淺析“十二五”時(shí)期濟(jì)南城市建設(shè)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

徐曙光

淺析“十二五”時(shí)期濟(jì)南城市建設(shè)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

徐曙光

“十二五”伊始，國(guó)際金融危機(jī)不斷演變，歐美經(jīng)濟(jì)陷入長(zhǎng)期衰退的概率大大增加。我國(guó)面臨復(fù)雜的國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境，正承受著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的陣痛。濟(jì)南同全國(guó)全省的形勢(shì)一樣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入轉(zhuǎn)型升級(jí)的新階段。濟(jì)南的城市建設(shè)在經(jīng)歷了大投入、大發(fā)展、大跨越之后，面對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的復(fù)雜變化和自身經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的迫切要求，其方向、重點(diǎn)、力度和節(jié)奏必須做出相應(yīng)的調(diào)整，推動(dòng)城市建設(shè)模式逐步轉(zhuǎn)型，以期探索出一條與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的科學(xué)發(fā)展之路。

濟(jì)南；城市建設(shè)；戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

“十一五”時(shí)期,濟(jì)南市按照“拓展城市發(fā)展空間、打造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系”的總體思路,緊緊抓住承辦第十一屆全運(yùn)會(huì)和第七屆園博會(huì)的歷史機(jī)遇,大力實(shí)施老城改造與新區(qū)建設(shè),城市發(fā)展空間大大拓展,城市功能形象顯著提升,濟(jì)南的城市建設(shè)邁上了加速發(fā)展的軌道。“十二五”伊始,國(guó)際金融危機(jī)不斷演變,歐美經(jīng)濟(jì)陷入長(zhǎng)期衰退的概率大大增加。我國(guó)面臨復(fù)雜的國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境,正承受著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的陣痛。濟(jì)南同全國(guó)全省的形勢(shì)一樣,經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入轉(zhuǎn)型升級(jí)的新階段。濟(jì)南的城市建設(shè)在經(jīng)歷了大投入、大發(fā)展、大跨越之后,面對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的復(fù)雜變化和自身經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的迫切要求,其方向、重點(diǎn)、力度和節(jié)奏必須做出相應(yīng)的調(diào)整,推動(dòng)城市建設(shè)模式逐步轉(zhuǎn)型,以期探索出一條與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的科學(xué)發(fā)展之路。

一、“十二五”初期濟(jì)南城市建設(shè)面臨的外部環(huán)境正悄然地發(fā)生著變化

“十二五”時(shí)期,面對(duì)復(fù)雜的國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的迫切需求,國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策將圍繞當(dāng)前日益突出的投資消費(fèi)關(guān)系失衡、收入分配差距較大、科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、物價(jià)上漲壓力加大、資源環(huán)境硬約束強(qiáng)化等一系列矛盾展開(kāi)。濟(jì)南城市建設(shè)作為濟(jì)南總體發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分,必然受到一系列外部環(huán)境和內(nèi)部因素的深刻影響。

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變對(duì)城市建設(shè)的影響。在包括日本、韓國(guó)、德國(guó)和臺(tái)灣在內(nèi)的戰(zhàn)后成功轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)體,大體經(jīng)歷了二三十年的高速增長(zhǎng),在人均 GDP達(dá)到11000“國(guó)際元”時(shí),無(wú)一例外地出現(xiàn)了增長(zhǎng)速度的“自然回落”。從我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特征來(lái)看,我國(guó)很可能已經(jīng)進(jìn)入增長(zhǎng)速度轉(zhuǎn)化階段。濟(jì)南市自2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái),經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度由2006年的15.7%,2007年的15.7%,逐漸調(diào)整到2008年的13.0%,2009年的 12.2%,2010年的12.7%,2011年預(yù)計(jì)增長(zhǎng)11%左右,經(jīng)濟(jì)減速的端倪已經(jīng)顯現(xiàn)。濟(jì)南是典型的老工業(yè)城市,長(zhǎng)期以來(lái),交通裝備、冶金鋼鐵、石油化工等傳統(tǒng)工業(yè)是濟(jì)南的支柱產(chǎn)業(yè),科技附加值不高,服務(wù)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)不夠發(fā)達(dá),農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平不夠高,面對(duì)日趨激烈的全球性、區(qū)域性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),急需由當(dāng)前主要依靠資源、環(huán)境的巨大消耗為代價(jià)的增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變到依靠科技創(chuàng)新和勞動(dòng)者素質(zhì)提高為動(dòng)力的增長(zhǎng)軌道上來(lái)。在“十二五”經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中,必然伴隨著部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的消亡,部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向中小城市甚至小城鎮(zhèn)的加快轉(zhuǎn)移使得部分新興產(chǎn)業(yè)乘勢(shì)勃興,一、二、三次產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)體系中的布局將隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深入調(diào)整趨于合理。城市作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的載體,基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的布局和供給,必須隨著產(chǎn)業(yè)空間布局的調(diào)整而調(diào)整,與新的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。

