山西礦業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境法律保護(hù)

裴建軍，閆立宏

（山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，山西太原030006）

山西礦業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境法律保護(hù)

裴建軍，閆立宏

（山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，山西太原030006）

處于經(jīng)濟(jì)全球化中的山西礦業(yè)經(jīng)濟(jì)，礦產(chǎn)資源有效回采率和利用效率不高，礦產(chǎn)開采粗放化，對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞比較嚴(yán)重。究其原因，主要是缺乏生態(tài)保護(hù)法律與專門的礦山污染防治法律，人們的資源理念與生態(tài)理念陳舊，且現(xiàn)行礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律在激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制方面嚴(yán)重不足。為此，應(yīng)實(shí)施礦產(chǎn)資源規(guī)劃戰(zhàn)略，制定礦產(chǎn)資源規(guī)劃地方性法規(guī)，充分發(fā)揮地方經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境立法的功能，充分發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，以使山西礦業(yè)規(guī)范化、法治化、可持續(xù)發(fā)展。

山西礦業(yè)；生態(tài)環(huán)境；可持續(xù)發(fā)展

在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，山西礦業(yè)經(jīng)濟(jì)面臨著更多的發(fā)展機(jī)遇，如在跨國(guó)經(jīng)營(yíng)、招商引資、企業(yè)規(guī)模、擴(kuò)大開發(fā)和礦業(yè)企業(yè)上市融資等方面有著廣闊的前景和更多的選擇機(jī)會(huì)，但這也會(huì)給礦業(yè)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)如礦管秩序、環(huán)境保護(hù)等方面的問(wèn)題，尤其是礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，顯得更加突出。礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，涉及到環(huán)境保護(hù)、生態(tài)安全、生產(chǎn)安全等諸多方面的管理，必須實(shí)行法治化和科學(xué)化管理，只有這樣，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)才能實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展，才能從根本上消除山西礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能帶來(lái)的危害。

一、山西礦產(chǎn)資源開采利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀

山西是我國(guó)礦產(chǎn)資源集中的省份，尤其以煤炭和鋁土礦最為著名。〔1〕長(zhǎng)期以來(lái)，山西的煤炭資源為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)，至今仍在繼續(xù)發(fā)揮著重要作用。在可以預(yù)見到的未來(lái)，山西以煤炭為首的礦產(chǎn)資源對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展仍將發(fā)揮著重要作用。然而，山西在發(fā)展礦業(yè)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，盡管政府也作出許多努力來(lái)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，但由于經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向嚴(yán)重、法律法規(guī)不健全等原因，致使在礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)帶來(lái)很多礦業(yè)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

（一）礦產(chǎn)資源有效回采率和利用效率不高

煤礦整合前，山西的礦產(chǎn)資源回采率低，國(guó)有重點(diǎn)煤礦回采率平均達(dá)50%，地方國(guó)有煤礦回采率達(dá)35%左右，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦回采率只有10%～25%；煤礦整合后，雖然平均回采率有所提高，但還是比國(guó)際平均水平低近20個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，礦產(chǎn)資源利用方式粗放，利用效率較低?！?〕礦產(chǎn)資源利用主要是初級(jí)產(chǎn)品的交易與出口，利用效率較低，這勢(shì)必會(huì)造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。山西礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，絕大部分靠的是礦產(chǎn)資源初級(jí)產(chǎn)品的交易或出口。

（二）礦產(chǎn)資源開采的粗放化問(wèn)題依然存在

礦產(chǎn)資源開采并非是一律必須規(guī)?；?，礦藏資源儲(chǔ)量少的礦并不能進(jìn)行規(guī)模化開采，而規(guī)模開采必然會(huì)放棄小礦或尾礦，這會(huì)導(dǎo)致資源浪費(fèi)。另外，整合后煤礦僅僅表現(xiàn)出形式上的大礦，并未完全解決技術(shù)裝備、生產(chǎn)能力、開采利用效率等問(wèn)題。因此，礦產(chǎn)資源煤礦整合主要是解決了開采秩序混亂和一定程度的資源浪費(fèi)問(wèn)題，而礦產(chǎn)資源開采的粗放化問(wèn)題并未從根本上得到解決。

