推進民生工程建設的路徑分析
——以安徽省為例

劉家元

（中共淮南市委黨校，安徽淮南232001）

推進民生工程建設的路徑分析
——以安徽省為例

劉家元

（中共淮南市委黨校，安徽淮南232001）

安徽省民生工程實施以來社會效益日趨明顯，百姓受益良多，但是作為一項系統(tǒng)工程在實際操作過程中還存在一些問題，需要通過改革創(chuàng)新來實施、推進。要創(chuàng)新財政制度，健全和完善穩(wěn)定的公共財政增長機制；創(chuàng)新供給制度，改革和完善公共服務的生產和供給體制；建立健全法規(guī)制度，進一步推進基本公共服務均等化，縮小城鄉(xiāng)差距；完善社保制度，建立與經(jīng)濟發(fā)展相適應、滿足人民需求的社會保障體系；創(chuàng)新評估制度，建立健全政府公共服務績效評估機制。

安徽省；民生工程；制度創(chuàng)新

悠悠萬事，民生為重。民生問題是世界各國治國理政的核心內容，改革開放以來，黨和政府始終高度關注民生問題，堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。安徽省也不例外，自2007年出臺實施民生工程到2010年擴容提標，百姓得到的實惠越來越多，政治影響越來越大，但是民生工程作為一項系統(tǒng)工程在制度建設和實際操作過程中還存在許多值得探討與研究的問題，解決好這些問題有利于深入推進民生工程建設。

一、安徽省在民生工程建設方面存在的不足

（一）公共財政投入不足，不利于民生工程建設

近年來，安徽省民生工程的資金投入雖不斷增加，但與群眾對民生的需求相比，無論是從收入總量還是從對民生投入的比例來看，仍然存在著總量不大、比例偏低的問題，社會救助經(jīng)費仍顯不足，財政投入不足直接導致公共服務供給不足，難以滿足群眾對民生的眾多需求。2007年安徽省GDP為7 345.7億元，民生工程投入78.4億元；2008年安徽省GDP達到8 874.2億元，民生工程投入176.4億元；2009年安徽省GDP達10 052.9億元，民生投入254億元。2007年至2009年三年間，民生投入所占GDP的比重分別為1.07%、1.99%、2.53%，這與小康社會民生投入占GDP比重15%～20%的比例差距較大。

安徽省絕大部分縣（市、區(qū)）級財政基本上還是吃飯財政，省民生工程實施的配套資金基本上都超過當年縣級財政收入的10%，按統(tǒng)一比例、統(tǒng)一政策配套資金勢必給財政困難的市、縣帶來很大壓力，有些市、縣由于不能足額配套，完不成籌資任務，影響了民生工程進度。

按照國際經(jīng)驗及我國的實際，在“十一五”期間，公共教育的財政投入至少應達到規(guī)定的占GDP比重4%的標準，安徽省2007年對教育的投入只占GDP的2.8%，不及我國平均水平2.86%，而世界平均水平為7%，發(fā)達國家更是高達9%。

財政體制造成農村公共產品局部供給不均衡。國務院發(fā)展研究中心的有關數(shù)據(jù)表明：我國義務教育經(jīng)費，中央、省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的比重分別為2%、11%、9%和78%。由此看出，對于教育這種純公共產品，地方政府特別是基層政府負擔過重，這種供給的不均衡使得基層政府在財政捉襟見肘的情況下更加無力提供農村公共產品。

（二）供給方式單一，難以滿足民生需求

長期以來，政府不僅承擔公共服務的投入和付費，也包攬了公共服務的生產、分配全過程，并同時承擔著監(jiān)管的責任。在現(xiàn)行體制下，社會組織難以大規(guī)模進入公共產品供給領域，政府仍是供給的重要主體。通過調查發(fā)現(xiàn)，在合肥、蚌埠、淮南等地義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、道路建設等公共產品供給中，政府供給幾乎都在80%左右，而其他非政府組織和個人投資總共不到20%。農村公共產品供給缺乏效率，在農村公共產品的供給中基層政府起支配作用，供給公共產品時不是根據(jù)農村的需求而是自上而下地考核政績，缺乏科學的決策機制。如送電影特別是送戲下基層活動，鎮(zhèn)街每次開支兩千多元，而隨著電視、網(wǎng)絡的普及，加之舉辦活動的時間、季節(jié)等因素的制約，觀看的人數(shù)并不多，浪費比較嚴重；省級財政的支出項目和數(shù)量，往往不能充分考慮到各地的實際情況，難以滿足民生需求，這使得有限的資金在運用中配置效率低下，公共產品的效用得不到最大化。