(二)國(guó)家宏觀政策調(diào)整對(duì)城市建設(shè)的影響。一是宏觀貨幣與財(cái)政政策的影響。由于未來(lái)全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的概率加大,我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速可能進(jìn)一步放緩,通脹壓力在短期內(nèi)難以消除?！笆濉睍r(shí)期的宏觀政策將圍繞加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這條主線,貨幣政策總體穩(wěn)健,財(cái)政政策趨于積極,信貸與財(cái)政的投向?qū)⒅攸c(diǎn)滿足“三農(nóng)”、自主創(chuàng)新、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、民生與社會(huì)事業(yè)、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域的發(fā)展需求,對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資則主要保證續(xù)建項(xiàng)目需要。城市建設(shè)面臨的投融資宏觀形勢(shì)進(jìn)一步趨緊。二是國(guó)家強(qiáng)化對(duì)地方投融資監(jiān)管的影響。自2010年6月國(guó)家出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)發(fā) [2010]19號(hào))以來(lái),財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)等國(guó)家部委先后出臺(tái)了一系列規(guī)范地方融資的指導(dǎo)性意見(jiàn)。隨著一系列剛性政策措施的逐步落實(shí),各地城市建設(shè)投融資的渠道進(jìn)一步收窄。另外,隨著全國(guó)性的地方融資平臺(tái)貸款還本付息高峰期在“十二五”期間的集中顯現(xiàn),包括濟(jì)南在內(nèi)的再融資空間十分有限。三是土地征收與補(bǔ)償政策調(diào)整的影響。2011年1月,國(guó)家下發(fā)了新的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》,與過(guò)去《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》相比,新條例體現(xiàn)了對(duì)《物權(quán)法》的貫徹落實(shí),明確規(guī)定“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償,不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格?！辈⑦M(jìn)一步規(guī)范了征收程序,取消了行政強(qiáng)拆,強(qiáng)化了對(duì)被征收居民利益的保護(hù)。不僅增加了拆遷工作的難度,而且增加了征收成本,壓縮了土地收益的空間。目前國(guó)家正在醞釀修訂《土地管理法》和起草《集體土地征收征用條例》,在當(dāng)前農(nóng)民集體土地補(bǔ)償問(wèn)題引發(fā)的“官民”矛盾日益突出、社會(huì)各界關(guān)于提高農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的呼聲日益高漲的形勢(shì)下,保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的內(nèi)容必將進(jìn)一步加強(qiáng),集體土地征收的成本必定進(jìn)一步上升。在這些宏觀政策的共同作用下,城市建設(shè)資金來(lái)源將日益捉襟見(jiàn)肘,其投融資模式必須做出相應(yīng)的調(diào)整。