（三）礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重

礦產(chǎn)資源開發(fā)會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。下面以煤炭為例來(lái)說(shuō)明礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的嚴(yán)重破壞。塌陷區(qū)是煤礦開采破壞土地的一種主要方式，要從根本上消除煤炭地下開采對(duì)土地塌陷及生態(tài)環(huán)境的影響在短時(shí)期內(nèi)是不可能的。據(jù)調(diào)查，萬(wàn)噸煤塌陷土地4.5畝～5.5畝，塌陷最大深度有的地方可達(dá)10米，按大型煤礦現(xiàn)有生產(chǎn)能力與萬(wàn)噸煤開采塌陷率計(jì)算，今后每年因采煤新增塌陷地近萬(wàn)畝，這個(gè)數(shù)量是相當(dāng)驚人的。煤礦開采造成的地表塌陷還使煤層上面城鎮(zhèn)、村莊以及大面積的地面建筑物和城市規(guī)劃遭到破壞。有些城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村因地表塌陷遭到嚴(yán)重破壞，甚至成為一片廢墟，原村鎮(zhèn)不得不搬遷重建。土地塌陷導(dǎo)致生態(tài)破壞，生態(tài)系統(tǒng)中的生物環(huán)境發(fā)生逆向劇變，系統(tǒng)中的生物失去生存的條件，結(jié)果農(nóng)作物不能生長(zhǎng)，動(dòng)物消亡或遷移，微生物流失，系統(tǒng)內(nèi)能量流動(dòng)與物質(zhì)循環(huán)阻斷，生態(tài)平衡破壞，農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)瓦解。〔3〕

（四）資源綜合利用率較低

從資源儲(chǔ)存量分析，山西礦產(chǎn)資源相對(duì)豐富。但主要礦產(chǎn)資源新增探明儲(chǔ)量的增長(zhǎng)遠(yuǎn)低于開采耗竭速度，且開采速度越來(lái)越快，開采成本逐步增加，一些礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量已近枯竭。有調(diào)查顯示，山西人均水資源不足四百立方米，為全國(guó)平均值的兩成，遠(yuǎn)低于國(guó)際公認(rèn)的人均五百立方米嚴(yán)重缺水線，且目前地下水超采嚴(yán)重，導(dǎo)致水資源總量處于下降趨勢(shì)。山西全省單位GDP綜合能耗超出全國(guó)平均水平近兩倍，煤炭資源回采率平均僅35%左右。大量煤矸石、焦化副產(chǎn)品等二次資源得不到合理利用，“三廢”回收處理水平較低，排放量已超出全省環(huán)境容量。同時(shí)，水資源綜合利用水平低，單位GDP用水量超出國(guó)內(nèi)先進(jìn)水平的一倍以上，地表水污染嚴(yán)重?！?〕因此加快推進(jìn)山西資源節(jié)約與綜合利用日顯緊迫。

二、法律視角下山西礦業(yè)生態(tài)與環(huán)境保護(hù)問(wèn)題分析

從法律與制度的原理來(lái)看，礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)是發(fā)展礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有之義。而各種礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律與制度，核心或本質(zhì)上是將外部成本內(nèi)部化，即礦產(chǎn)資源開發(fā)利用者必須對(duì)其所造成的環(huán)境污染與生態(tài)破壞，付出高昂的污染治理和生態(tài)恢復(fù)成本。通過(guò)必要的法律與制度安排，使得在發(fā)展礦業(yè)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，生態(tài)環(huán)境的犧牲最小化。同時(shí)，必須注意保護(hù)生態(tài)環(huán)境價(jià)值要高于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值。

目前，我國(guó)礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系主要包括法律和行政法規(guī)兩個(gè)方面。其中礦業(yè)法、環(huán)?；痉?、環(huán)保專門法中都有相應(yīng)的礦業(yè)環(huán)境保護(hù)規(guī)定。但是這些法律法規(guī)的制定大部分都比較早，且比較零散，面臨礦產(chǎn)資源開發(fā)中日益嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題，已經(jīng)適應(yīng)不了我國(guó)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。更重要的是，現(xiàn)有的礦業(yè)環(huán)境保護(hù)法律中有許多制度和規(guī)定不符合全新的資源理念與生態(tài)理念，不符合科學(xué)發(fā)展觀的要求，山西礦業(yè)生態(tài)與環(huán)境保護(hù)問(wèn)題尤其突出，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）缺乏生態(tài)保護(hù)法律與專門的礦山污染防治法律

