基于有效治理的地方民主發(fā)展之道
——杭州“民主促民生”戰(zhàn)略的政治學(xué)思考

□趙光勇李力東

基于有效治理的地方民主發(fā)展之道
——杭州“民主促民生”戰(zhàn)略的政治學(xué)思考

□趙光勇李力東

杭州市的“民主促民生”戰(zhàn)略，是以民主的方式解決民生問題，在地方治理中以民生問題解決為導(dǎo)向，建立政府主導(dǎo)、公民參與、多元協(xié)作的治理結(jié)構(gòu)，從而有力地推動(dòng)了地方治理的轉(zhuǎn)型與優(yōu)化。在中國(guó)社會(huì)整體轉(zhuǎn)型的背景下，杭州的實(shí)踐開創(chuàng)了一條政治發(fā)展的“中國(guó)路徑”:增量民主與有效發(fā)展，通過社會(huì)建設(shè)為政治建設(shè)“造因”，從社會(huì)民主與生活民主的途徑推進(jìn)政治民主化進(jìn)程。杭州實(shí)踐為我國(guó)其它地區(qū)的地方治理和社會(huì)管理創(chuàng)新提供了有益的借鑒和啟示。

社會(huì)管理;治理;民主;政治發(fā)展

一、民主與有效治理:新的政治發(fā)展路徑

隨著社會(huì)的深刻變遷，政府作為人類實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)管理的集體組織和合作方式，承載著治理轉(zhuǎn)型的壓力。一方面，政府要應(yīng)對(duì)與全球化、信息化相伴而生的“高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”、“復(fù)雜化社會(huì)”的沖擊;另一方面，政府還要增強(qiáng)回應(yīng)性和責(zé)任性，以滿足日益高漲的民主訴求?！澳壳盀橹谷魏蔚恼沃贫?，都要面臨公共生活中的兩個(gè)基本矛盾，一是保證公民參與并回應(yīng)各種社會(huì)需求，二是及時(shí)作出決策并有效解決問題?！雹儆艚ㄅd、劉大志:《治理理論的現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》，2003年第2期。簡(jiǎn)言之，政府要直面有效性和合法性或者說是治理績(jī)效與民主的雙重挑戰(zhàn)。

(一)治理轉(zhuǎn)型的壓力與挑戰(zhàn)

中國(guó)的政治發(fā)展，是應(yīng)對(duì)內(nèi)外危機(jī)與挑戰(zhàn)的治理變革。這一治理變革，在吸收西方先進(jìn)價(jià)值和思想的基礎(chǔ)上，帶有自己的明顯特征。中國(guó)的政府治理改革首先是從權(quán)力下放開始的。分權(quán)催生了地方的發(fā)展主義。地方政府，被地方經(jīng)濟(jì)和政治利益刺激，不僅成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要角色，而且也是政治體制創(chuàng)新的主力?？梢哉f，地方政府的治理改革和制度創(chuàng)新，是中國(guó)政治體制改革的突破口。

在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略下，地方政府最重要的創(chuàng)新沖動(dòng)來自體現(xiàn)為GDP的經(jīng)濟(jì)政績(jī)。各級(jí)地方政府都卷入到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中。在中央政府對(duì)地方的考核中，很多現(xiàn)代化的趕超目標(biāo)和發(fā)展指標(biāo)放在了重要的地位，并通過多種激勵(lì)機(jī)制來促使地方政府實(shí)現(xiàn)目標(biāo);另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，轄區(qū)民眾對(duì)地方政府也提出了更高的要求。

地方政府的“利益驅(qū)動(dòng)”不僅是指地方政府的整體利益，還包括官員的自身利益和部門利益。官員的自身利益最主要的便是政績(jī)沖動(dòng)?！皫缀跛械挠^察家都認(rèn)為，只要是能帶來和平與繁榮的政策都是成功的政策。政府官員都希望升遷。這在很大程度上因?yàn)樗麄兤谕ㄟ^增加國(guó)家的福利來增加在政府中留任的機(jī)會(huì)。”②［美］布魯斯·雷諾·德·斯奎塔，布爾頓·．魯特:《繁榮的治理之路》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第64頁(yè)。成功的制度創(chuàng)新不僅促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從而使官員在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中勝出，而且制度創(chuàng)新本身可以給官員帶來名聲和政績(jī)。

民主化或者公民民主意識(shí)的勃興是外部壓力的重要組成部分。20世紀(jì)70年代以來，越來越多的威權(quán)政體式微并向民主政體轉(zhuǎn)型，這一過程被塞繆爾·亨廷頓稱為是民主的“第三波”。民主的“第三波”也反過來深刻地影響到地方政府和地方轉(zhuǎn)型。由于地方政府直接面對(duì)民眾，因此公眾的民主化訴求更為直接和具有可操作性。公眾要求政府要增強(qiáng)民主意識(shí)，要拓寬民眾的政治參與渠道。這一訴求必然迫使地方政府進(jìn)行改革，政府要公開透明，政府行為要接受民眾監(jiān)督，政府決策要有公民的參與。這一切構(gòu)成政府改革的壓力。只有改革，政府才能靈活應(yīng)對(duì)環(huán)境迅速變化的壓力，才能更好的回應(yīng)公眾的需求。

