基于減貧公用事業(yè)改革中的親貧規(guī)制

蔣寒迪

（中國井岡山干部學院，江西井岡山343600）

基于減貧公用事業(yè)改革中的親貧規(guī)制

蔣寒迪

（中國井岡山干部學院，江西井岡山343600）

減貧扶貧是中國實現(xiàn)全面小康社會的主要任務(wù)，政府為貧困地區(qū)和人口提供公共服務(wù)是減貧扶貧的重要內(nèi)容之一。政府因為財力有限在提供普遍性公共服務(wù)方面心有余力不足，需要把私人資本引入公共服務(wù)領(lǐng)域，但是這樣又會出現(xiàn)民營企業(yè)經(jīng)營公用事業(yè)的營利性目標與公用事業(yè)的普遍服務(wù)宗旨相背離的狀況。解決這個問題需要政府建立親貧規(guī)制，具體措施在于：打破行政壟斷，吸引民營資本來增加公共服務(wù)的供給；建立靈活多樣的公共服務(wù)定價方式和資費結(jié)構(gòu)；加強補貼措施的規(guī)制；政府在企業(yè)中建立普遍服務(wù)基金；加強價格聽證制度的有效實施。

公用事業(yè)；親貧規(guī)制；減貧

減貧扶貧是中國實現(xiàn)全面小康社會的主要任務(wù)，政府為貧困地區(qū)和人口提供公共服務(wù)是減貧扶貧的重要內(nèi)容之一。隨著中國公用事業(yè)民營化改革的推進，盡管通過引入民間資本產(chǎn)生競爭機制以及各種有效的激勵性規(guī)制手段擴大了公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)與供給，提高了公用事業(yè)的效率，但是民營企業(yè)經(jīng)營公用事業(yè)的營利性目標與公用事業(yè)的普遍服務(wù)宗旨相背離的結(jié)果是很容易出現(xiàn)私人壟斷，導致其不愿意為貧困人群提供服務(wù)從而忽視普遍服務(wù)義務(wù)等問題的出現(xiàn)。那么，如何利用政府規(guī)制來促進社會公平以使公用事業(yè)部門民營化更有效率，實現(xiàn)普遍服務(wù)的目標，尤其使公共服務(wù)覆蓋貧困人口、保護弱勢群體，是公用事業(yè)進一步搞好改革的關(guān)鍵。從英國20世紀80年代的自然壟斷產(chǎn)業(yè)私有化改革看，雖然私有化改革對提高社會經(jīng)濟效率起到了積極的作用，但是卻引起了社會民眾的強烈不滿，原因是私人壟斷比國家壟斷更令人難以接受，私營企業(yè)憑借其壟斷地位，在強烈追逐利潤動機的驅(qū)使下，向公眾索取盡可能高的產(chǎn)品和服務(wù)價格。這樣做在某種程度上提高了經(jīng)營效率，但同時以整個社會經(jīng)濟福利的降低為代價。這種私有化改革導致的新問題只有依靠政府才能夠解決，也就是政府應(yīng)該實施一系列的親貧規(guī)制措施，這些規(guī)制要傾向于貧困地區(qū)和貧困群體，使他們能夠受益，這樣不僅可以解決弱勢群體的利益保護問題，能夠讓弱勢群體分享市場化改革的全面成果，而且對于在一定程度上減少貧窮具有重要意義。

一、親貧規(guī)制對于減貧的重要意義

親貧規(guī)制的思想源于發(fā)達國家，親貧規(guī)制（pro-poor regulation）就是采取對窮人有利的規(guī)制措施，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時分別對富人和窮人實行質(zhì)量差異、價格差異等差異化的策略，以及提供政府補貼等。親貧規(guī)制的目的是使窮人能夠享受公共產(chǎn)品和服務(wù)。由于低收入消費群體的支付能力有限，他們與其他消費群體在需求方面存在著不小的差異，因此，親貧規(guī)制的首要前提是要在公用事業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)的范圍內(nèi)，對整個社會消費者群體進行細化分類，比如農(nóng)村與城市消費群體不同，同處農(nóng)村或城市收入差別也很大，有高收入、中等收入和低收入者。從這些差異看，親貧規(guī)制是要在認識到這種需求差異基礎(chǔ)之上提供普遍服務(wù)。由于私人企業(yè)的營利性，這種普遍服務(wù)的義務(wù)無法在市場游戲規(guī)則下順利履行，需要政府有所作為，對其進行微觀干預(yù)，做到親貧規(guī)制，其核心是依靠價格收費體系和補貼機制，使貧困消費者能夠以較低的價格進行消費，或者是部分地免費享受公共產(chǎn)品和服務(wù)。