我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法是以大環(huán)境概念為背景制定的，雖然是我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本法律，但隨著環(huán)境狀況在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的不斷變化，環(huán)境保護(hù)沒有細(xì)分化。生態(tài)保護(hù)是環(huán)境保護(hù)的一個(gè)重要部分，實(shí)踐中缺乏專門的生態(tài)保護(hù)法律。生態(tài)的含義與一般意義上的環(huán)境含義還是應(yīng)當(dāng)區(qū)別開，這樣有利于對(duì)生態(tài)與環(huán)境的全面保護(hù)。另外，要從源頭上避免生態(tài)破壞和控制污染，從細(xì)分的角度來(lái)講，也缺乏專門、系統(tǒng)的礦山污染防治法律法規(guī)，山西礦業(yè)生態(tài)與環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)更是缺乏。

（二）一些相應(yīng)的法律制度和規(guī)定，不符合全新的資源理念與生態(tài)理念

在當(dāng)前和今后的國(guó)際與國(guó)內(nèi)環(huán)境下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源、環(huán)境的矛盾日益突出，生態(tài)文明理念越來(lái)融入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念中，生態(tài)和環(huán)境保護(hù)也成為一種手段，而非目的。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，形成綠色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生態(tài)和諧，使得環(huán)境和生態(tài)保護(hù)與其他產(chǎn)業(yè)和諧互動(dòng)，是社會(huì)發(fā)展的大勢(shì)所趨。目前，山西省一些相應(yīng)的法律制度和規(guī)定不符合全新的資源理念與生態(tài)理念，如在現(xiàn)行法律下，許多企業(yè)在礦產(chǎn)開采利用的同時(shí)，給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了極大破壞，造成了資源的很大浪費(fèi)，不符合發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求。

（三）現(xiàn)行礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制在監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制方面嚴(yán)重不足〔5〕

我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》制定較早，其中沒有規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償制度，立法者在制定我國(guó)較早的法律法規(guī)中均未意識(shí)到對(duì)生態(tài)價(jià)值和生態(tài)功能的保護(hù)，這就導(dǎo)致礦山企業(yè)等污染者將污染和破壞成本轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)。2006年2月10日，財(cái)政部、國(guó)土資源部、國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局三部門才聯(lián)合頒布《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》。這是我國(guó)迄今為止最早建立生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的全國(guó)性法規(guī)。但這只是逐步建立的開始，此后，尚未見到更加完善或效力層次更高的建立生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的法規(guī)。而國(guó)際上通行的做法是，通過(guò)科學(xué)的環(huán)境稅等經(jīng)濟(jì)制度來(lái)讓污染者承擔(dān)污染成本，另外還通過(guò)消費(fèi)模式等來(lái)激勵(lì)污染者節(jié)約資源和加大治理污染投資。例如，對(duì)生產(chǎn)者的環(huán)境友好行為進(jìn)行財(cái)政支持。山西在礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的立法及其激勵(lì)更是嚴(yán)重不足。

三、化解山西礦業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境矛盾的對(duì)策

（一）實(shí)施礦產(chǎn)資源規(guī)劃戰(zhàn)略，制定礦產(chǎn)資源規(guī)劃地方性法規(guī)

山西礦產(chǎn)資源雖然豐富，但是以現(xiàn)在的低效利用和開采速度來(lái)看，山西豐富的礦產(chǎn)資源在幾十年后也會(huì)風(fēng)光不再，甚至有些資源會(huì)枯竭。這會(huì)影響在這片土地上子孫后代的生存和發(fā)展，不符合社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展要求。更重要的是，目前的礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重破壞了山西的生態(tài)和環(huán)境。2008年以來(lái)，根據(jù)國(guó)家的總體規(guī)劃，山西制定了煤礦企業(yè)重組整合的總體規(guī)劃。但2010年煤炭資源整合完畢后，山西今后煤炭開采和利用的戰(zhàn)略性規(guī)劃依然為空白。山西亟需制定礦產(chǎn)資源規(guī)劃的地方性法規(guī)。這種規(guī)劃性地方法規(guī)應(yīng)當(dāng)在地方法規(guī)體系中處于最重要的地位，并具有地方性經(jīng)濟(jì)憲法的性質(zhì)。

（二）創(chuàng)新理念，充分發(fā)揮地方經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境立法的功能