全球化對(duì)地方政府提出了新的要求。從20世紀(jì)80年代以來，全球化所帶來的“國(guó)際問題國(guó)內(nèi)化”、“國(guó)內(nèi)問題國(guó)際化”以及全球競(jìng)爭(zhēng)的加劇，對(duì)地方政府能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為了回應(yīng)全球化，地方政府需要改革，需要建立一整套自主決策、靈活迅速、富有彈性的地方組織體系，目的在于一方面要能夠在復(fù)雜多變的環(huán)境中，迅速做出適應(yīng)于地方的決策反應(yīng);另一方面則表現(xiàn)為靈活的組織體系能夠強(qiáng)化對(duì)公民多樣化需求的反應(yīng)能力，提高公共服務(wù)的品質(zhì)。而這正是公民、企業(yè)、社會(huì)組織信任政府和其它公共服務(wù)組織的重要條件。③孫柏瑛:《當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家地方治理的興起》，《中國(guó)行政管理》，2003年第4期。因此，回應(yīng)全球化背景下當(dāng)?shù)孛媾R的實(shí)際經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，是地方政府創(chuàng)新的外部壓力，也是又一個(gè)動(dòng)力因素。

此外，地方政府主要官員的治理觀念，也是制度創(chuàng)新的內(nèi)部動(dòng)力。執(zhí)政者的治理理念影響其對(duì)公眾需求的態(tài)度和對(duì)外部變化的敏感性，從而形成制度創(chuàng)新的“情感驅(qū)動(dòng)”。當(dāng)然，地方對(duì)中央精神的回應(yīng)和落實(shí)，也是地方制度創(chuàng)新的重要內(nèi)在動(dòng)力。很多地方創(chuàng)新都是在中央文件基礎(chǔ)上，地方政府根據(jù)本地發(fā)展情況和地區(qū)文化，做了一些創(chuàng)造性的改善。而計(jì)算機(jī)信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、商業(yè)管理手段以及經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)的一些工具和方法，也為地方政府社會(huì)管理模式的變革提供了物質(zhì)基礎(chǔ)和技術(shù)條件。

(二)在不同價(jià)值之間尋找平衡

從經(jīng)驗(yàn)層面觀察，一個(gè)國(guó)家的社會(huì)轉(zhuǎn)型與政治發(fā)展歷程，其聚焦點(diǎn)是在不同價(jià)值之間進(jìn)行變動(dòng)。而在某個(gè)時(shí)期，則要謹(jǐn)慎地在各個(gè)價(jià)值之間保持平衡。正如新加坡學(xué)者鄭永年說，“中國(guó)把改革分成幾個(gè)不同的階段，在每一個(gè)階段，各方面的改革優(yōu)先次序不同?！雹汆嵱滥?《中國(guó)模式:經(jīng)驗(yàn)與困局》，浙江人民出版社2010年版，第3頁(yè)。他認(rèn)為，中國(guó)走了一條經(jīng)濟(jì)改革——社會(huì)改革——政治改革的改革路徑。在不同的改革階段，追求的政治價(jià)值自然是不同的。如果說經(jīng)濟(jì)改革的核心關(guān)注是效率的話，社會(huì)改革階段的優(yōu)先考慮便是公平，政治改革的價(jià)值則是民主。然而，由于“共時(shí)性擠壓”②“由于市場(chǎng)力量的擴(kuò)展和新技術(shù)革命的推動(dòng)，現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展從空間和時(shí)間上出現(xiàn)了一種伸縮跡象，即時(shí)間因技術(shù)飛速發(fā)展而被大大壓縮，空間因市場(chǎng)不斷擴(kuò)張而大大拓展，社會(huì)發(fā)展表現(xiàn)出一種時(shí)間短縮而空間延展的特異狀態(tài)。這種特異狀態(tài)即是‘共時(shí)性擠壓’。在‘共時(shí)性擠壓’下，世界范圍內(nèi)的不同狀況、不同事件、不同發(fā)展階段同時(shí)共存于某一特定境遇中?！眳⒁姀埥?《從管理走向治理:當(dāng)代中國(guó)行政范式轉(zhuǎn)換問題研究》，浙江社會(huì)科學(xué)，2006年第4期。，“經(jīng)濟(jì)改革——社會(huì)改革——政治改革”這一邏輯嚴(yán)密的改革路徑不能不受到干擾，三個(gè)階段的改革會(huì)有交叉的地方，尤其是在社會(huì)改革和政治改革之間。因此需要政策設(shè)計(jì)者在不同階段改革的優(yōu)先考慮和其他價(jià)值關(guān)切之間保持平衡，避免一種傾向絕對(duì)性地壓倒了其他訴求。

當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)管理模式創(chuàng)新，是適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的制度措施，也是矯正經(jīng)濟(jì)改革帶來的一系列負(fù)面效應(yīng)的社會(huì)干預(yù)反應(yīng)。新型社會(huì)管理模式和以往的政府統(tǒng)治和政府管理的不同在于強(qiáng)調(diào)管理主體的多元與協(xié)作，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)的合作治理，其中最為核心的部分則是鼓勵(lì)公眾參與公共政策的制定。在吸收新公共管理、新公共服務(wù)以及治理理論的基礎(chǔ)上，兼顧效率、公平、公共性以及人權(quán)等公共行政價(jià)值。

