我國資源環(huán)境保護(hù)的發(fā)展之路
——“十一五”“、十二五”期間環(huán)境政策回顧與展望

姜淵

（浙江農(nóng)林大學(xué)，浙江杭州311300）

我國資源環(huán)境保護(hù)的發(fā)展之路
——“十一五”“、十二五”期間環(huán)境政策回顧與展望

姜淵

（浙江農(nóng)林大學(xué)，浙江杭州311300）

切實(shí)貫徹保護(hù)環(huán)境、合理利用資源的基本國策，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展，是我們黨和國家制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容?！笆晃濉币?guī)劃將環(huán)保目標(biāo)提升至前所未有的高度，通過環(huán)保實(shí)現(xiàn)民生目標(biāo)，環(huán)境保護(hù)已由單純的國策變成一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略任務(wù)和全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)。“十二五“規(guī)劃對環(huán)境與資源保護(hù)都有新的突破和創(chuàng)新，首先把建設(shè)生態(tài)文明作為最高綱領(lǐng)，建立更嚴(yán)格和更完善的宏觀的資源環(huán)境政策，其次將生態(tài)理念貫穿到政府決策和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過程，最終實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境資源和生產(chǎn)效益的平衡發(fā)展。

“十一五”規(guī)劃；“十二五”規(guī)劃；環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展

一、“十一五”規(guī)劃對資源環(huán)境保護(hù)的重大貢獻(xiàn)

（一）“十一五”規(guī)劃將環(huán)保目標(biāo)提升至前所未有的高度。資源枯竭與環(huán)境惡化已成為制約當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。如何維護(hù)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)，促進(jìn)節(jié)約能源、資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費(fèi)模式的形成，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興是我們當(dāng)前面臨的重大課題。“十一五”規(guī)劃總結(jié)了歷史經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合社會(huì)現(xiàn)實(shí)，對環(huán)境形勢和存在的突出問題進(jìn)行了深刻剖析，制定了未來藍(lán)圖和規(guī)劃，為環(huán)保事業(yè)發(fā)展指明了道路?！笆晃濉币?guī)劃圍繞加強(qiáng)和諧社會(huì)建設(shè)這個(gè)核心，通過推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等手段把環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，力爭通過不懈的努力，開創(chuàng)人與自然和諧共存的發(fā)展道路，把環(huán)境保護(hù)由單純的國策變成為一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略任務(wù)和全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)。

（二）“十一五”規(guī)劃突出了環(huán)境保護(hù)，通過環(huán)保實(shí)現(xiàn)民生目標(biāo)?！笆晃濉币?guī)劃把環(huán)境保護(hù)同改善民生緊密結(jié)合起來，在明確八大主要任務(wù)的同時(shí)，將主要污染物防治和減排作為核心目標(biāo)，特別是將飲用水安全以及農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)這兩方面列為規(guī)劃的首要任務(wù)，力爭通過規(guī)劃和強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管能力來解決環(huán)境負(fù)擔(dān)與資源享用不公平的問題，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)群眾環(huán)境權(quán)益，積極推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的民生目標(biāo)。并在八大重點(diǎn)領(lǐng)域規(guī)劃投資十大工程，努力促進(jìn)“十一五”期間環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）根據(jù)不同區(qū)域資源環(huán)境的承載能力，推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略?！笆晃濉币?guī)劃根據(jù)不同區(qū)域資源環(huán)境的承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌國土利用和城鎮(zhèn)化布局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。按照主體功能區(qū)的定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評價(jià)體系，實(shí)行分類管理的區(qū)域財(cái)政和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，尊重區(qū)域差異，構(gòu)建合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)，為形成主體功能定位清晰、區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢互補(bǔ)、國土資源高效利用、人與自然和諧相處的區(qū)域發(fā)展格局奠定了基礎(chǔ)。合理的主體功能區(qū)劃分是持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的前提，政府可依照不同功能區(qū)的定位制定相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，探尋適合本區(qū)域發(fā)展的道路，最終通過績效考核實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)的總體目標(biāo)。這是我國區(qū)域開發(fā)模式的重大創(chuàng)新，它實(shí)現(xiàn)了從關(guān)注局部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展向注重整體區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)發(fā)展的巨大飛躍，對我國未來的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境長遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生了十分深遠(yuǎn)的影響。