我國(guó)現(xiàn)有的統(tǒng)一的礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度并不完善，同時(shí)，國(guó)家制定與修改法律具有滯后性，并且其不會(huì)一一滿足地方的特殊性要求。山西的發(fā)展落后與生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，是由于長(zhǎng)期的粗放式開采利用煤炭資源以及其他歷史因素形成的，這個(gè)問(wèn)題的復(fù)雜性具有山西這一地方的區(qū)域性特點(diǎn)，只等待和依靠國(guó)家統(tǒng)一的立法或特別的關(guān)注與解決途徑顯然是不可取的。山西要擺脫經(jīng)濟(jì)落后與生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重的局面，就必須以變革和超常規(guī)的方式進(jìn)行發(fā)展。而這一切可以歸結(jié)為，必須以全新的理念和思路來(lái)加快立法，尤其是當(dāng)前山西面臨轉(zhuǎn)型、跨越發(fā)展和綜合改革機(jī)遇時(shí)期，通過(guò)一系列的地方立法，為山西的跨越發(fā)展提供方向指引、制度基礎(chǔ)和制度保障。

根據(jù)《立法法》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。中央立法未涉及的或不具體的，地方性法規(guī)可以具體規(guī)定；中央沒有立法的，可以由地方先行制定地方性法規(guī)；同時(shí)，地方性法規(guī)還可以對(duì)屬于地方性的事務(wù)進(jìn)行具體的制定。因此，在地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)上可以用足、用好地方立法權(quán)。山西應(yīng)當(dāng)結(jié)合山西的實(shí)際，用好、用盡“先行先試”權(quán)，創(chuàng)造性地制定地方性法規(guī)、規(guī)章，大膽超前立法，以此促進(jìn)山西經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)高速發(fā)展，避免以傳統(tǒng)的紅頭文件方式來(lái)指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

（三）充分發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，在各級(jí)人大常委會(huì)中設(shè)立專門的礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)

近年來(lái)，礦產(chǎn)資源供應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求間的矛盾越來(lái)越突出，礦山環(huán)境破壞和安全等礦業(yè)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)重，與礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)和利用的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系需要進(jìn)一步規(guī)范。由于礦業(yè)在山西經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的特殊性與突出地位，更由于山西礦業(yè)生態(tài)環(huán)境的越來(lái)越惡化的趨勢(shì)，使得山西必須加大對(duì)礦業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，發(fā)展可持續(xù)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)。因此，不僅要有這方面的立法，還要有這方面執(zhí)行上的必要監(jiān)督。為了更好地落實(shí)礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方性立法，就必須在各級(jí)人大常委會(huì)中設(shè)立專門的礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，起到必要的調(diào)查、研究、發(fā)展規(guī)劃建議及執(zhí)法監(jiān)督檢查等作用，這樣可以充分發(fā)揮人大的立法與監(jiān)督作用，防止地方政府的短視行為或地方保護(hù)主義現(xiàn)象發(fā)生。

另外，以下幾個(gè)方面也是礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)：通過(guò)強(qiáng)制性制度加大信息披露力度，引入公眾參與制度制定并激勵(lì)公眾的積極參與，制定和實(shí)施綠色GDP考核標(biāo)準(zhǔn)，以低碳發(fā)展理念對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用等一系列配套制度進(jìn)行重塑，尋求國(guó)際合作機(jī)制，引入先進(jìn)的技術(shù)、管理與制度。

〔1〕山西省國(guó)土資源廳.山西省礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃〔DB/OL〕.山西國(guó)土資源網(wǎng)，2011-01-15.

〔2〕劉湘.中國(guó)礦產(chǎn)資源利用與可持續(xù)發(fā)展〔N〕.礦產(chǎn)資源報(bào)，2004-06-02.

〔3〕礦山開發(fā)生態(tài)環(huán)境破壞與重建調(diào)查報(bào)告〔DB/OL〕.中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)，2010-11-16.

〔4〕張恩.新增儲(chǔ)量遠(yuǎn)低耗竭速度山西資源利用現(xiàn)潛在危機(jī)〔DB/OL〕.中國(guó)新聞網(wǎng)，2009-01-26.

〔5〕郭潔.東北礦產(chǎn)資源利用問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)法思考〔J〕.法學(xué)，2005（1）.

D922

A

1009-1203（2012）01-0094-03

2011-11-30

裴建軍（1972-），男，山西萬(wàn)榮人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)碩士。 閆立宏（1964-），男，山西昔陽(yáng)人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，副院長(zhǎng)，碩士生導(dǎo)師。

責(zé)任編輯 雨文