一些學者通過相關(guān)資料的抽樣調(diào)查分析指出，一般情況下，許多公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施只有在富人享有很高的服務(wù)水平時，窮人才能享有和受益，而富人獲取了服務(wù)中的大部分利益，除了一部分貧困人群由于新接入公用事業(yè)網(wǎng)絡(luò)而受益以外，總的來看，窮人受益最少。從這個方面說公用事業(yè)改革對減貧起不到什么直接作用，很可能陷入一種“貧困陷阱”。比如，東歐大多數(shù)轉(zhuǎn)軌國家的公用事業(yè)網(wǎng)絡(luò)覆蓋率在改革之前就比較高，而在改革之后，由于公用事業(yè)服務(wù)價格有了很大幅度的上漲，貧困人群的利益受到了很大沖擊。扭轉(zhuǎn)這種局面就需要政府有所作為，通過親貧規(guī)制來解決窮人受益問題，從而對減貧起到一定作用。

從地域角度來說，貧困人口邊緣化的一個主要原因是他們所處的地理位置偏遠，從而增加了向他們提供基礎(chǔ)設(shè)施的成本，但是從長遠看，增加向貧困地區(qū)提供交通、能源、供水等公共服務(wù)設(shè)施的投資對提高生產(chǎn)率和實現(xiàn)經(jīng)濟的長期增長具有重要的意義。

二、基于減貧的公用事業(yè)改革中的親貧規(guī)制設(shè)計

親貧規(guī)制的設(shè)計非常重要，既要增加公共服務(wù)的供給，又要保護好弱勢群體的利益，政府作為親貧規(guī)制的決策者必須充分考慮以下幾方面內(nèi)容：首先，對于普遍服務(wù)義務(wù)，私人部門的生產(chǎn)商可能會提供不同質(zhì)量的服務(wù)來對待貧富不同的消費者，富人獲得高質(zhì)量的服務(wù)，而窮人只能接受低于正常標準的服務(wù)，甚至可能出現(xiàn)生產(chǎn)商認為無利可圖而不向窮人提供產(chǎn)品和服務(wù)的情況。其次，如果民間資本參與公用事業(yè)服務(wù)使國家壟斷讓位于私人壟斷，那么，弱勢群體會最先并在最大程度上受到傷害。再次，對于服務(wù)質(zhì)量來說，由于私人資本具有營利性，降低服務(wù)質(zhì)量可能會以犧牲公共安全為代價。最后，對于價格來說，一般民資參與基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)后，服務(wù)的費率水平會上升，從而提高弱勢群體支付水平。政府只有充分考慮到這些因素，才可能設(shè)計出符合國情的親貧規(guī)制。

（一）打破行政壟斷，吸引民營資本來增加公共服務(wù)的供給

增加公共服務(wù)供給、使貧困群體得到公共服務(wù)，不僅僅是貧困群體得到社會關(guān)注和保護的問題，而且會促進貧困人口的脫貧。亞洲開發(fā)銀行研究表明，在中國，公路投資每增加1萬元人民幣就可以讓3.2個窮人擺脫貧窮；灌溉支出每增加1%，人均農(nóng)業(yè)產(chǎn)量就會增長0.41%，貧困發(fā)生率就會降低1.13%；電力部門投資每增加1萬元人民幣就可以讓2.3個窮人擺脫貧窮。因此，提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)對于消除貧困的影響是十分直接的，加強貧困地區(qū)公共服務(wù)供給是一項長期而重要的減貧策略。