（四）積極應(yīng)對世界環(huán)境保護(hù)形勢，彰顯國家形象。環(huán)境保護(hù)作為世界共同的認(rèn)知，已經(jīng)成為衡量一個(gè)國家是否負(fù)責(zé)任的重要標(biāo)準(zhǔn)，“十一五”規(guī)劃堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，從國情實(shí)際出發(fā)，積極參與國際環(huán)境公約和WTO環(huán)境與貿(mào)易談判，維護(hù)了我國和廣大發(fā)展中國家的環(huán)境權(quán)益?！笆晃濉币?guī)劃要求政府積極履行相應(yīng)的國際環(huán)保義務(wù)，并監(jiān)督國內(nèi)各行各業(yè)履約環(huán)保工作，推動(dòng)加快消除臭氧層物質(zhì)的進(jìn)程，要求加強(qiáng)溫室氣體排放的監(jiān)測與統(tǒng)計(jì)分析，明確了我國控制溫室氣體排放的任務(wù)和措施，提出要努力減少二氧化碳等溫室氣體排放，增強(qiáng)適應(yīng)氣候變化能力。這表明我們將以更加積極的姿態(tài)參與全球環(huán)境保護(hù)，彰顯一個(gè)負(fù)責(zé)任國家、負(fù)責(zé)任政府的國際形象。

二、“十一五”期間資源環(huán)境保護(hù)執(zhí)行中存在的主要問題

“十一五”期間雖然取得了令人矚目的環(huán)境保護(hù)成就，但由于歷史、體制和人為等方面的原因，在對規(guī)劃執(zhí)行過程中仍然存在著諸多不盡人意的地方。總的來說，“十一五”期間環(huán)境污染尚未得到遏制，環(huán)境監(jiān)管能力依然滯后，環(huán)保形勢較為嚴(yán)峻。

（一）環(huán)境保護(hù)的指標(biāo)沒有完成?！笆晃濉逼陂g由于我國在環(huán)境保護(hù)方面長期積累的問題尚未解決，新的問題又在不斷產(chǎn)生，使得環(huán)境保護(hù)的指標(biāo)沒有全面完成。目前仍面臨著幾大突出問題：一是高能耗、高污染行業(yè)仍在不斷增加，淘汰難度大；二是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和淘汰落后產(chǎn)能等節(jié)能減排機(jī)制不完善；三是節(jié)能減排技術(shù)政策的可操作性有待加強(qiáng)；四是節(jié)能減排技術(shù)的推廣應(yīng)用還很不充分。

（二）在環(huán)境保護(hù)合理利用資源方面沒有真正得到實(shí)現(xiàn)。“十一五”期間有很多企業(yè)靠消耗資源和環(huán)境污染的經(jīng)濟(jì)增長方式?jīng)]有得到根本轉(zhuǎn)變，資源利用效率較低，單位產(chǎn)值能耗遠(yuǎn)高于世界先進(jìn)水平，資源的違規(guī)開發(fā)和無序利用狀況還沒有從根本上得到遏制。

（三）國民法制觀念淡薄，環(huán)境保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。由于環(huán)境保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，有的地方政府領(lǐng)導(dǎo)缺乏全局觀念，違背生態(tài)規(guī)律，隨意調(diào)整區(qū)域規(guī)劃布局，大搞形象工程，追求短期效益，企業(yè)和個(gè)人破壞環(huán)境的行為屢見不鮮。

三、“十二五”規(guī)劃對資源環(huán)境保護(hù)的理念創(chuàng)新

認(rèn)真研讀《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）不難發(fā)現(xiàn)，《建議》在保護(hù)環(huán)境合理利用資源方面都有新的突破和創(chuàng)新。

（一）把建設(shè)生態(tài)文明作為最高綱領(lǐng)。改革開放以來，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就，但以犧牲環(huán)境來換取經(jīng)濟(jì)增長方式一直占據(jù)統(tǒng)治地位。長此以往，必將造成生態(tài)失衡，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁乃至人類生存環(huán)境。面對嚴(yán)峻形勢，要扭轉(zhuǎn)這種局面，必須要從根本上否定過去缺乏生態(tài)文明、粗放的、掠奪式的發(fā)展理念，尋找一條全新的生態(tài)文明與經(jīng)濟(jì)建設(shè)并舉的持續(xù)和諧發(fā)展之路。《建議》把加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，提高生態(tài)文明水平作為重大決策提出，標(biāo)志著生態(tài)文明建設(shè)將成為最高綱領(lǐng)指導(dǎo)和貫穿我國經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全局。而生態(tài)文明觀念的確立，將人與自然和諧的理念演繹到每個(gè)人的思想乃至整個(gè)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐中。當(dāng)生態(tài)文明成為一種治國理念，一切不符合生態(tài)文明的做法就將被糾正，最終實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀所提倡的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展?？梢?，這不僅是口號(hào)的變化，而是從手段到目的、從過程到結(jié)果的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。