(三)房地產(chǎn)調(diào)控政策轉(zhuǎn)變對(duì)城市建設(shè)的影響。國(guó)家房地產(chǎn)調(diào)控歷經(jīng)十余年的摔打和摸索,終于有了清晰的路線圖,房地產(chǎn)回歸理性的趨勢(shì)不可阻擋。預(yù)計(jì)“十二五”期間,國(guó)家房地產(chǎn)調(diào)控政策將長(zhǎng)期保持目前的政策取向不放松,短期內(nèi)政策可能有所微調(diào),但總體規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的趨勢(shì)不會(huì)改變,中長(zhǎng)期政策可能會(huì)繼續(xù)保持打擊投資投機(jī)性需求,增加供給并改善供給結(jié)構(gòu)的政策走勢(shì),適時(shí)開(kāi)征房產(chǎn)稅或物業(yè)稅以取代目前的限購(gòu)政策,調(diào)控政策從權(quán)宜性調(diào)控手段向促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康有序發(fā)展的制度性、法規(guī)性安排切換。長(zhǎng)期以來(lái),濟(jì)南市城建資金的來(lái)源主要包括城市維護(hù)稅、城市建設(shè)配套費(fèi)、管網(wǎng)配套費(fèi)、土地出讓凈收益、公用事業(yè)附加及上級(jí)財(cái)政撥款等。其中城市維護(hù)稅和公用事業(yè)附加稅率相對(duì)較低,城市建設(shè)配套費(fèi)、管網(wǎng)配套費(fèi)收繳標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期未做調(diào)整,且均為一次性收取,受固定資產(chǎn)投資的影響非常大,因而城市建設(shè)資金的主要來(lái)源是土地出讓凈收益。房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控對(duì)土地出讓收益、城市建設(shè)配套費(fèi)收益的影響巨大,在當(dāng)前房地產(chǎn)調(diào)控政策偏緊的形勢(shì)下,包括我市在內(nèi)的許多一、二級(jí)城市土地流拍現(xiàn)象再次出現(xiàn),土地出讓收益大幅下降。再加上我國(guó)土地資源的稀缺性和“世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”,這種“以地生財(cái)”,“以土地支撐城市建設(shè)”的城市建設(shè)投入模式顯然是不可持續(xù)的。

(四)人民群眾日益增長(zhǎng)的新期待給城市建設(shè)帶來(lái)的影響。改革開(kāi)放以來(lái),隨著物質(zhì)生活的日益改善和精神生活的日益豐富,人民群眾對(duì)物質(zhì)文化需求也呈現(xiàn)出新特點(diǎn)新變化,這種需求不僅是數(shù)量上的增加,更是質(zhì)量上的提高?！笆晃濉逼陂g,濟(jì)南城市居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入分別達(dá)到25321元和8903元,年均增長(zhǎng)13.3%和13.1%,人民群眾追求更高精神文化需求的物質(zhì)基礎(chǔ)已經(jīng)十分豐厚。在城市建設(shè)過(guò)程中,人民群眾參與城市建設(shè)的意識(shí)明顯增強(qiáng),對(duì)城市建設(shè)發(fā)展的要求日益提高,已經(jīng)由傳統(tǒng)的為衣、食、住、行提供基本的公共服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)城市特色魅力、文化公共服務(wù)、旅游及生態(tài)環(huán)境等更高層次的期待,為城市的建設(shè)發(fā)展帶來(lái)了許多新的挑戰(zhàn)。近期,廣大網(wǎng)民對(duì)PM2.5的高度關(guān)注,充分說(shuō)明了人民群眾對(duì)改善生存環(huán)境的期望十分迫切。濟(jì)南經(jīng)過(guò)近幾年的發(fā)展,城市功能、形象有了大幅度提高,但泉城特色不夠鮮明、人居環(huán)境亟待提升、公共服務(wù)能力不足、生態(tài)環(huán)境沒(méi)有根本改善等問(wèn)題依然突出,加快推進(jìn)城市建設(shè)轉(zhuǎn)型、著力提升城市建設(shè)品質(zhì)、深入挖掘城市發(fā)展內(nèi)涵,全力打造具有獨(dú)特自然風(fēng)貌、深厚歷史文化底蘊(yùn)、濃郁現(xiàn)代化氣息的魅力泉城,是擺在我們面前的一項(xiàng)十分緊迫而又長(zhǎng)期的歷史任務(wù)。

