著力提升行政問責(zé)效力

龐麗峰

（山西省社會科學(xué)院，山西太原030006）

著力提升行政問責(zé)效力

龐麗峰

（山西省社會科學(xué)院，山西太原030006）

問責(zé)制是實現(xiàn)官員從嚴(yán)格的“他律”走向真正的“自律”、從源頭上防治腐敗的根本舉措。在我國，行政問責(zé)制的實踐時間還較短，問責(zé)主體相對單一、問責(zé)意識淡薄、剛性問責(zé)制度尚未形成、問責(zé)資源缺乏科學(xué)整合等問題依然存在。因此，提升行政問責(zé)效力，應(yīng)以增強(qiáng)責(zé)任意識為抓手，彰顯問責(zé)意識的功效；有效規(guī)范行政問責(zé)制，增強(qiáng)問責(zé)的實效性；實現(xiàn)縱向資源和橫向資源的有機(jī)結(jié)合，凸顯問責(zé)整合效應(yīng)；營造良好的問責(zé)文化氛圍，務(wù)求問責(zé)長效。

行政問責(zé)；剛性問責(zé)；問責(zé)文化

行政問責(zé)制起源于現(xiàn)代西方，是西方政黨政治的產(chǎn)物。最早對“行政問責(zé)”進(jìn)行明確規(guī)范界定的是美國學(xué)者謝非爾茨，他在1985年主編的《公共行政實用詞典》中提出“行政問責(zé)”（Administration Accountability）的概念，并將問責(zé)的范圍界定在“有法律或組織授權(quán)的官員，必須對其組織職位范圍內(nèi)的行為或其社會范圍內(nèi)的接受質(zhì)問、承擔(dān)責(zé)任”。

在我國，關(guān)于“行政問責(zé)”一詞，目前的法律法規(guī)中尚未有正式定義。一般而言，是指對不履行或不能正確履行行政義務(wù)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員追究其應(yīng)負(fù)責(zé)任的行為。當(dāng)然，在理論界也是仁者見仁、智者見智，學(xué)者們從行政管理和公共管理、法學(xué)、政治學(xué)等不同角度予以定義。事實上，對于行政問責(zé)這個概念的理解，不外乎從問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)范圍、問責(zé)過程和問責(zé)結(jié)果等幾個方面著手。簡單地說，問責(zé)主體就是“誰來問”，這是確定行政問責(zé)有效性的一個必備前提；問責(zé)客體就是“來問誰”，主要是政府部門或者公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行而沒有履行的職責(zé)和義務(wù)，或者沒有恰當(dāng)?shù)芈男辛x務(wù)的種種行為；問責(zé)范圍是指“問什么”，包括政府和公務(wù)員在政治行政體系中所承擔(dān)的各種責(zé)任，其中涵蓋了道德責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任等；問責(zé)過程是指“怎么問”，指問責(zé)機(jī)制啟動后所經(jīng)歷的各個環(huán)節(jié)和步驟；問責(zé)結(jié)果是指被問責(zé)的政府機(jī)關(guān)或公務(wù)員所承擔(dān)的處分和處罰結(jié)果。

一、行政問責(zé)實踐中存在的主要問題

盡管我國行政問責(zé)歷經(jīng)幾十年的發(fā)展，理論上已形成了一定體系，實踐中所取得的成效也不斷凸顯。但由于我國行政問責(zé)制的產(chǎn)生時間不長，問責(zé)主體的問責(zé)意識還缺乏主動性和積極性，各種配套制度和機(jī)制尚未健全，因此，在實踐操作中仍然存在一些弊端和不足，也有一些困惑和難題有待探討和解決。