(三)尋找新的治理模式

自上世紀(jì)70年代以來，以選舉為標(biāo)志的代議制民主的弊端日漸暴露?，F(xiàn)實(shí)的悖論是:民主制度正在全球擴(kuò)散，但是在其他國(guó)家都要模仿的成熟的民主國(guó)家中，卻出現(xiàn)了民主意識(shí)削弱的現(xiàn)象。

面對(duì)這種狀況，理論家開始反思，主張擴(kuò)大公民對(duì)公共事務(wù)和公共生活的參與，以擴(kuò)大公民在社會(huì)生活領(lǐng)域的民主參與和控制，這便是被稱為參與民主或強(qiáng)勢(shì)民主、協(xié)商民主的社會(huì)民主新形態(tài)。

現(xiàn)代民主社會(huì)發(fā)展的一個(gè)基本方向就是不斷發(fā)展各種新的參與形式，提高、增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的介入程度，由此發(fā)展和深化民主。參與民主理論的核心理念就是“凡生活受到某項(xiàng)決策影響的人，都應(yīng)該參與那些決策的制定過程。”③［美］約翰·奈斯比特:《大趨勢(shì)——改變我們生活的十個(gè)新方向》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1984年版，第161頁(yè)。而這正是民主原初意義。

20世紀(jì)90年代中期，民主理論開始轉(zhuǎn)向研究協(xié)商，由此產(chǎn)生了現(xiàn)代民主理論的又一形式——協(xié)商民主。協(xié)商民主理論家們認(rèn)為協(xié)商民主是一種決策機(jī)制，也是一種民主治理形式，平等、自由的公民以公共利益為取向，在對(duì)話和討論中達(dá)成共識(shí)，通過公共協(xié)商制定決策。在協(xié)商過程中，公民敞開心胸聆聽不同意見、理性思考并討論公共議題，尋求公共利益與“共同善”。由此可見，協(xié)商民主側(cè)重的也是社會(huì)民主。

當(dāng)現(xiàn)代民主走向參與民主、協(xié)商民主時(shí)，社會(huì)事務(wù)的管理進(jìn)入了民主理論的范圍。也就是說，治理績(jī)效已經(jīng)成為衡量民主質(zhì)量的一個(gè)重要指標(biāo)。而這，也契合了治理理論的核心關(guān)注。就治理而言，從社會(huì)學(xué)意義上講，是尋求新型國(guó)家——社會(huì)關(guān)系、重新定位政府與公民關(guān)系的過程;而在政治學(xué)意義上，便是尋找一個(gè)既有民主又有績(jī)效的人類互惠合作的新模式。治理背后的假設(shè)便是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系變遷背景下權(quán)力回歸于民、公民社會(huì)興起和國(guó)家政府權(quán)力的相對(duì)弱化，而這正是現(xiàn)代民主發(fā)展的趨勢(shì)。

在民主意識(shí)和公民權(quán)利日益高漲的背景下，治理的提出，一方面是對(duì)政府治理能力的提升，另一方面是對(duì)割裂的政府與公民關(guān)系的矯正。治理通過模糊國(guó)家與社會(huì)的界限來改變治者與被治者、少數(shù)與多數(shù)的對(duì)立，尋求公共事務(wù)的集體行動(dòng)和合作治理。治理實(shí)質(zhì)是社會(huì)集體做出選擇、分配資源以及創(chuàng)造共同價(jià)值的過程。

治理對(duì)當(dāng)代參與民主和協(xié)商民主理論的吸收，為其注入了持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，增強(qiáng)了合法性。公民組織的大力發(fā)展和公民積極參與公共事務(wù)管理是治理得以運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。政府向社會(huì)的分權(quán)，鼓勵(lì)公民參與地方或是社區(qū)的公共事務(wù)，倡導(dǎo)培育和提升公民自主組織和管理能力，則是當(dāng)代治理變革的重點(diǎn)。兼顧有效性與民主合法性的治理模式，成為了治理轉(zhuǎn)型的合適選項(xiàng)，也是政治發(fā)展的新路徑。

二、杭州“民主促民生”戰(zhàn)略:制度創(chuàng)新與地方治理

近年來，杭州市大力實(shí)施“民主促民生”戰(zhàn)略，以民生問題為切入點(diǎn)，通過廣泛的公民參與，在深化民主的過程中改善民生，從而優(yōu)化政府治理，改善政府與公民關(guān)系，提升城市生活品質(zhì)。杭州市“民主促民生”戰(zhàn)略的實(shí)施，一方面，擴(kuò)大了公民參與的規(guī)模和程度，從而深化了社會(huì)主義民主，為推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)提供了新的路徑;另一方面，通過政治建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的結(jié)合，改善社會(huì)民生。杭州市的治理創(chuàng)新，走出了一條有效治理基礎(chǔ)之上的地方民主與政治發(fā)展道路。

(一)“民主促民生”:理念與實(shí)踐

杭州“民主促民生”模式既是政府治理模式的創(chuàng)新，也是對(duì)杭州多年來城市民主實(shí)踐的總結(jié)。新世紀(jì)以來，杭州市在公民參與城市治理方面進(jìn)行了一系列制度創(chuàng)新。經(jīng)過多年的探索，從公民直接參與政府決策到政策執(zhí)行，從信息咨詢到績(jī)效評(píng)估，杭州的民主實(shí)踐最終形成了“民主促民生”戰(zhàn)略。