二、“十二五”時(shí)期濟(jì)南城市建設(shè)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與具體路徑

“十二五”時(shí)期,濟(jì)南的城市建設(shè)必須主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)新特點(diǎn)新要求,以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),以建設(shè)宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化省會(huì)城市為目標(biāo),以服從和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€,逐步調(diào)整城市建設(shè)由粗放型向集約型平穩(wěn)發(fā)展,推動(dòng)城市建設(shè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

(一)城市建設(shè)的模式由外延擴(kuò)張為主逐步轉(zhuǎn)變到內(nèi)涵提升上來(lái)?！笆晃濉逼陂g,是濟(jì)南市城市規(guī)模擴(kuò)張最快的歷史時(shí)期,主城區(qū)建成區(qū)面積由2005年的220平方公里增加到2010年的347平方公里,平均每年增加25.4平方公里,距離2020年建成區(qū)規(guī)劃目標(biāo)410平方公里只有63平方公里。按照建設(shè)部《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》中人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)90-100平方米計(jì)算,我市2010年底主城區(qū)合理承載人口在347-385萬(wàn)之間,基本與當(dāng)前我市主城區(qū)實(shí)際人口規(guī)模相適應(yīng)。但當(dāng)前我市用地結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題比較突出。工業(yè)用地比較粗放,單位土地產(chǎn)出率不夠高;服務(wù)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)用地不足,發(fā)展空間有待拓展;基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施用地總量不足,布局不夠合理;城市歷史文化和自然生態(tài)空間日益縮減,城市人文與自然特色保護(hù)與傳承不足,在一定程度上制約了城市品質(zhì)的進(jìn)一步提升。以道路為例,2009年,濟(jì)南市建成區(qū)道路面積占城市建設(shè)用地總面積的10.57%,主干路、次干路、支路比例為1:0.41:1.81,按照特大城市建成區(qū)道路面積占建設(shè)用地總面積16%和主干路、次干路、支路1:1.5:3.5的設(shè)計(jì)規(guī)范,濟(jì)南市道路總量不足與結(jié)構(gòu)性矛盾并存?！笆濉逼陂g,濟(jì)南市城市建設(shè)的主要矛盾將由過(guò)去發(fā)展空間不足轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯C合服務(wù)能力不高和可持續(xù)發(fā)展能力不強(qiáng),應(yīng)把城市建設(shè)的重心放到優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和功能布局、提高空間開(kāi)發(fā)效率、提升自然與人文內(nèi)涵上來(lái),促進(jìn)城市功能、魅力的進(jìn)一步提升。

(二)城市建設(shè)的力度和節(jié)奏由超前發(fā)展逐步轉(zhuǎn)變到與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)上來(lái)。過(guò)去的5年,濟(jì)南市同全國(guó)各大城市一樣,以財(cái)政或土地未來(lái)收益為擔(dān)保,向金融機(jī)構(gòu)大舉借債,在城市建設(shè)規(guī)模日益擴(kuò)大的同時(shí),債務(wù)規(guī)模也呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。濟(jì)南市城建債務(wù)余額以年均46%的速度增長(zhǎng),比同期生產(chǎn)總值和一般預(yù)算財(cái)政收入增幅分別高出34.7個(gè)和32.9個(gè)百分點(diǎn)。按照合理的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的標(biāo)準(zhǔn),負(fù)債率 (負(fù)債余額與當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值的比例)、債務(wù)率 (債務(wù)余額與當(dāng)年可支配財(cái)力的比例)、償債率 (還本付息額與當(dāng)年可支配財(cái)力的比例)不得超過(guò)10%、100%、15%,我市城建債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)率、償債率均逼近風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)。這種不可持續(xù)的城市建設(shè)投融資模式,不僅蘊(yùn)含著很大的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn),而且使再融資變得十分困難。未來(lái)5年,濟(jì)南市步入城建債務(wù)還本付息的高峰期,再加上國(guó)家偏緊的財(cái)政政策與貨幣政策、從嚴(yán)的房地產(chǎn)調(diào)控政策和對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的進(jìn)一步強(qiáng)化等宏觀調(diào)控政策的交叉作用,這種過(guò)度透支財(cái)力和土地收益進(jìn)行大規(guī)模城市建設(shè)的模式難以為繼。“十二五”乃至今后更長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期,城市建設(shè)的力度逐步回歸理性,節(jié)奏進(jìn)一步放緩,逐步轉(zhuǎn)變到與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的水平上來(lái)。