（二）全面而具體地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)?！笆晃濉逼陂g，雖然在環(huán)境保護(hù)方面取得了重大成就，但仍就存在著諸多問題。有的地方政府為了追求單純經(jīng)濟(jì)增長違規(guī)開發(fā)土地和礦產(chǎn)資源，恣意破壞生態(tài)平衡；有的則為了政績而“削足適履”，用行政手段強(qiáng)制停水、停電、關(guān)閉工廠，以完成節(jié)能目標(biāo)。這些做法雖然從形式上看滿足了節(jié)能指標(biāo)，但企業(yè)停工、資源效益降低、資產(chǎn)受損，造成物價(jià)上漲，人民生活質(zhì)量下降，其總體損失是無法估計(jì)的。這些教訓(xùn)告訴我們，單純地依靠行政手段保護(hù)環(huán)境合理利用資源是難以達(dá)到目的的，片面追求環(huán)保或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展都只會(huì)造成“雙輸”的結(jié)果。只有把環(huán)境保護(hù)的理念和要求納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全過程，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引導(dǎo)作用，從根本上改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，才能真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的“雙贏”?！督ㄗh》明確提出了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的理念，堅(jiān)持把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要著力點(diǎn)。因此，要深入貫徹節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，節(jié)約能源，降低溫室氣體排放強(qiáng)度，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推廣低碳技術(shù)，積極應(yīng)對全球氣候變化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，走可持續(xù)發(fā)展之路。

（三）強(qiáng)化了國家的環(huán)保意識(shí)，建立了國家與社會(huì)良性互動(dòng)機(jī)制。在保護(hù)環(huán)境方面，政府應(yīng)該發(fā)揮宏觀調(diào)控的主導(dǎo)作用，但是單純地依靠政府的力量，無疑不能從根本上解決問題。要改變當(dāng)前這種政府奮力奔走、社會(huì)無能為力的失衡局面。這種局面的實(shí)質(zhì)是環(huán)境資源價(jià)值的代言人不充分，目前我國基本上把環(huán)境資源價(jià)值都交給政府來代表，政府負(fù)擔(dān)過重，政府的能力又不可能包羅萬象。如在政府力量比較薄弱的農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)，環(huán)境資源的價(jià)值甚至無人代表，被隨意使用、過度使用。而“十二五”規(guī)劃恰恰是分配給國家與社會(huì)相應(yīng)的責(zé)任和權(quán)力，讓全社會(huì)都有機(jī)會(huì)、有權(quán)力來代表和管理環(huán)境?！督ㄗh》的第22條至26條均體現(xiàn)了這一內(nèi)容。尤其是關(guān)于建立和擴(kuò)展社會(huì)享有的環(huán)境權(quán)益的建議，從以往單純運(yùn)用行政手段保護(hù)環(huán)境合理利用資源轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政手段解決環(huán)境資源問題。這就是《建議》的重大進(jìn)步，直接地體現(xiàn)了以人為本、人民與政府共同環(huán)保的新方向。

四、對“十二五”規(guī)劃資源環(huán)境保護(hù)的思考

（一）建立更嚴(yán)格、更完善的資源環(huán)境政策。近年來，我國的資源環(huán)境政策以及相關(guān)的環(huán)境評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等都取得了長足的進(jìn)步，但與發(fā)達(dá)國家的環(huán)境狀況和管理手段相比，我們的管理體制仍然是比較落后的。面對日益惡化的資源與環(huán)境形勢，應(yīng)當(dāng)從諸多方面著手，加大保護(hù)的深度和力度。其一，要建立更加完善的環(huán)境評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行投資項(xiàng)目用地、節(jié)能、環(huán)保、安全等準(zhǔn)入資格，毫不留情地淘汰老舊和高污染的生產(chǎn)企業(yè)，嚴(yán)格控制排污和資源開采項(xiàng)目。其二，對國家的法律體系進(jìn)行修改，不能單純依靠環(huán)境法去約束環(huán)境違法行為，要對民法、刑法、經(jīng)濟(jì)法、行政法等進(jìn)行生態(tài)化修改，將環(huán)境保護(hù)理念融入到各個(gè)部門法中，通過整個(gè)國家法律機(jī)器來進(jìn)行環(huán)境保護(hù)。其三，更廣泛地以經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)整環(huán)境利益，引導(dǎo)投資向科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保、資源節(jié)約等領(lǐng)域傾斜，通過綠色信貸、綠色稅收、綠色保險(xiǎn)、綠色產(chǎn)業(yè)等推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)向綠色市場、環(huán)保市場的方向轉(zhuǎn)變，從根本上改變舊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