（一）問責(zé)主體相對單一，問責(zé)意識淡薄

由于我國的問責(zé)制起步較晚，體現(xiàn)在不同主體的問責(zé)文化缺失就在所難免。首先是政府及其官員問責(zé)意識相對淡薄。政府及其官員在行使公權(quán)力時，他們一方面緊緊掌握權(quán)力，一方面卻又不同程度地推卸責(zé)任。其次是公民問責(zé)意識淡薄。由于種種原因，目前，異體問責(zé)的條件還不太成熟，如知情權(quán)和話語權(quán)的渠道不夠暢通，政府和行政公職人員的行為缺乏透明度，公民無法知道誰對公民負(fù)責(zé)，誰沒有對公民負(fù)責(zé)，異體問責(zé)一時難以實現(xiàn)。此外，在具體操作過程中，由于同體問責(zé)占主導(dǎo)地位，公民作為問責(zé)主體感覺自己沒有足夠的權(quán)威性，尤其是面對一些權(quán)力要害部門，公民缺乏信心和底氣，甚至問責(zé)主體的切身利益還掌握在問責(zé)客體的手中，導(dǎo)致公民問責(zé)“嘴軟”、“手軟”，走走過場而已，一些應(yīng)該追究的責(zé)任得不到追究。當(dāng)然，上述情況，除了增強(qiáng)問責(zé)意識以外，還必須有相應(yīng)的制度約束機(jī)制。

（二）問責(zé)制度缺乏規(guī)范性

改革和完善我國的問責(zé)制度，是構(gòu)建責(zé)任政府的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，我國大多數(shù)問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)還過于籠統(tǒng)，存在著較大的自由裁量空間，同時還帶有大量的人治色彩。具體表現(xiàn)為：一是問責(zé)制度缺乏程序性。目前還很難把一個責(zé)任通過法規(guī)規(guī)范或法制的形式，落實到某一個具體的層面。一旦出現(xiàn)問題，就找不到具體責(zé)任人，而且哪一級干部應(yīng)該擔(dān)當(dāng)多大的責(zé)任，都沒有一個明確的規(guī)定，多數(shù)是由上級黨政機(jī)關(guān)或某部門一把手來決定，這無形中就加大了行政問責(zé)的隨意性和主觀性。二是責(zé)任追究彈性較大，存在畸輕畸重、責(zé)罰不相適應(yīng)的問題。如何能夠及時地認(rèn)識到自身的錯誤，在發(fā)現(xiàn)錯誤時能夠立即補(bǔ)救和更正，最終還需要盡快建立完善的糾錯問責(zé)機(jī)制，并在工作的過程中嚴(yán)格地執(zhí)行下去。三是問責(zé)缺乏防范機(jī)制。目前的行政問責(zé)制多是在事發(fā)后的責(zé)任追究問責(zé)，而不是事前或事中的問責(zé)防范?？偸前研栴}拖成大問題，甚至造成經(jīng)濟(jì)、生命財產(chǎn)的巨大損失時，不得已才去問責(zé)?？傊绻L期缺乏規(guī)范的行政問責(zé)制，不僅對官員無法形成威懾力，而且還容易放縱官員濫用權(quán)力的僥幸心理，最終會對政府執(zhí)行力和公信力造成極大的破壞。

（三）問責(zé)資源缺乏有效整合

問責(zé)制在我國尚未形成一整套成熟健全的制度或機(jī)制，問責(zé)過程還局限于縱向問責(zé)，即上級部門對下級部門的問責(zé)，部門領(lǐng)導(dǎo)對一般干部的問責(zé)等，缺乏橫向資源的有效整合，比如，問責(zé)制度與崗位目標(biāo)任務(wù)的結(jié)合，與紀(jì)檢監(jiān)察、審計等部門的結(jié)合，與工作績效評估的結(jié)合等。同時，目前的問責(zé)制還缺乏一定的完整性和銜接性，如當(dāng)前對問題領(lǐng)導(dǎo)和干部的問責(zé)存在前緊后松、只問過程不問結(jié)果的現(xiàn)象，大有掩人耳目之嫌疑，對于問責(zé)后的安置和處理還存在很多漏洞和弊端，致使問責(zé)的社會效果大打折扣。