杭州市一系列制度創(chuàng)新的背后，是地方黨委和政府執(zhí)政理念深化。這一理念，包括對(duì)民主與民生轉(zhuǎn)換邏輯的理解和對(duì)民主發(fā)展的思考。在現(xiàn)代政治圖景下，公民參與正是民主的價(jià)值所在。只有廣泛的、積極的公民參與，才能更好地實(shí)現(xiàn)公民的切身利益，民生問題的解決有賴于公民的廣泛參與。以民生問題為載體進(jìn)行民主建設(shè)，不僅能夠有效解決民生問題，而且有動(dòng)力和途徑推進(jìn)民主政治。

自2000年以來，杭州市開始推出了一系列的管理創(chuàng)新的舉措:

1999年，開通市長(zhǎng)熱線12345。

2000年，創(chuàng)建人民建議征集制度，市直機(jī)關(guān)開展“滿意不滿意單位”評(píng)選。

2003年，開通“中國(guó)杭州”政府門戶網(wǎng)站。

2006年，城市品牌由市民投票確定，“紅樓問計(jì)”:建立“重大工程”建設(shè)的民主參與機(jī)制，成立杭州市決策咨詢委員會(huì)，建立重大事項(xiàng)決策的專家參與制度。

2007年，市政府常委會(huì)議邀請(qǐng)市民參與。

2008年，建立黨政、媒體市民“三位一體”民主促民生工作機(jī)制。

2009年，開放式?jīng)Q策機(jī)制確立。

從杭州政府創(chuàng)新的實(shí)踐中我們可以看出，公民參與是制度創(chuàng)新的主線。因此，被總結(jié)為“民主促民生”戰(zhàn)略。杭州市委、市政府政府通過在治理過程中引入民主機(jī)制，通過公民參與，聚集民智，利用民力，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的優(yōu)化。

圖表1杭州市“民主促民生”戰(zhàn)略

杭州市通過“民生促民生”為政府創(chuàng)新，從地方管理逐漸走向地方治理，形成了一個(gè)“公民導(dǎo)向、多元主體、政府主導(dǎo)、合作治理”的地方治理結(jié)構(gòu)。

圖表2 杭州地方治理結(jié)構(gòu)

地方政府與公民良性互動(dòng)合作是地方治理的核心，而要實(shí)現(xiàn)合作，就必須大力推進(jìn)公民參與。沒有公民參與，地方治理就只是個(gè)空殼。因?yàn)椋瑳]有公民參與，依托于橫向的公民參與網(wǎng)絡(luò)和自主管理運(yùn)轉(zhuǎn)的地方治理就喪失了存在的基礎(chǔ)。地方治理發(fā)展與公民民主參與緊密聯(lián)系在一起。①孫柏瑛:《當(dāng)代地方治理——面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第213頁(yè)。

在杭州地方治理中，杭州市培育新的治理主體——社會(huì)復(fù)合主體，完善多元治理結(jié)構(gòu)。強(qiáng)調(diào)用項(xiàng)目為基礎(chǔ)，積極鼓勵(lì)“黨政界、知識(shí)界、行業(yè)界、媒體界”四界聯(lián)動(dòng)，形成多方參與，以協(xié)商的方式來解決問題的合作形式。到2008年末，杭州已經(jīng)培育出各種各樣的社會(huì)復(fù)合主體20多個(gè)。①劉鐸:《努力改善城市治理機(jī)制，不斷提升城市治理水平》，第四屆全國(guó)生活品質(zhì)論壇主題發(fā)言，杭州，2009年。

(二)治理績(jī)效:“民主”是否促進(jìn)了“民生”?

杭州市的“民主促民生”戰(zhàn)略，通過擴(kuò)大和深化公民有序參與，賦權(quán)于公民，使各個(gè)利益相關(guān)者廣泛深入地參與到公共事務(wù)的決策和管理過程中，在政府、公民個(gè)人、媒體和社會(huì)團(tuán)體之間建立起平等協(xié)作、良性互動(dòng)的伙伴關(guān)系。通過政府與社會(huì)之間的分權(quán)，培育公民社會(huì)，催生公民參與的制度空間，為公民社會(huì)的自組織參與拓寬渠道。

杭州的實(shí)踐，取得了顯著的治理績(jī)效?！伴_放式?jīng)Q策”的“公開”和“透明”，使得權(quán)力在決策的全過程、每個(gè)環(huán)節(jié)都受到嚴(yán)密的監(jiān)督，從而避免權(quán)力尋租、政績(jī)工程、面子工程、隨意決策的發(fā)生，使公共政策更符合民意，增強(qiáng)了政府的公信力。對(duì)民眾而言，公民參與治理將極大地促進(jìn)人們對(duì)政府角色的認(rèn)識(shí)和理解，也促使人們了解政策發(fā)展的復(fù)雜性、多元化利益間達(dá)成共識(shí)的困難及公共行政管理者的本質(zhì)。②［美］理查德·C·博克斯:《．公民治理:引領(lǐng)21世紀(jì)的美國(guó)社區(qū)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版。從而有助于公民對(duì)政府的認(rèn)可。