（二）將生態(tài)文明的理念貫穿到政府決策和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過程。政府在進(jìn)行重大決策和推行具體經(jīng)濟(jì)措施時(shí)，要堅(jiān)持環(huán)保意識(shí)，先行評價(jià)，設(shè)定環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，并且落實(shí)到具體項(xiàng)目實(shí)施的全過程。如在目前實(shí)施的海洋經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略中，國家應(yīng)當(dāng)明確沿海地區(qū)和海洋生態(tài)保護(hù)目標(biāo)。各級政府在這個(gè)前提下，結(jié)合區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，制定具體的發(fā)展方略。要建立完整的生態(tài)評價(jià)體系和實(shí)施方案，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，提高環(huán)境準(zhǔn)入門檻，摒棄污染項(xiàng)目，強(qiáng)化監(jiān)管措施，實(shí)施保護(hù)與發(fā)展并舉，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中保證生態(tài)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）綜合治理創(chuàng)建綠色生態(tài)文化?！笆濉币?guī)劃期間國家應(yīng)該在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)管手段，提高規(guī)劃調(diào)控效能，大力推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)，統(tǒng)籌區(qū)位發(fā)展方向，合理安排產(chǎn)業(yè)布局；建立完善的資源環(huán)境保護(hù)投入和利益補(bǔ)償機(jī)制，提升資源利用和環(huán)境保護(hù)的科技水平，降低節(jié)約資源成本和提高環(huán)境投資效益，增強(qiáng)全民節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的積極性。嚴(yán)格控制企業(yè)能耗、排放標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境污染的綜合治理，懲治和獎(jiǎng)勵(lì)并舉，促使綠色生態(tài)文化深入人心。要徹底減輕人類生產(chǎn)活動(dòng)對生態(tài)系統(tǒng)的壓力，用恢復(fù)和養(yǎng)護(hù)的方法促進(jìn)自然界持續(xù)地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類服務(wù)。

（四）調(diào)整環(huán)保產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)建立多元化環(huán)保投融資體系。我國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)從無到有，經(jīng)過多年的努力，已進(jìn)入了一個(gè)嶄新的發(fā)展階段，但與發(fā)達(dá)國家相比仍然相對滯后。如環(huán)保產(chǎn)品種類不齊、附加值低等現(xiàn)狀與國家大力實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、人民群眾生活水平不斷提升的需求是不相稱的。因此，要對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)要素加以重新配置，建立多元化環(huán)保投融資體制，以結(jié)構(gòu)調(diào)整推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)向?qū)I(yè)化、市場化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)成為“十二五”期間重要發(fā)展目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)從適應(yīng)性生產(chǎn)向自發(fā)主動(dòng)的戰(zhàn)略性生產(chǎn)轉(zhuǎn)變，以科技創(chuàng)新帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加產(chǎn)品附加值，加強(qiáng)與發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)交流和競爭，最終達(dá)到保護(hù)環(huán)境資源和生產(chǎn)效益的平衡發(fā)展。

〔1〕李趕順.發(fā)展戰(zhàn)略與循環(huán)經(jīng)濟(jì)〔M〕.北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2007.

〔2〕韓康.“十二五”：中國發(fā)展大戰(zhàn)略〔M〕.北京：國家行政學(xué)院出版社，2010.

〔3〕王婭.令人焦慮的“十一五”環(huán)保目標(biāo)〔J〕.環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2006（10）.

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A

1009-1203（2012）01-0066-03

2011-12-25

姜淵（1988-），男，浙江杭州人，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境法學(xué)基礎(chǔ)理論。

責(zé)任編輯 李英姿