試析我國公務(wù)員考核制度的完善

王 希

(云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院，云南昆明650092)

我國的公務(wù)員考核制度與西方國家相比，時(shí)間較短，加上特殊的中國國情，現(xiàn)階段針對公務(wù)員的考核工作還存在一些不盡如人意的地方。近年來，在腐敗大案中落馬的不少政府高級官員，在被提拔重用前已有嚴(yán)重問題，卻順利通過考核走上了重要領(lǐng)導(dǎo)崗位，這種現(xiàn)象更使公務(wù)員考核問題成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)。因此，探討如何完善和改進(jìn)公務(wù)員考核制度，對于建立一支高素質(zhì)、專業(yè)化的公力員隊(duì)伍具有重要的意義。

一、公務(wù)員考核制度概述

公務(wù)員的考核在各國的稱謂不一，有的稱考評、考績、鑒定，有的稱績效評估、工作評價(jià)等，但考核的內(nèi)容和作用大致相同。在我國，公務(wù)員考核是指國家主管機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)對公務(wù)員的工作表現(xiàn)和工作實(shí)績進(jìn)行考察的行政組織活動(dòng)。公務(wù)員考核是公務(wù)員制度的中樞，是公務(wù)員錄用、晉升、工資福利、獎(jiǎng)懲等的基礎(chǔ)和依據(jù)，同時(shí)又可為人事決策的科學(xué)化和改進(jìn)人事制度提供指導(dǎo)?？陀^公正的考核有利于促進(jìn)公平，提高效率，保證廉潔。所謂公務(wù)員考核制度，是指根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)珓?wù)員的思想品德、工作成績、工作能力和工作態(tài)度進(jìn)行考察、作出評價(jià)，并以此作為對公務(wù)員進(jìn)行獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、辭退以及調(diào)整職務(wù)、級別、工資等依據(jù)的制度。

我國的公務(wù)員考核制度是以干部考核制度為基礎(chǔ)發(fā)展而來的，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段:一是醞釀階段(1985—1989年)。20世紀(jì)80年代中期，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革不斷深化的需要，建立公務(wù)員制度被提上了議事日程。1985年起草了《國家機(jī)關(guān)工作人員法》，1987年明確提出在我國建立國家公務(wù)員制度，1989年中組部與人事部聯(lián)合下發(fā)了《中央國家機(jī)關(guān)司處級領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核的方案(試行)》，使干部考核走上了正確的軌道，同時(shí)為公務(wù)員考核制度的建立打下了基礎(chǔ)。二是試點(diǎn)階段(1989—1993年)。1989年國家審計(jì)署、海關(guān)總署、國家統(tǒng)計(jì)局、國家環(huán)保局和國家建材局率先進(jìn)行公務(wù)員考核制度的試點(diǎn)，1990年又在哈爾濱和深圳進(jìn)行公務(wù)員考核制度的試點(diǎn)。國家機(jī)關(guān)和地方的試點(diǎn)為推廣公務(wù)員考核制度提供了經(jīng)驗(yàn)。三是全面實(shí)施階段(1993至今)。1993年8月，《國家公務(wù)員暫行條例》正式頒布，1994年3月《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》頒布，2006年1月1日《中華人民共和國公務(wù)員法》正式實(shí)施。2007年1月4日，中共中央組織部和國家人事部聯(lián)合印發(fā)了《公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》，對公務(wù)員考核的基本原則、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序、結(jié)果及相關(guān)事宜作了全面規(guī)定。

二、公務(wù)員考核制度的重要意義

按照科學(xué)的方法建立公務(wù)員考核制度對于客觀、科學(xué)、全面地評價(jià)公務(wù)員的政治表現(xiàn)與崗位職責(zé)的履行有重要的現(xiàn)實(shí)意義。具體包括以下幾點(diǎn):