通過民主參與機(jī)制在各項(xiàng)民生工程的推廣，杭州逐步形成了市民廣泛參與、部門密切配合、媒體大力支持、社會(huì)充分理解的良好氛圍，不僅便利了政策實(shí)施，減少了矛盾沖突，而且拉近了官員與民眾的距離，改善了官民關(guān)系。正如杭州前任市委書記王國(guó)平所言，城市民生工程項(xiàng)目如果不依靠人民民主、基層民主，就難免會(huì)出現(xiàn)政府投入不少、卻得不到百姓叫好的現(xiàn)象。從這點(diǎn)意義上來說，“只有發(fā)揚(yáng)民主，才能改善民生;只有改善民生，才能體現(xiàn)民主;只有做好民主民生文章，社會(huì)才能和諧”。

概言之，杭州“民主促民生”戰(zhàn)略通過公民參與推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)和社會(huì)治理，正是中國(guó)政治發(fā)展的主旨。杭州的實(shí)踐，推進(jìn)了社會(huì)主義民主政治建設(shè)，優(yōu)化了政府決策，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的合作治理。以民主的力量推進(jìn)了民生問題更好地解決，增強(qiáng)了政府合法性，建構(gòu)了良性互動(dòng)的政府與公民關(guān)系，從而創(chuàng)造“優(yōu)良的秩序”和“優(yōu)良的生活”。

三、地方治理創(chuàng)新與中國(guó)民主發(fā)展

杭州市“民主促民生”戰(zhàn)略，走的是一條參與民主、協(xié)商民主的路徑，從社會(huì)民主入手進(jìn)行民主政治建設(shè)和社會(huì)建設(shè)③郎友興:《“身邊的民主”與地方的民主實(shí)踐——以杭州市“民主促民生”的經(jīng)驗(yàn)為例》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2009年7月27日。。具體而言，從鄰里和社區(qū)層面出發(fā)，在與公眾利益相關(guān)領(lǐng)域、信息和知識(shí)相對(duì)充分的問題上實(shí)行民主，這就使得民主對(duì)普通公眾有了價(jià)值和意義。從身邊事物入手進(jìn)行民主參與和公民介入，將民主建設(shè)和社會(huì)建設(shè)結(jié)合在一起，公眾的參與才有熱情和動(dòng)力，也有足夠的知識(shí)和能力。同時(shí)，通過公民對(duì)身邊事物的參與，公民在這個(gè)“民主的大學(xué)?！敝饾u學(xué)會(huì)民主、更好地理解民主政治和公共生活，從而不僅能夠用民主的方式來參與處理更高層次的公共事務(wù)，而且也有利于個(gè)人成就感的獲得和民主價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

另外，杭州市的實(shí)踐，著眼于民眾地方知識(shí)的運(yùn)用，將社會(huì)參與引入到政府治理過程的各個(gè)環(huán)節(jié)，使社會(huì)管理真正變成了“社會(huì)性”、“公共性”的事情。以社會(huì)權(quán)力體現(xiàn)出來的非政府力量的有效的參與，帶來了地方治理實(shí)質(zhì)性的變化?？梢哉f，杭州市的實(shí)踐，是在政府主導(dǎo)下的“有序改革”、“增量改革”和“漸進(jìn)改革”。

當(dāng)然，杭州地方治理創(chuàng)新實(shí)踐還需要時(shí)間的檢驗(yàn)?！昂贾菽Ｊ健边€處在探索之中，但不可否認(rèn)取得了初步成效。在中國(guó)社會(huì)整體轉(zhuǎn)型的背景下，杭州實(shí)踐對(duì)中國(guó)其他地區(qū)的地方治理乃至中國(guó)的民主發(fā)展，具有一定的借鑒和啟示意義。

(一)增量民主與有序發(fā)展

對(duì)于中國(guó)政治的這條獨(dú)特發(fā)展道路，借用俞可平的術(shù)語(yǔ)便是“增量民主”。④俞可平提出的“增量民主”概念，指的是以現(xiàn)有政治民主的經(jīng)驗(yàn)和成果為基礎(chǔ)推進(jìn)民主治理的深化。見俞可平:《增量民主與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版。即以已經(jīng)取得的政治體制改革成就與經(jīng)驗(yàn)為前提進(jìn)行民主政治與政治現(xiàn)代化的改革，保持改革的力度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和社會(huì)的可承受度相協(xié)調(diào)。增量民主通過漸進(jìn)改革形成“路徑依賴”，避免激進(jìn)改革的大起大落。

漸進(jìn)改革是在現(xiàn)有制度框架之下進(jìn)行的治理改革，強(qiáng)調(diào)改革必須依靠現(xiàn)實(shí)政治力量，取得大多數(shù)人民群眾和政治精英的支持，擁有廣泛的社會(huì)群眾基礎(chǔ);同時(shí)，這些改革必須在現(xiàn)有法律框架約束下，不能違背現(xiàn)有的憲法及其他基本法律。

為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記對(duì)廣東提出“四個(gè)走在全國(guó)前列”要求，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理，打造“大財(cái)政、大預(yù)算”格局，提升財(cái)政資源配置效率，提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展保障能力，2018年5月，廣東省印發(fā)實(shí)施了《關(guān)于深化省級(jí)預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革的意見》，提出十二條改革措施，推動(dòng)預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革“兩轉(zhuǎn)變、兩精簡(jiǎn)、兩提高”，即通過轉(zhuǎn)變財(cái)政財(cái)政管理重心，轉(zhuǎn)變部門權(quán)責(zé)配置；精簡(jiǎn)財(cái)政資金項(xiàng)目審批事項(xiàng)，精簡(jiǎn)預(yù)算執(zhí)行流程；提高部門、市縣推動(dòng)改革發(fā)展的積極性，提高資金使用效益，為廣東實(shí)現(xiàn)“四個(gè)走在全國(guó)前列”目標(biāo)提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)政保障。