(三)城市建設(shè)重點(diǎn)由注重空間拓展和功能完善逐步轉(zhuǎn)變到注重提升城市自然人文內(nèi)涵上來(lái)?！笆晃濉逼陂g,濟(jì)南市抓住籌辦十一屆全運(yùn)會(huì)和京滬高鐵濟(jì)南站建設(shè)的重大機(jī)遇,累計(jì)投入2000億元,針對(duì)濟(jì)南市長(zhǎng)期存在的發(fā)展空間不足、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施欠賬嚴(yán)重的問(wèn)題,狠抓以道路交通、泉城特色標(biāo)志區(qū)、商埠區(qū)、棚戶區(qū)建設(shè)和改造為主要內(nèi)容的老城改造和以體育場(chǎng)館、文化藝術(shù)中心、濟(jì)南西客站、小清河綜合整治等為主要內(nèi)容的新區(qū)建設(shè),城市發(fā)展空間進(jìn)一步釋放,城市綜合服務(wù)功能顯著提升。針對(duì)濟(jì)南長(zhǎng)期存在的形象不佳和人民群眾反映強(qiáng)烈臟亂差問(wèn)題,持續(xù)開(kāi)展了以破損山體整治、違法違章建設(shè)整治、河道綜合整治、主干道路和城市出入口整治為主要內(nèi)容的大規(guī)模城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理活動(dòng),城市管理逐步由粗放型向精細(xì)化轉(zhuǎn)變,城市形象面貌顯著提升。與此同時(shí),以繞城高速北環(huán)線、濟(jì)菏高速、青銀高速、濟(jì)陽(yáng)黃河大橋、建邦黃河大橋建設(shè)為主要內(nèi)容的城際交通建設(shè)取得重大突破,省城集聚輻射能力進(jìn)一步增強(qiáng)。在制約省城發(fā)展的空間不足、功能不強(qiáng)等主要矛盾基本解決之后,“十二五”時(shí)期的城市建設(shè)將在完善城市功能的基礎(chǔ)上,更加注重提升城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力上來(lái)。而國(guó)內(nèi)外城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)反復(fù)證明,在構(gòu)成城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力的諸要素中,城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力和規(guī)模并不是主要指標(biāo),而一個(gè)城市的自然和人文特色則在城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力、尤其在城市可持續(xù)發(fā)展能力中的地位和作用越來(lái)越大。如美國(guó)舊金山、法國(guó)的戛納、意大利的威尼斯、瑞士的達(dá)沃斯以及我國(guó)的西安、杭州、昆明等城市,都以其獨(dú)具特色的自然與人文特色聞名于世。濟(jì)南作為著名的泉城和國(guó)家歷史文化名城,不僅有“家家泉水、戶戶垂楊”的美譽(yù)和“四面荷花三面柳,一城山色半城湖”的獨(dú)特自然風(fēng)光,而且素有“齊魯雄都、海右名城”之稱,是龍山文化的發(fā)源地,齊魯文化、泉文化、舜文化、名士文化馳譽(yù)中外,有深厚的文化積淀和悠久的歷史淵源。在未來(lái)的城市建設(shè)中,濟(jì)南應(yīng)以貫徹落實(shí)十七屆六中全會(huì)為契機(jī),把保護(hù)和挖掘濟(jì)南豐厚的自然和歷史文化遺存作為推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)加快發(fā)展的重要抓手,推動(dòng)泉城特色文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)蓬勃發(fā)展。一方面,以泉水保護(hù)為核心,通過(guò)規(guī)劃控制和實(shí)施“顯山露水”工程,使被忽視和遮蓋的自然山水顯露出來(lái),打造天下泉城品牌。另一方面,按照修舊如故的原則,對(duì)濟(jì)南4600多年來(lái)不同歷史時(shí)期的歷史文化遺跡進(jìn)行系統(tǒng)挖掘、整理和保護(hù),使城市發(fā)展的歷史脈絡(luò)更加清晰,進(jìn)一步擦亮國(guó)家歷史文化名城品牌。

