律法規(guī)處理即可。但行政問(wèn)責(zé)中的很多事件，很多并不是違法犯罪案件，甚至相關(guān)的行政規(guī)章和紀(jì)律規(guī)定也沒(méi)有明確地加以界定，一旦網(wǎng)絡(luò)輿情暴發(fā)，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)往往草率處理，既缺乏嚴(yán)肅性，也缺乏公正性。因此，對(duì)于此類(lèi)案件，必須出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的處理規(guī)定。要對(duì)常見(jiàn)的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)事件分門(mén)別類(lèi)地加以研究，根據(jù)事件的類(lèi)別、性質(zhì)和嚴(yán)重程度提出相應(yīng)的處理意見(jiàn)。這樣，政府部門(mén)每次決定都是依照有關(guān)規(guī)定、有關(guān)程序進(jìn)行，在全社會(huì)樹(shù)立了嚴(yán)格依法辦事、依規(guī)辦事的形象，也有利于引導(dǎo)全社會(huì)的法治意識(shí)、規(guī)則意識(shí)，而不至于讓網(wǎng)民隨時(shí)隨地在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行肆無(wú)忌憚的泄憤和演繹無(wú)邊無(wú)際的輿情暴力。

為了實(shí)現(xiàn)合民意性與合法律性的有機(jī)融合，還必須重視行政問(wèn)責(zé)的聽(tīng)證程序。在我國(guó)，將聽(tīng)證程序運(yùn)用到紀(jì)律處分中并不多見(jiàn)，網(wǎng)絡(luò)輿論引發(fā)的行政問(wèn)責(zé)采用聽(tīng)證程序的則更少。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)該對(duì)重大復(fù)雜案件或者當(dāng)事人提出聽(tīng)證要求的案件進(jìn)行認(rèn)真聽(tīng)證。聽(tīng)證參與人員可以由當(dāng)事人、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員、人大政協(xié)代表、專(zhuān)家學(xué)者、媒體代表、公眾代表、網(wǎng)民代表等組成。允許各方代表進(jìn)行充分的討論和辯論，允許當(dāng)事人進(jìn)行申述和答辯。聽(tīng)證程序既是一個(gè)事實(shí)真相的調(diào)查程序，又是一個(gè)處理建議的論證程序。聽(tīng)證的程序和規(guī)則設(shè)計(jì)等可以參照國(guó)外的公開(kāi)調(diào)查制度(Public Inquiries)進(jìn)行。①王名揚(yáng):《英國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1987年版，第122頁(yè)。在不影響保密規(guī)定和隱私權(quán)規(guī)定的情況下，聽(tīng)證甚至可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行直播，既保證處理過(guò)程的公開(kāi)透明，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，又充分尊重網(wǎng)民的知情權(quán)，也讓事實(shí)得到澄清，理性得到張揚(yáng)。

為了實(shí)現(xiàn)合民意性與合法律性的有機(jī)融合，同樣必須尊重當(dāng)事人的法律救濟(jì)權(quán)利。法諺云:有權(quán)利就有救濟(jì)，沒(méi)有救濟(jì)也就沒(méi)有權(quán)利?，F(xiàn)在的行政問(wèn)責(zé)事件，尤其是那些網(wǎng)絡(luò)輿論反響比較強(qiáng)烈的事件，有關(guān)部門(mén)作出處理決定以后，當(dāng)事人很少進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，許多網(wǎng)民似乎也忽略了當(dāng)事人的這種正當(dāng)權(quán)利。痛快淋漓地對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行指責(zé)和批判，而又不重視當(dāng)事人的救濟(jì)權(quán)利，這也正是網(wǎng)絡(luò)不成熟，“網(wǎng)言可畏”的地方之一。不管當(dāng)事人有什么過(guò)錯(cuò)，網(wǎng)民有指責(zé)的權(quán)利，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)有處理的權(quán)力，但當(dāng)事人同樣具有申請(qǐng)救濟(jì)的權(quán)利。尊重和保障救濟(jì)權(quán)利，是法治國(guó)家的必然要求，也是文明社會(huì)的重要標(biāo)志。因此，必須盡快完善網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)的程序性規(guī)定，包括調(diào)查程序、處理程序、救濟(jì)程序等。要明確規(guī)定當(dāng)事人具有哪些救濟(jì)權(quán)利，可以選擇哪些救濟(jì)渠道，以怎樣的程序?qū)崿F(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，等等。救濟(jì)程序的完善，有利于尊重和保障處于不利地位的當(dāng)事人的人格尊嚴(yán)和正當(dāng)權(quán)利，有利于減少網(wǎng)絡(luò)輿情中非理性因素的滋長(zhǎng)和蔓延。只有將網(wǎng)絡(luò)輿情中真實(shí)合理的民意和代表法律規(guī)定與法律精神的法意相融合，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)才會(huì)健康成長(zhǎng)，行政問(wèn)責(zé)才會(huì)真正完善，我們才能真正邁向文明與法治的國(guó)度。

(責(zé)任編輯:嚴(yán)國(guó)萍)

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1007－9092(2012)05－0044－06

鄧蓉敬，中共浙江省委黨校《當(dāng)代社科視野》編輯部助理研究員，主要研究方向?yàn)樾姓芾砝碚撆c實(shí)踐。本文系中共浙江省委黨校青年教師學(xué)術(shù)促進(jìn)會(huì)2012年度青年課題“網(wǎng)絡(luò)輿論與問(wèn)責(zé)公正:網(wǎng)絡(luò)輿論引發(fā)的行政問(wèn)責(zé)研究”(QCH201213)的階段性成果。