1．有利于建立一支高素質(zhì)、專業(yè)化、便于管理的公務(wù)員隊(duì)伍。在行政管理中，最關(guān)鍵的就是管住管好公務(wù)員，而改革、完善公務(wù)員考核制度是管住管好公務(wù)員的重要手段?？己俗鳛檎畽C(jī)關(guān)依法對公務(wù)員管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，通過考核對公務(wù)員的德、能、勤、績、廉作出全面客觀的評價(jià)，以此形成對該公務(wù)員進(jìn)行培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲、升降、工資增減等的客觀依據(jù)。沒有完善有效的考核就不可能有一支高素質(zhì)、專業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍，就不可能有科學(xué)高效的行政管理，而這兩者都須由有效的考核制度來保證。

2．有利于優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍。在很大程度上，公務(wù)員考核是公務(wù)員的思想品德、才識水平、工作能力和工作實(shí)績的公正合理評價(jià)，是管理機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)、選拔優(yōu)秀公務(wù)員及合理使用公務(wù)員的重要途徑，并可以防止人才選拔上存在的主觀主義、官僚主義等弊端。同時(shí)，考核也是公務(wù)員自我認(rèn)知的一條途徑，通過考核，公務(wù)員可以更清醒地認(rèn)識自我，便于促使其發(fā)揚(yáng)優(yōu)點(diǎn)、克服缺點(diǎn)、開拓創(chuàng)新、不斷進(jìn)取，從而優(yōu)化整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍。

3．有利于提高政府辦事效率，增強(qiáng)其應(yīng)對復(fù)雜的國內(nèi)外發(fā)展形勢和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的能力。當(dāng)今的世界紛繁復(fù)雜，變換多端，這對我國政府來說，發(fā)展機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存。我們要清醒地認(rèn)識到，政府如何依法行政，如何提高行政效率，如何更好地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)搭好平臺，是一個(gè)迫切需要解決的問題。而這個(gè)問題的解決，有賴于政府公務(wù)員能力、素質(zhì)的提高和服務(wù)、敬業(yè)精神的增強(qiáng)。因此，改革公務(wù)員考核制度，對公員實(shí)行績效考核為主要內(nèi)容的考核辦法有著極其重大的意義。

4．有利于人民群眾對公務(wù)員隊(duì)伍的監(jiān)督。對公務(wù)員考核的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)與過程要做到公開化，要認(rèn)真聽取群眾意見，特別是對擔(dān)任一定層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，還要進(jìn)行民主評議。這樣可以發(fā)揮民主監(jiān)督與公開監(jiān)督的威力，有效地防止各級公務(wù)員搞特殊化，防止其濫用職權(quán)，促使公務(wù)員正確地行使權(quán)力，認(rèn)真履行職責(zé)，并調(diào)動(dòng)群眾監(jiān)督各級公務(wù)員的積極性。

三、公務(wù)員考核制度存在的問題

目前，公務(wù)員的考核制度還存在一些不盡人意的地方，需要認(rèn)真加以研究解決。我國公務(wù)員考核制度主要存在以下幾個(gè)方面的問題:

1．考核標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)。2007年1月4日，中共中央組織部和國家人事部聯(lián)合印發(fā)的《公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》(以下簡稱新《規(guī)定》)是以2006年1月1日正式實(shí)施的公務(wù)員法為依據(jù)的，對公務(wù)員考核的基本原則、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、程序、結(jié)果使用及相關(guān)事宜作了全面規(guī)定。新《規(guī)定》第二章第4條規(guī)定:“對公務(wù)員的考核，以公務(wù)員的職位職責(zé)和所承擔(dān)的工作任務(wù)為基本依據(jù)，全面考核德、能、勤、績、廉，重點(diǎn)考核工作實(shí)績?！钡酉聛淼挠嘘P(guān)條款只是對德、能、勤、績、廉五大考核內(nèi)容作了定性說明，缺乏細(xì)化的指標(biāo)設(shè)計(jì)，定性有余，定量不足，無從把握，操作起來比較困難，難以保證考核結(jié)果的客觀、準(zhǔn)確。