（四）問責(zé)文化相對滯后

問責(zé)實踐不僅要通過法律法規(guī)來約束，更需要政治文化的底蘊來實現(xiàn)。當(dāng)前，在我國行政問責(zé)過程中，還沒有形成良好的問責(zé)文化氛圍。究其原因：一是封建殘余的“官本位”思想根深蒂固。由于“官主民仆、官貴民賤”思想的長期影響，一些官員官僚主義作風(fēng)不斷顯現(xiàn)，以自我為中心的膨脹意識不斷滋生，位高權(quán)重責(zé)任輕的觀念不斷形成，致使行政公職人員產(chǎn)生對問責(zé)的排斥心理。二是百姓“畏官”、“懼官”心理難以消除。長期受“官主民仆”思想的影響，百姓從心理對官員有一種畏懼，自然就缺乏問責(zé)的勇氣和能力，久而久之，形成順服心理和政治冷漠的態(tài)度。這不僅是喪失行政問責(zé)文化根基與氛圍的因素之一，更是阻礙行政問責(zé)制度建設(shè)的重要因素。

二、提升行政問責(zé)效力的有效路徑

行政問責(zé)是一項長期復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程。不斷推進(jìn)行政問責(zé)制，是有效遏制行政權(quán)力濫用、一把手權(quán)力過大等問題的必由之路。不斷探索和完善行政問責(zé)制度，是我們義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。當(dāng)務(wù)之急，是以較強(qiáng)的問責(zé)意識促進(jìn)問責(zé)制度的完善，以規(guī)范的制度防止問責(zé)的“舉輕若重”、“舉重若輕”現(xiàn)象發(fā)生，以科學(xué)的方式方法不斷推進(jìn)行政問責(zé)進(jìn)程，從而有效提升行政問責(zé)的綜合效力。

（一）以提升責(zé)任意識為抓手，彰顯問責(zé)意識的功效

眾所周知，責(zé)任意識與行政問責(zé)意識是相互依存、相互作用的，行政問責(zé)意識的強(qiáng)弱，關(guān)鍵在于責(zé)任意識。首先，要強(qiáng)化行政公職人員的責(zé)任意識，即個人良好的道德修養(yǎng)和黨的教育培養(yǎng)。所有行政公職人員都必須自覺加強(qiáng)個人的“官德”修養(yǎng)，注重職業(yè)道德和職業(yè)精神的養(yǎng)成；強(qiáng)化行政公職人員對公民的服務(wù)意識，提高為人民服務(wù)的質(zhì)量，自覺履行對國家、社會和人民的責(zé)任，視人民賦予的責(zé)任重于泰山。其次，要提升公民的責(zé)任意識。公民問責(zé)意識提升的前提是加大政府信息和公職人員行為的公開力度，方便公眾和輿論的監(jiān)督和問責(zé)。只有把政府及公職人員的行為置于公眾監(jiān)督之下，才能避免行政問責(zé)成為“內(nèi)部處理”的姑息行為；同時，公民還應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)責(zé)任意識，消除“畏官”、“懼官”心理和政治冷漠的心態(tài)，提升問責(zé)勇氣和能力，擔(dān)負(fù)起一個公民所應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任。

（二）有效規(guī)范行政問責(zé)制，增強(qiáng)問責(zé)的實效性

隨著問責(zé)制不斷走向規(guī)范和完善，實現(xiàn)責(zé)任政府、法治政府和民主政府的步伐也在不斷推進(jìn)。自2004年中共中央辦公廳出臺《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》（中辦發(fā)〔2004〕13號）規(guī)定后，相對以往的問責(zé)規(guī)定，有了較大的突破，但是，仍然需要不斷規(guī)范。首先是不斷完善程序問責(zé)機(jī)制。行政問責(zé)制是對行政公職人員行為全過程監(jiān)督的制度，同時，也是一種全方位責(zé)任追究的制度，即包含了對行政行為的事前、事中、事后全過程、全方位的監(jiān)督和責(zé)任追究。其次是健全糾錯問責(zé)機(jī)制。近年來，一些地方接連發(fā)生的重大生產(chǎn)安全、食品安全事故和群體性事件，帶來了社會恐慌，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更給相關(guān)人民群眾帶來了重大的生命財產(chǎn)損失。盡管政府對這些事故和事件的相關(guān)責(zé)任進(jìn)行了不同程度的問責(zé)和責(zé)任追究，但再嚴(yán)厲的問責(zé)和處罰，都是事后的些許補(bǔ)償而已。為了使問題能迅速得到解決，防止小錯拖成大錯，健全糾正錯誤問責(zé)機(jī)制刻不容緩。三是建立問責(zé)預(yù)警機(jī)制。事實上，目前的行政問責(zé)多數(shù)是對行政公職人員行為過失的責(zé)任追究問責(zé)，使其承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，這只是一種手段，而不是問責(zé)的最終目的。行政問責(zé)的真正目的在于防患于未然，即預(yù)防行政公職人員失職行為的發(fā)生，提醒行政公職人員的不當(dāng)言行，及時化解行政公職人員的失職行為導(dǎo)致的不良社會影響等。由此可見，行政問責(zé)的重心應(yīng)該是注重行政公職人員失職行為的預(yù)防而不是失職后的責(zé)任追究。要有效防止和杜絕行政公職人員的失職行為及其造成的不良后果，就必須有效規(guī)范行政問責(zé)制，通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫仍O(shè)計、嚴(yán)格的責(zé)任追究和嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制規(guī)范行政公職人員的行政行為，確保行政公職人員的行政行為有章可循、有法可依。