漸進(jìn)改革是和平的利益分配格局的調(diào)整，不進(jìn)行劇烈的社會(huì)利益重新分配，而是著眼于社會(huì)利益分配格局的調(diào)整和改革，努力縮小社會(huì)階層之間的利益差距，使普通民眾尤其是弱勢(shì)群體最大限度地享受到改革發(fā)展帶來的好處。

漸進(jìn)改革尋求的是整個(gè)社會(huì)的有序發(fā)展。以研究發(fā)展中國(guó)家政治變遷而聞名的美國(guó)政治學(xué)家亨廷頓認(rèn)為，伴隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展，社會(huì)動(dòng)員日益深入，而發(fā)展中國(guó)家的政治發(fā)展并不一定會(huì)自動(dòng)走向民主和穩(wěn)定。相反，發(fā)展中國(guó)家出現(xiàn)的往往是政治衰敗和政治動(dòng)蕩。亨廷頓認(rèn)為正是現(xiàn)代化所帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)動(dòng)員，導(dǎo)致政治參與的擴(kuò)大與落后的政治制度之間產(chǎn)生差距，引發(fā)了政治動(dòng)蕩。①轉(zhuǎn)引自孟軍:《尋求發(fā)展與穩(wěn)定的平衡——亨廷頓政治發(fā)展理論研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2010年版，第37頁(yè)

然而，漸進(jìn)改革話語(yǔ)中的政治穩(wěn)定，不是一種傳統(tǒng)的以“堵”為主的“靜態(tài)穩(wěn)定”，而是現(xiàn)代的以“疏”為主的“動(dòng)態(tài)穩(wěn)定”。②俞可平:《增量民主:中國(guó)特色政治模式》，《北京日?qǐng)?bào)》，2007年9月20日。在政治發(fā)展中，接受亨廷頓的觀點(diǎn)，認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家政治發(fā)展過程中遭遇到的最大困境是發(fā)展與穩(wěn)定的失衡。在亨廷頓看來，發(fā)展中國(guó)家應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)制度化水平，建立起強(qiáng)大的政府，在維護(hù)政治秩序的基礎(chǔ)上，在政治精英的領(lǐng)導(dǎo)下，公民有序參與到民主化進(jìn)程中來，政治參與能夠通過體制內(nèi)的途徑得以表達(dá)，從而逐步實(shí)現(xiàn)政治民主，達(dá)到發(fā)展與穩(wěn)定的動(dòng)態(tài)平衡。③孟軍:《尋求發(fā)展與穩(wěn)定的平衡——亨廷頓政治發(fā)展理論研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2010年版，第183頁(yè)。

增量民主將政府治理改革和公民參與看作政治發(fā)展的兩個(gè)輪子。然而公民的政治參與必須是合法的、有組織的和有序的。公民參與的制度創(chuàng)新，最終將導(dǎo)向一種有序的民主政治。

杭州的“民主促民生”，通過增量民主，在地方層面建立一套民主化的、制度化的機(jī)制安排，借鑒治理理念，探討合適的政府角色和職能定位，從定職能、定機(jī)構(gòu)、定人員入手，讓政府歸位，重塑政府，并使政府和其他行為主體一起，共同實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的治理。實(shí)踐表明，傳統(tǒng)的政府治理模式正在向著新型的、既有績(jī)效又體現(xiàn)民主特色的治理模式過渡。

(二)社會(huì)建設(shè)為政治建設(shè)“造因”

社會(huì)建設(shè)與政治建設(shè)，可以簡(jiǎn)約化為“民生”與“民主”。社會(huì)建設(shè)與政治建設(shè)能否順利遵循上述“經(jīng)濟(jì)改革——社會(huì)改革——政治改革”的先后邏輯，是一個(gè)不容易把握的問題。政治權(quán)力掌握著資源分配，因此在很多時(shí)候，沒有相應(yīng)的政治改革，社會(huì)改革無法順利推進(jìn)。然而，通常的情況可以理解為:社會(huì)建設(shè)為政治建設(shè)創(chuàng)造基礎(chǔ)和條件。

健全社會(huì)組織是社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容之一。從正向說，社會(huì)建設(shè)就是要在社會(huì)領(lǐng)域或社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域建立起各種能夠合理配置社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)機(jī)制，并相應(yīng)地形成各種能夠良性調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的社會(huì)力量和社會(huì)中介;從逆向說，就是要不斷研究社會(huì)矛盾、社會(huì)問題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的新表現(xiàn)、新特點(diǎn)和新趨勢(shì)，創(chuàng)造能夠妥善處理社會(huì)矛盾、社會(huì)問題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的新機(jī)制、新實(shí)體和新主體。④鄭杭生、楊敏、奐平清等:《“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”的亮麗篇章》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第147頁(yè)。