2．考核制度缺乏針對性。新《規(guī)定》對公務(wù)員的考核缺乏針對性，實(shí)際操作困難，又因我國公務(wù)員的隊(duì)伍龐大，對不同層次的公務(wù)員，沒有建立在職位分類基礎(chǔ)上的區(qū)別考核，忽視了職務(wù)性質(zhì)的差別、地域的差別，也沒有嚴(yán)格依據(jù)公務(wù)員崗位責(zé)任制基礎(chǔ)上的考核鑒定。由于公務(wù)員職位說明書的不健全，考核的指標(biāo)設(shè)計(jì)不科學(xué)，沒有考慮實(shí)際工作崗位的特殊性，更沒有詳細(xì)的工作職位分析報(bào)告，使得公務(wù)員考核制度難以健全，更難以服眾。

3．績效考核“人際化”。有的單位和領(lǐng)導(dǎo)對考核工作的重要意義認(rèn)識不深，宣傳不力，錯(cuò)誤地把公務(wù)員考核等同于過去的年終評先進(jìn);還有的單位和領(lǐng)導(dǎo)本著“平衡兼顧”的原則，怕因考核結(jié)果造成矛盾不利于社會和單位的安定團(tuán)結(jié)，這種錯(cuò)誤的考核導(dǎo)向必然出現(xiàn)輪流坐莊當(dāng)優(yōu)秀的后果。

4．績效考核制度中激勵(lì)機(jī)制不完善。考核主要具備四種功能:評價(jià)功能、管理功能、激勵(lì)功能和監(jiān)督功能。但在實(shí)際考核工作中卻出現(xiàn)了一些不公正、不規(guī)范的現(xiàn)象，在一定程度上影響了考核后續(xù)程序行使的效能。另外，在考核過程中，忽視了個(gè)人之間能力、實(shí)績的差別，難以對不同種類的公務(wù)員給出正確的評價(jià)。因而公務(wù)員的價(jià)值和社會地位得不到充分體現(xiàn)，難以達(dá)到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的激勵(lì)效果，使晉升中的德才兼?zhèn)?、以績?yōu)橹鞯脑瓌t得不到有效的貫徹，極大的弱化了激勵(lì)考核功能，也大大降低了公務(wù)員對工作的熱情，使得公務(wù)員隊(duì)伍缺乏生機(jī)，難以有大的作為。

四、公務(wù)員考核制度的完善策略

1．澄清思想，提高認(rèn)識，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。近年來，考核中存在的問題，與考核者對考核工作不夠重視、工作失誤、領(lǐng)導(dǎo)不力有很大關(guān)系。因此，要鞏固已取得的成果，深化考核，解決考核中的難題就必須進(jìn)一步提高認(rèn)識，把考核工作提高到公務(wù)員制度的核心地位。一是要加強(qiáng)考核者的再教育，把考核的有關(guān)規(guī)定和措施作為考核者任職學(xué)習(xí)的主要內(nèi)容，并對被考核者進(jìn)行思想政治教育，讓他們深刻認(rèn)識到考核關(guān)系到每個(gè)人的工作和前途，增強(qiáng)他們的責(zé)任感和配合考核工作的積極性;二是還要把考核工作列入考核者的崗位職責(zé)和工作目標(biāo)范疇，從機(jī)制和制度的高度來加強(qiáng)對考核工作的領(lǐng)導(dǎo)，并堅(jiān)決有力地貫徹執(zhí)行。