（三）實現(xiàn)縱向資源和橫向資源的有機(jī)結(jié)合，凸顯問責(zé)整合效應(yīng)

問責(zé)制本身不是孤立的，而是與政治、法律、行政管理、人事干部管理制度、考核制度等因素密切相關(guān)的一個完整制度體系。當(dāng)前，我們必須從縱向和橫向兩個方面整合相關(guān)資源凸顯問責(zé)的整合效應(yīng)。一是把問責(zé)制與工作績效評估相結(jié)合，與干部考核、任用相結(jié)合。在問責(zé)過程中，不僅要考慮領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員的行為過程，還要考慮公眾對其行為滿意度等因素。對于沒有達(dá)到績效目標(biāo)或是沒有獲得一定比例的群眾滿意度的領(lǐng)導(dǎo)干部要及時追究其相應(yīng)責(zé)任。二是要運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段創(chuàng)新問責(zé)方法。從技術(shù)層面上，采用互聯(lián)網(wǎng)對領(lǐng)導(dǎo)干部行為進(jìn)行全程監(jiān)控。充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)預(yù)警糾錯、投訴處理和信息服務(wù)的功能，為問責(zé)工作提供準(zhǔn)確、及時的事實依據(jù)。三是建立聯(lián)席會議制度。建立健全問責(zé)協(xié)作機(jī)制，紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、審計等問責(zé)機(jī)關(guān)要建立聯(lián)席會議制度，相互交流通報情況，形成問責(zé)合力。

（四）營造良好的問責(zé)文化氛圍，務(wù)求問責(zé)長效

充分挖掘文化的功效是有效彌補(bǔ)問責(zé)制度本身存在缺陷的重要條件。問責(zé)文化氛圍的形成對于行政人員的責(zé)任意識和自律意識、對于培養(yǎng)公民所必需的對行政人員的監(jiān)督意識和問責(zé)意識具有重要作用。要將問責(zé)文化內(nèi)化為行政人員和社會公眾的潛意識里，從而形成一種價值觀念，使行政人員更加積極地面對社會訴求并快速回應(yīng)人民群眾的需求，真正對自己的行為負(fù)責(zé)。要通過學(xué)習(xí)和教育的方式，提升人民群眾的權(quán)利意識、監(jiān)督意識和問責(zé)意識，真正為行政權(quán)力的正常運行提供健康的外部環(huán)境，為推動行政問責(zé)健康發(fā)展提供廣泛而深厚的思想文化基礎(chǔ)。

〔1〕中央紀(jì)委法規(guī)室.黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制及相關(guān)規(guī)定〔M〕.北京：中國方正出版社，1999.

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〔4〕攸笛.對我國官員問責(zé)制度若干問題的探究〔DB/OL〕.人民網(wǎng)，2008-12-12.

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〔6〕邵明昭，張峰.政府信息公開法律制度的完善〔J〕.中共山西省委黨校學(xué)報，2011（6）.

D63

A

1009-1203（2012）01-0079-03

2011-12-26

山西省軟科學(xué)研究計劃資助項目（2011041046-04）。

龐麗峰（1966-），女，山西太原人，山西省社會科學(xué)院馬克思主義研究所副所長，助理研究員，研究方向為馬克思主義與思想政治教育、反腐倡廉的應(yīng)用研究。

責(zé)任編輯 雨文