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)的自主治理能力很弱，缺乏社會(huì)自主治理的主體，政府簡(jiǎn)單放權(quán)又面臨著現(xiàn)實(shí)的障礙。在民間自發(fā)產(chǎn)生的社會(huì)組織力量較為薄弱的情況下，杭州培育社會(huì)復(fù)合主體、由政府推動(dòng)來發(fā)展社會(huì)主體是一條可行的途徑。這意味著，在一個(gè)缺乏自治傳統(tǒng)的社會(huì)，政府對(duì)公民社會(huì)的放權(quán)讓利，能夠推動(dòng)大眾的社會(huì)參與，直接的后果就是非政府組織會(huì)發(fā)展壯大，最終這個(gè)社會(huì)將漸進(jìn)地走向民主化。

杭州市的“民主促民生”戰(zhàn)略與一系列機(jī)制安排，從社會(huì)領(lǐng)域出發(fā)，在與公眾利益相關(guān)領(lǐng)域、信息和知識(shí)相對(duì)充分的問題上實(shí)行民主，這就使得民主對(duì)普通公眾有了價(jià)值和意義。從身邊事物入手進(jìn)行民主參與和公民介入，將民主建設(shè)和社會(huì)建設(shè)結(jié)合在一起，公眾的參與才有熱情和動(dòng)力，也有足夠的知識(shí)和能力。同時(shí)，通過公民對(duì)身邊事物的參與，公民在這個(gè)“民主的大學(xué)?！敝饾u學(xué)會(huì)民主、更好地理解民主政治和公共生活，從而不僅有利于個(gè)人成就感的獲得和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，而且能夠用民主的方式來參與處理更高層次的公共事務(wù)，也就為下一步的政治改革打下了良好的心理和技能基礎(chǔ)。

(三)社會(huì)民主與民主的生活化

現(xiàn)代民主理論發(fā)展使我們對(duì)民主的理解在深化。民主說到底是一種治理方式，民主的本質(zhì)在于參與。在現(xiàn)代民主理論看來，民主通過公民參與體現(xiàn)出來，公民參與正是民主的價(jià)值所在。公民參與的數(shù)量擴(kuò)大了民主的規(guī)模，公民參與的范圍深化了民主的程度。對(duì)于普通公民而言，民主不是虛無縹緲的價(jià)值，而是實(shí)實(shí)在在看得到的東西。

如果政治民主是通過“競(jìng)爭(zhēng)選舉公職人員”而制約權(quán)力的制度安排的話，那么，社會(huì)民主就是通過公民對(duì)社會(huì)事務(wù)的直接參與。社會(huì)民主體現(xiàn)出來的是一種社會(huì)權(quán)力。如同鄭永年所言，社會(huì)民主主要在地方和部門層面進(jìn)行，和參與者的直接利益相關(guān)。如同黨內(nèi)民主，社會(huì)民主也有助于社會(huì)成員和社會(huì)群體之間發(fā)展出民主規(guī)則和文化。地方民主規(guī)則和公民文化的形成非常有利于國(guó)家層面民主的進(jìn)行。①鄭永年:《中國(guó)模式——經(jīng)驗(yàn)與困局》，浙江人民出版社2010年版，第96頁(yè)。

在現(xiàn)代民主理論看來，民主并不能簡(jiǎn)約化為選舉，對(duì)選舉的迷信恰恰虛置了民主。民主意味著人民的權(quán)力和統(tǒng)治，人民的權(quán)力和統(tǒng)治只有通過不斷的、有意義的參與才能體現(xiàn)出來。在現(xiàn)代政治圖景下，公民通過廣泛的、實(shí)質(zhì)性的參與，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家權(quán)力和公共生活的控制。這正是民主的價(jià)值所在。只有廣泛的、積極的公民參與，才能更好地實(shí)現(xiàn)公民的切身利益，而杭州民生問題的解決正是有賴于公民的廣泛參與。

民主參與最有效的舞臺(tái)在地方層面，在與公民切身利益相關(guān)的領(lǐng)域。正如佩特曼所說，在現(xiàn)代條件下，只要個(gè)人有機(jī)會(huì)直接參與地方層次的決策，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)日常生活過程的真正控制。②［美］戴維·德:《民主的模式》，中央編譯出版社2004年版，第339頁(yè)。在這里，公民的民主參與和公民的個(gè)人利益相連，能夠帶來利益和資源分配的變化，也最能夠?qū)崿F(xiàn)公民個(gè)人的效能感和成就感的滿足。民主政治是政治現(xiàn)代化的方向，民主治理是“善治”的理想。公民參與是衡量民主治理的關(guān)鍵指標(biāo)，公民參與程度與民主治理的程度呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。杭州的社會(huì)民主管理模式表明，從公民參與身邊事務(wù)入手，以民主方式解決民生問題，而民生問題的解決反過來又推動(dòng)民主的深化，從而獲致民主的生活方式的實(shí)現(xiàn)。

四、余論

在社會(huì)整體轉(zhuǎn)型的大背景下，中國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)治理，面臨有效性與合法性的雙重挑戰(zhàn)，即要尋求既有治理的績(jī)效、又具民主合法性的治理模式。為此，就需要兼顧不同價(jià)值，在秩序中獲得發(fā)展，在秩序中推進(jìn)公民參與，滿足民主訴求，提升民生質(zhì)量。