(四)城市建設(shè)的價(jià)值取向由解決當(dāng)前發(fā)展瓶頸為主逐步轉(zhuǎn)變到注重打牢長(zhǎng)期發(fā)展基礎(chǔ)上來(lái)?！笆晃濉睍r(shí)期,濟(jì)南市的城市建設(shè)主要圍繞城市發(fā)展空間不足、城市功能不強(qiáng)、基礎(chǔ)設(shè)施欠賬大、城鄉(xiāng)環(huán)境持續(xù)惡化、城市形象不佳等城市發(fā)展最緊迫、群眾反映最突出、社會(huì)各界最關(guān)注的一系列問(wèn)題展開(kāi)的,通過(guò)5年來(lái)全市上下的共同努力,濟(jì)南城市功能、形象大大改善。“十二五”時(shí)期,濟(jì)南的城市建設(shè)的主要矛盾將實(shí)現(xiàn)由解決當(dāng)前發(fā)展瓶頸向能源資源合理開(kāi)發(fā)與利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、地下空間綜合利用、綜合防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施建設(shè)等一系列重大命題合理過(guò)渡,打牢城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展基礎(chǔ)。針對(duì)當(dāng)前煤炭、石油、水資源日益緊張的趨勢(shì),濟(jì)南必須未雨綢繆,一方面做好節(jié)流的文章,加快經(jīng)濟(jì)方式轉(zhuǎn)變和倡導(dǎo)有利于提高能源資源使用效率的生活方式,努力減輕經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)能源資源的消耗。另一方面,必須做好開(kāi)源的文章,積極實(shí)施多元化的能源戰(zhàn)略,尤其是大力開(kāi)發(fā)利用可再生能源,做好應(yīng)對(duì)日益緊逼的能源危機(jī)的準(zhǔn)備。針對(duì)日益惡化的生態(tài)環(huán)境,濟(jì)南必須進(jìn)一步加大生態(tài)保護(hù)與治理的力度,以建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)為目標(biāo),加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和污染防治,控制水土流失,使環(huán)境質(zhì)量得到根本改善,促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。針對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈的地下空間管理問(wèn)題,濟(jì)南市應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)地下空間規(guī)劃建設(shè)管理工作,合理調(diào)整人防、地鐵、供熱、供氣、供水、排水、供電、通信等市政公用設(shè)施的布局,積極推進(jìn)數(shù)字化管理手段,切實(shí)解決當(dāng)前地下空間利用各自為政、效率不高、管理混亂等突出問(wèn)題,打牢城市發(fā)展基礎(chǔ)。針對(duì)日益多發(fā)頻發(fā)的自然災(zāi)害和城市脆弱的防災(zāi)減災(zāi)能力,濟(jì)南市迫切按照“以人為本、平災(zāi)結(jié)合”的原則,切實(shí)加強(qiáng)應(yīng)對(duì)防震、防地質(zhì)災(zāi)害、防氣象災(zāi)害、防火、防重大危險(xiǎn)品、防空以及防恐怖襲擊等防災(zāi)設(shè)施建設(shè),在目前單一災(zāi)種防災(zāi)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上,建立健全城市公共安全保障體系和綜合防災(zāi)減災(zāi)體系,切實(shí)提高城市防御災(zāi)害和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力。