（三）城鄉(xiāng)差距較大，不利于和諧安徽建設

國家用于農村人口的科教文衛(wèi)費用約占財政總支出的5.5%，用于農村的各項支出占全國財政支出的比重為9.5%，兩項合計占全國財政支出比重為15%。城市人均財政投入是農村的7.78倍，城鎮(zhèn)中小學生人均國家財政性教育經(jīng)費支出是農村的1.5倍，從辦學條件、固定資產、校舍建設、師資隊伍看，農村與城鎮(zhèn)都有很大的差距。廣大農村及偏遠地區(qū)的公共衛(wèi)生體系不健全，人們面臨著巨大的疾病風險和經(jīng)濟負擔。農村醫(yī)院基礎設施與城鎮(zhèn)相比有很大差距。在基礎設施和文化產品使用上，農村的公路建設，家庭擁有電視、電話、冰箱、電腦以及文化法律保障等方面與城鎮(zhèn)相比差距巨大。

（四）社會保障范圍總體偏小、水平偏低

一是覆蓋面小。在社保五個險種中，除醫(yī)療外，總體覆蓋面大約只有30%左右；基本享受社保的人數(shù)僅占30%，70%的人并沒有享受社保；享有基本醫(yī)療服務的人數(shù)僅占25%，75%的人并沒有享受醫(yī)保。二是統(tǒng)籌層次低。我國社保制度自建立以來，始終未能實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，目前社保制度幾乎所有問題都與統(tǒng)籌層次太低有關。三是保障水平低?！拔灞簟惫B(yǎng)標準低；重度殘疾救助體系尚需完善；農村社會保障水平低；醫(yī)療保險制度還不完善，易造成大病致貧返貧現(xiàn)象；養(yǎng)老保險幾乎沒有，造成普通農民負擔過重，不僅要負擔兒女的教育費用，而且要負擔老人的疾病治療和贍養(yǎng)費用。

（五）缺乏有效的督察與考核機制

安徽省民生工程實施總體進展順利、成效顯著，但也缺乏一些必要的、有效的督察與考核機制。中央、省、市三級補助資金不能同時配套到位，影響工程進展。如鳳臺農村公路“村村通”工程，中央和省級共應補助資金10 124萬元，市應該配套資金671萬元，2008年6月分別到位4 515萬元和21萬元，到位率為44%和3%，其中新增五項民生工程中，中央、省、市應補助資金1 208萬元，2008年6月全部沒有到位。一些工程項目諸如農村公路“村村通”、飲水安全、廣播電視“村村通”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化中心、農家書屋等，缺乏后續(xù)管理、運行維護、資金投入等機制。

二、深入推進民生工程建設的路徑分析

民生工程是一項關系到廣大群眾根本利益的惠民工程、德政工程，涉及群眾切身利益，必須廣泛傾聽群眾的意見和呼聲，深入了解群眾的實際需求。實施民生工程，是一項開拓性極強的綜合性工作，必須依靠改革創(chuàng)新來實施、推進。

（一）創(chuàng)新財政制度，健全和完善穩(wěn)定的公共財政增長機制

首先，要增加民生財政的總量。安徽省可以借鑒外省做法，明確財政增收部分用于民生工程的資金比例，進一步加大公共財政對于基本公共服務的投入，確?；竟卜肇斦度氲脑鲩L速度略高于財政總支出的增長速度。在2020年全面建設小康社會奮斗目標實現(xiàn)之時，公共教育的財政投入至少應達到所規(guī)定的占GDP比重4%的標準。應大幅度增加社會保障的財政投入，對于公共產品的投入要明晰中央和地方政府的職責，對于一些純公共服務如義務教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、最低生活保障等，中央政府應承擔大部分支出責任，在經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)，中央政府應承擔全部支出責任。國家級貧困縣的民生工程項目，應由省級財政全額投入，或采取橫向幫扶辦法。

其次，要進行多渠道集資。國際經(jīng)驗表明，目前許多發(fā)達國家都形成了政府、企業(yè)和民間組織三位一體的責任體系和多元化資金籌集體系，各地要采取以獎代補、貼息、配套、擔保等形式，鼓勵和吸引各類企業(yè)、社會組織、個人資金投入民生工程項目建設，形成政府主導、多方籌資、穩(wěn)定多元的籌資機制。

（二）創(chuàng)新供給制度，改革和完善公共服務的生產和供給體制

提供基本公共服務是政府的基本職責，公共產品和公共服務可以由政府獨立生產和供給，也可以與私人生產者簽合同，還可以通過特許經(jīng)營等方式來提供。在當前情況下，政府可以采取購買服務的方式，由企業(yè)和各類專業(yè)組織為社會提供服務；也可以通過調節(jié)財稅政策，鼓勵企業(yè)進行捐資捐贈，發(fā)展社會公益事業(yè)；還可以通過探索和創(chuàng)新民生工程建設路徑，提高民生工程的參與度和透明度，引導多方參與，形成合力，加快民生工程建設的步伐。對于村村通、飲用水等民生事務，可以由政府規(guī)劃，采取以獎代補、貼息、配套、擔保等形式，鼓勵和引導企業(yè)、社會組織、個人進行資金投入，逐步解決籌資難題。