杭州的“民主促民生”戰(zhàn)略，是公民參與導(dǎo)向下的地方政府創(chuàng)新，通過一系列公民參與機(jī)制呈現(xiàn)出來。杭州地方治理創(chuàng)新從理念到實(shí)踐，有其自身的經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素，也形成了如民生領(lǐng)域的導(dǎo)入路徑、多元復(fù)合主體等鮮明特點(diǎn)。杭州地方治理實(shí)踐，產(chǎn)生了積極的后果，提高了政府的效率和有效性，也較好地密切了政府與民眾的關(guān)系，增強(qiáng)了民眾對(duì)政府的認(rèn)同和信任;而且在參與過程中教育和塑造了公民。從政府管理創(chuàng)新的角度來說，這一戰(zhàn)略具有良好的治理績(jī)效。進(jìn)一步講，民主不僅是價(jià)值追求，更是一種管理體制和治理方式。從公民參與入手進(jìn)行治理創(chuàng)新，是對(duì)現(xiàn)代民主的深層理解和把握，能夠有效促進(jìn)民主政治與政治文明建設(shè)。

在當(dāng)前的中國(guó)政治格局下，地方治理創(chuàng)新的改革舉措，能否成為樣板得以大面積復(fù)制，甚或構(gòu)成自下而上的改革倒逼機(jī)制，尚是未定之?dāng)?shù)。然而，如果要在轉(zhuǎn)型困境中找到一個(gè)出口，地方治理創(chuàng)新是合適進(jìn)路。杭州案例關(guān)注民主的治理績(jī)效，通過“民主”促進(jìn)“民生”，正是中國(guó)政治發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的具體呈現(xiàn)。增量民主與有序發(fā)展，社會(huì)建設(shè)為政治建設(shè)“造因”，社會(huì)民主與民主的生活化，是地方民主發(fā)展之道，也是中國(guó)民主發(fā)展的方向?！?/p>

(責(zé)任編輯:吳興智)

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中國(guó)的政治改革在很大程度上是一場(chǎng)治理變革。①俞可平:《中國(guó)治理變遷30年》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版，第3頁(yè)。1978年以來，中國(guó)的改革開放走了一條經(jīng)濟(jì)、社會(huì)“非政治化”的道路，通過分權(quán)化和市場(chǎng)化，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)以及日常生活方面，劃出了政治干預(yù)的邊界，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)回歸市場(chǎng)，社會(huì)權(quán)力返還社會(huì)，公民權(quán)利也開始得到保障。然而，盡管中國(guó)的治理變革取得了很大成就，但傳統(tǒng)的治理模式并沒有根本改變。政府全能主義的治理模式不僅窒息了社會(huì)的活力和創(chuàng)造力，延緩了公民社會(huì)的發(fā)育和成熟，而且?guī)砹艘幌盗械膯栴}。政府“越位、錯(cuò)位、缺位”現(xiàn)象仍非常普遍，這不僅妨礙政府應(yīng)有職能的發(fā)揮，而且造成政府與市場(chǎng)、社會(huì)以及公民之間的沖突與緊張。

在此背景下，政府治理改革或轉(zhuǎn)型是大勢(shì)所趨。盡管政府轉(zhuǎn)型已成為共識(shí)，但在現(xiàn)實(shí)操作中，轉(zhuǎn)型還更多地停留在口號(hào)階段，象征意義大于實(shí)際意義。政府整體轉(zhuǎn)型在共識(shí)、動(dòng)力和路徑上存在困難。而地方政府，被地方經(jīng)濟(jì)和政治利益刺激，不僅成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要角色，亦是政治體制創(chuàng)新的主力。正如有學(xué)者所言，地方政府改革與創(chuàng)新也許是中國(guó)政治體制改革合適和可行的突破口。②許耀桐、劉曉洲:《應(yīng)該怎樣深化政治體制改革——訪國(guó)家行政學(xué)院科研部主任許耀桐教授》，《理論視野》，2010年第9期。

以“民主促民生”戰(zhàn)略形式出現(xiàn)的杭州市社會(huì)民主管理模式是杭州政府結(jié)合本地具體環(huán)境所進(jìn)行的制度創(chuàng)新。具體包括公民決策參與和協(xié)作治理，并形成了“開放式?jīng)Q策”、“市民投票”和“重大工程”建設(shè)民主參與等機(jī)制。杭州創(chuàng)新實(shí)踐的實(shí)質(zhì)就是以民主的方式解決民生問題，在社會(huì)管理過程中以民生問題解決為導(dǎo)向，建立政府主導(dǎo)、公民參與、多元協(xié)作的治理結(jié)構(gòu)，從而有力地推動(dòng)地方治理的轉(zhuǎn)型與優(yōu)化。進(jìn)一步，杭州市的創(chuàng)新實(shí)踐在獲致有效治理的同時(shí)，也在推進(jìn)地方民主發(fā)展，探索一條基于有效治理的地方民主發(fā)展路徑。

趙光勇，杭州師范大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，博士，主要研究方向?yàn)榈胤秸母锱c民主政治;李力東，浙江理工大學(xué)講師，博士，主要研究方向?yàn)檎伟l(fā)展與地方治理。

本文是浙江省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)2011年度研究課題成果，課題編號(hào):2011XSYN21;并受2011年度國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“公民參與導(dǎo)向下的地方政府創(chuàng)新模式研究”資助，課題編號(hào):11CZZ037。