三、“十二五”時(shí)期濟(jì)南推進(jìn)城市建設(shè)必須處理好的幾個(gè)關(guān)系

城市建設(shè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中的重要組成部分,也是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程。濟(jì)南的城市建設(shè)必須妥善處理好與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)民生、生態(tài)保護(hù)、文化傳承等其它要素的關(guān)系,著眼于提高城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力,合理把握城市建設(shè)的方向和力度,為經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好更快發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)支撐。

(一)城市建設(shè)與工業(yè)化進(jìn)程之間的關(guān)系。國(guó)內(nèi)外城市發(fā)展的規(guī)律證明,工業(yè)化是城市發(fā)展的根本動(dòng)力,城市的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和內(nèi)涵是工業(yè)化不同階段的發(fā)展特征的外在表現(xiàn)。城市建設(shè)作為調(diào)控城市發(fā)展的基本手段之一和提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的重要內(nèi)容,必須與工業(yè)化的階段性特征相適應(yīng)。既不能弱化城市規(guī)劃建設(shè)管理職能,任由城市無(wú)序蔓延,重復(fù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化初期城市建設(shè)中曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)的無(wú)序發(fā)展和公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺問(wèn)題,也不能過(guò)于強(qiáng)調(diào)城市建設(shè)的調(diào)控作用,不尊重市場(chǎng)在資源配置中的主體地位,盲目超前規(guī)劃建設(shè)新城,因產(chǎn)業(yè)支撐不足形成所謂的“鬼城”或“睡城”。濟(jì)南在面臨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的形勢(shì)下,城市建設(shè)也必須更加尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律,使城市的空間布局和設(shè)施配套水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求相適應(yīng)?！笆濉逼陂g,要在老城改造中,主動(dòng)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整,逐步壓縮落后產(chǎn)業(yè)空間,積極推動(dòng)老城空間“騰籠換業(yè)”,逐步拓展新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間和合理布局,激發(fā)老城活力。要在新區(qū)建設(shè)中,積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變新需求,以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為動(dòng)力,合理籌劃高科技產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)布局,妥善把握好城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的力度和節(jié)奏,使產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)相互促進(jìn)、科學(xué)發(fā)展。

(二)城市建設(shè)與改善民生之間的關(guān)系。城市發(fā)展的根本目標(biāo)是為了促進(jìn)人的全面發(fā)展,城市建設(shè)的根本目標(biāo)在于為人的生存和發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)平臺(tái)。未來(lái)5年,濟(jì)南在推進(jìn)城市建設(shè)的過(guò)程中要始終堅(jiān)持以人為本,把改善民生放在更加突出的位置上來(lái),把打造宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化省會(huì)城市作為當(dāng)前城市建設(shè)的價(jià)值取向,推進(jìn)城市人居環(huán)境持續(xù)改善。要把與廣大市民工作、居住、出行、文化、休閑、娛樂(lè)等生產(chǎn)生活息息相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)作為重點(diǎn)內(nèi)容來(lái)抓,把更多的城市空間用于保障與改善民生,提高設(shè)施配套水平,增加服務(wù)總量和種類,提升服務(wù)層次和質(zhì)量,使人民群眾享受的公共服務(wù)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展而穩(wěn)步提高。要更加注重改善中低收入階層的居住條件,逐步加大中小套型、中低價(jià)位商品房的供給,擴(kuò)大保障性住房的覆蓋范圍,提高保障標(biāo)準(zhǔn),切實(shí)營(yíng)造人民群眾安居樂(lè)業(yè)的良好條件。特別是在當(dāng)前人民群眾日益追求生活品質(zhì)的條件下,要在完善城市綜合服務(wù)功能的基礎(chǔ)上,更加注重文化服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善。