（三）建立健全法規(guī)制度，進一步推進基本公共服務均等化，縮小城鄉(xiāng)差距

實施民生工程不是應景之作，應著力建立健全長效機制，推進民生工程實施的制度化和規(guī)范化。要結合新農村、小城鎮(zhèn)建設和中小學校布局調整，合理謀劃項目資源配置，避免重復和“折騰式”建設（建了又拆），造成新的浪費。民生工程建成后，要跟蹤項目實施效果，強化后續(xù)管理，真正讓民生項目發(fā)揮應有的效益。對于已經(jīng)建成的項目，要進行回顧盤點，健全完善設施運行、維護、管理制度，避免惠民施政在某些地方蛻變成形象工程。黨的十七屆五中全會提出，民生是一切工作的出發(fā)點和落腳點，體現(xiàn)了黨中央更加關注民生，對人民生活更加關懷，因此要加快研究制定《基本公共服務均等化法》，從法律上規(guī)范基本公共服務的提供主體、資金來源、運營管理，建立相關主體的責任追究機制，確保廣大人民群眾在享有基本公共服務方面的權利平等，從而不斷縮小城鄉(xiāng)差距，使公共服務的陽光普照每一位公民。

（四）完善社保制度，建立與經(jīng)濟發(fā)展相適應、滿足人民需求的社會保障體系

黨的十六屆六中全會提出到2020年要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，黨的十七大報告也強調要“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現(xiàn)基本公共服務均等化”，“要擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民‘學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居’，推動建設和諧社會”。總的來看，我國社會保障水平遠遠低于經(jīng)濟發(fā)展速度，與社會需要和人民群眾的要求有較大差距。因此，要逐步擴大社會保險覆蓋面，社會保障實行省級統(tǒng)籌，提高社會保障水平；擴大農村醫(yī)療保險覆蓋面，加大財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生所的扶持力度，引導醫(yī)學院校畢業(yè)生到縣、鄉(xiāng)、村基層衛(wèi)生機構就業(yè)，大、中城市國有醫(yī)院的醫(yī)生輪流到農村服務，并作為晉升職稱的必備條件之一。加大對新型農合的投入，提高農民醫(yī)保水平。在農村逐步實施養(yǎng)老保險，給農村60歲以上老人發(fā)養(yǎng)老金；在農村全面普及義務教育；進一步改進和創(chuàng)新經(jīng)濟適用房制度，以租賃或貨幣化形式確保城市有住房困難的低保家庭“住有所居”。

（五）創(chuàng)新評估制度，建立健全政府公共服務績效評估機制

民生建設不是口號，更不是一種政治表態(tài)，而是關系到民眾的衣、食、住、行、生、老、病、死等很多方面，認識上不能有半點模糊，態(tài)度上不可有絲毫懈怠，時間上來不得半點遲緩，各項配套資金要確保及時足額到位，讓人民群眾在第一時間感受到黨和政府的關懷。要建立健全政府公共服務績效評價機制和效果跟蹤反饋制度，明確監(jiān)督主體、監(jiān)督內容、監(jiān)督對象、監(jiān)督程序和監(jiān)督方式，加強對公共服務決策活動的監(jiān)督，在考核方面要把其和經(jīng)濟、環(huán)保、計生放在一個平臺上，強化資金審計制度，規(guī)范問責程序，加強責任追究，抓住不落實的事，追究不落實的人，確保各項政策落實到位。要建立制度化的利益表達機制，完善民意溝通機制，建立民生工程進展情況新聞通報和輿論宣傳制度，增強透明度，讓社會各界及時了解工程進展情況，提高項目受益主體參與項目實施的積極性。

安徽省民生工程實施以來社會效益日趨明顯，件件實事、好事暖在群眾心坎上，有效地促進了和諧安徽建設。民生建設未有窮期，安徽發(fā)展仍在路上。要堅持一手抓經(jīng)濟促發(fā)展，一手抓民生促和諧，積極探索把民生建設要求落到實處的有效途徑，像抓經(jīng)濟項目一樣抓民生，積極推動民生工程建設的項目化、規(guī)范化、制度化。通過不斷改革和創(chuàng)新，使人民群眾真正享受到居有所安、行有所便、幼有所教、壯有所事、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、困有所濟、閑有所樂、差有所治、憂有所解，將民生工程建設成為群眾歡迎、社會滿意的民心工程、德政工程。

〔1〕樊繼達，董書芳.以制度創(chuàng)新促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化〔N〕.學習時報，2008-10-06.

〔2〕杜飛進，張怡恬.中國社會保障制度的公平與效率問題研究〔J〕.學習與探索，2008（1）.

〔3〕王國奇，王立明.如何構建全面覆蓋城鄉(xiāng)社會保障制度〔J〕.求索，2008（6）.

F126.1

A

1009-1203（2012）01-0063-03

2011-12-05

劉家元（1968-），男，安徽淮南人，中共淮南市委黨校副教授，安徽省應急管理師資團隊成員。

責任編輯 梁華林