2．確立科學(xué)合理、行之有效的考核指標(biāo)體系，并盡量具體化、數(shù)量化。要建立健全崗位責(zé)任制，制定職位說明書，明確每個(gè)公務(wù)員的職務(wù)、責(zé)任、權(quán)力和應(yīng)有的利益，為公務(wù)員考核提供科學(xué)依據(jù)。在公務(wù)員的考核中，可采取“360度考核”手段，即多層次、多角度、多渠道、全方位地進(jìn)行績效考核，具體內(nèi)容包括主管領(lǐng)導(dǎo)考核、同事考核、下屬考核、公共服務(wù)對象考核和自我評估五個(gè)方面。這種考核方法的實(shí)質(zhì)就是在組織中實(shí)行多重考核，以全方位、多角度對機(jī)關(guān)中的公務(wù)員的績效進(jìn)行評價(jià)，從更多的渠道增強(qiáng)考核信息的可靠性和可信度，使組織成員的績效考核更加趨于科學(xué)、準(zhǔn)確。引入這種考核方法的公務(wù)員考核制度，既可體現(xiàn)行政首長負(fù)責(zé)制原則和黨的群眾路線的工作方法，又可達(dá)到考核主體和被考核主體之間的互動(dòng)互信，逐步實(shí)現(xiàn)公務(wù)員考核的社會參與意識和民主公開思想。完善以“360度考核”為主要手段的公務(wù)員考核方法，務(wù)必要堅(jiān)持以下原則:堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)考核與群眾考核相結(jié)合;堅(jiān)持平時(shí)考核與定期考核相結(jié)合;堅(jiān)持定性考核與定量考核相結(jié)合;堅(jiān)持分類考核、分級考核與多方位考核方法相結(jié)合。

3．提高考核的功用，充分發(fā)揮激勵(lì)競爭機(jī)制在考核中的作用。目前我國公務(wù)員的考核是與其升、降、獎(jiǎng)、懲緊密掛鉤的，這在一定程度上發(fā)揮了激勵(lì)競爭的功用。但如果我們只是出于激勵(lì)公務(wù)員的積極性和提高行政管理效率的需要，出于對公務(wù)員的工作及其行為控制的需要，把考核的功用僅用于這些方面，為考核而考核，極易引起被考核者的逆反心理，使考核流于形式。人是社會中的人，既追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值也追求社會價(jià)值;既有低層次的物質(zhì)需求，又有高層次的精神需要。因此，在考核中要充分注意到公務(wù)員作為人的社會價(jià)值追求和高層次的精神需求，要從公務(wù)員自身的需要來制定考核的政策與標(biāo)準(zhǔn)，把人的潛能開發(fā)、績效提高與個(gè)性發(fā)展引入到考核目的中來，最大限度地發(fā)揮激勵(lì)競爭機(jī)制在考核中的功用。

4．建立良好的行政生態(tài)環(huán)境。當(dāng)前，公務(wù)員隊(duì)伍需要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)良好的客觀環(huán)境作保證，這是搞好績效考核的先決條件。一方面，要加強(qiáng)公務(wù)員個(gè)體素質(zhì)、機(jī)關(guān)工作作風(fēng)、領(lǐng)導(dǎo)與群眾關(guān)系內(nèi)容構(gòu)成的機(jī)關(guān)文化建設(shè);另一方面，要大力加強(qiáng)政府機(jī)關(guān)思想政治工作和廉政建設(shè)，進(jìn)一步建立、完善各項(xiàng)規(guī)章制度，增強(qiáng)公務(wù)員的思想認(rèn)識和競爭意識，沖破“穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)做大官”的平庸思想，杜絕一切“浮夸風(fēng)”現(xiàn)象，為公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)創(chuàng)造良好的環(huán)境。

5．建立健全考核的監(jiān)控機(jī)制，使公務(wù)員考核制度得以順利施行。只有建立健全一種考核監(jiān)控機(jī)制，才能從制度上確保考核結(jié)果真實(shí)、可靠。一方面，要加強(qiáng)對負(fù)有考核責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，由專職人員組成監(jiān)控小組，定期對各部門考核情況進(jìn)行指導(dǎo)、督察，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決;另一方面，要抓好事前監(jiān)控、事中監(jiān)控、事后監(jiān)控這三個(gè)環(huán)節(jié)。在監(jiān)督過程中始終發(fā)揮好各級黨組織和公務(wù)員主管部門的內(nèi)部監(jiān)督作用，同時(shí)要發(fā)揮好群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督的作用。