(三)城市建設(shè)與生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系。隨著濟(jì)南經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城市規(guī)模的快速擴(kuò)張,城市生態(tài)環(huán)境形勢(shì)不容樂(lè)觀。濟(jì)南目前所有的城區(qū)河道都受到嚴(yán)重污染,雖然經(jīng)過(guò)多年的治理,污染程度有所緩解,但總體水質(zhì)污染嚴(yán)重的事實(shí)并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變。2010年,小清河出境斷面化學(xué)需氧量、氨氮濃度與 2009年相比,分別下降37.4%、37.6%。徒駭河2010年出境斷面化學(xué)需氧量、氨氮濃度與2009年相比,化學(xué)需氧量下降22.9%,氨氮持平。大明湖2010年除總氮外均達(dá)到國(guó)家地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn),呈輕度富營(yíng)養(yǎng)化狀態(tài)。但其它城區(qū)河道水質(zhì)沒(méi)有明顯改觀。這充分說(shuō)明了當(dāng)前我市生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀已經(jīng)到了影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的程度,迫切需要我們?cè)诔鞘薪ㄔO(shè)過(guò)程中把生態(tài)治理擺上更加突出的位置。在中心城區(qū),采取加強(qiáng)泉水保護(hù)、加大綠化建設(shè)、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、加大環(huán)境整治等措施,提高中心城區(qū)生態(tài)治理力度。在南部山區(qū),采取退耕還林、荒山綠化、小流域治理、破損山體治理等措施,治理水土流失,提高水資源涵養(yǎng)能力。加強(qiáng)對(duì)空氣污染、水污染、噪聲污染和固體廢物污染的防治,著力改善城市生態(tài)環(huán)境。

(四)城市建設(shè)與歷史文化傳承之間的關(guān)系。近百年來(lái)國(guó)內(nèi)外城市發(fā)展的實(shí)踐充分證明,獨(dú)具特色的地域文化是一個(gè)城市核心競(jìng)爭(zhēng)力中最重要的組成要素之一,也是最持久的生命力和競(jìng)爭(zhēng)力。在“十二五”乃至更長(zhǎng)一個(gè)歷史時(shí)期內(nèi),文化競(jìng)爭(zhēng)力必將成為國(guó)內(nèi)外城市競(jìng)相發(fā)展的重點(diǎn)。那種把保護(hù)歷史文化遺跡與城市發(fā)展對(duì)立起來(lái)的陳舊觀點(diǎn)是極其荒謬的,破壞歷史文化遺跡不僅不會(huì)促進(jìn)城市的發(fā)展,而且對(duì)城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展造成不可挽回的硬傷。承載著當(dāng)?shù)夭煌瑲v史時(shí)期歷史文化特點(diǎn)的遺跡不僅不會(huì)與城市的發(fā)展相悖,相反,愈來(lái)愈成為一個(gè)城市不可復(fù)制的寶貴資源,成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力支撐。在歷史文化遺跡的保護(hù)上,濟(jì)南在過(guò)去的城市建設(shè)過(guò)程中有過(guò)不作為和亂作為的沉痛教訓(xùn),絕對(duì)不能再犯如此低級(jí)的錯(cuò)誤。要抓緊修改完善歷史文化古跡專項(xiàng)規(guī)劃,按照修舊如故的原則,對(duì)城子崖遺址、岳石文化遺址、明府城、商埠區(qū)等歷史文化遺跡進(jìn)行合理保護(hù)、成片保護(hù),保持歷史文化遺跡的原真性、整體性、可續(xù)性、永續(xù)性,讓子孫后代能夠體味城市發(fā)展的歷史脈絡(luò)。要在新區(qū)建設(shè)中繼承和發(fā)揚(yáng)濟(jì)南文化特色,讓齊魯文化、泉文化、舜文化、名士文化煥發(fā)出時(shí)代的光輝,讓濟(jì)南城市建設(shè)的機(jī)理一脈相傳,絕不能讓不土不洋、奇形怪狀的建筑破壞濟(jì)南的城市文化形象。

徐曙光，濟(jì)南市政府研究室(郵政編碼250001)

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1672-6359(2012)01-0103-04

(責(zé)任編輯 張訊)