為了充分利用財富源泉創(chuàng)造供給，應(yīng)該打破行政壟斷，吸引民營資本。這樣，必須注意劃清政府與市場所提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的界限。依據(jù)外部性和盈利能力的高低，可以把公共服務(wù)項目投資分為四類：第一類是純公益性的公共服務(wù)。產(chǎn)品和服務(wù)是無償提供的，投資者不僅無法投資盈利，而且日常經(jīng)營也需要從外部補充。如部分農(nóng)村地區(qū)，尤其是偏遠貧困地區(qū)的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等項目。第二類是低收費的公共服務(wù)。產(chǎn)品和服務(wù)雖然有收益，但卻無法盈利，或者收益未必能彌補日常經(jīng)營費用，投資基本無法回收，如調(diào)水供水等工程。第三類是一般收費的公共服務(wù)，產(chǎn)品和服務(wù)收入補償經(jīng)營費用有所剩余，但投資回收只能部分實現(xiàn)，因此難以靠自身積累來完成更新性質(zhì)的投資，如城市供水等項目。第四類是能夠全部回收投資而且能夠產(chǎn)生資本積累的公共服務(wù)，如收費公路項目等。這四類項目中，前兩類由于缺乏盈利性，一般只能由政府承擔，由政府投資并提供公共產(chǎn)品。后兩類根據(jù)不同類型可以采取不同方式吸引私人資本?！?〕2011年11月，國家開發(fā)銀行與國內(nèi)最大的民營清潔能源企業(yè)漢能控股集團舉行了開發(fā)性金融合作協(xié)議簽字儀式，此次簽約有力地推動了我國清潔能源產(chǎn)業(yè)的規(guī)模發(fā)展，作為鼓勵和引導民間資本進入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的重大實踐探索，對其他民營企業(yè)的進入有著很好的參考作用。從新基礎(chǔ)設(shè)施的需求和原有基礎(chǔ)設(shè)施的改善的角度看，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景廣闊，廣大民營企業(yè)的進入會為基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入活力，以實現(xiàn)通過各種可能的渠道增加公共服務(wù)的供給。

（二）建立靈活多樣的公共服務(wù)定價方式和資費結(jié)構(gòu)

當前，世界各國制定公共服務(wù)價格的主要方式是差別定價和靈活定價，對低收入者和貧困家庭實行較低的收費價格，或者給予價格部分減免服務(wù)。如階梯式計量定價方式是將價格分為兩段或者多段，每一分段范圍內(nèi)都有一個單位價格，而且在分段范圍內(nèi)單位價格保持不變，但是隨著分段單位變化，價格也逐步變化。這種方式適用于水價和電價的定價。對于較貧困的家庭來說，如果用水量在起始分段用水量的下限，則其只用支付一個相對較低的單位用水量的水費。實行階梯式水價的目的主要是為了節(jié)水，但如果和政府的有針對性的補貼政策結(jié)合起來，就可以達到親貧的效果。帶補貼的統(tǒng)一計量水價的水價結(jié)構(gòu)方式，是對單一計量水價的改進，實質(zhì)上也屬于階梯式計量水價，是采用單一水價計量并計算水費，同時對所有用水戶采取固定的補貼。比如，對所有用水戶用水按3元每噸收取水費，并且對每個用水戶每月補貼5噸水量或補貼15元水費。這種方式的優(yōu)點是克服了用水戶對階梯式計量水價中界限價格的不敏感性，為用水戶消費行為提供了有效的、持續(xù)的價格信號。同時，不管用水多少，都獲得同等補貼，而且，用水越少，所獲得的平均補貼越多，解決了低收入家庭的支付能力問題，也提高了用水量少的用水戶的節(jié)水積極性。

（三）加強補貼措施的規(guī)制以促進親貧

要使貧困群體能夠消費公用事業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)，從而提高他們的部分福利，可以通過增加貧困群體的支付能力來實現(xiàn)，而給予這些群體適當?shù)难a貼是增加貧困群體支付能力的一種有效辦法。比如采用生命線規(guī)制定價時，可以采取在生命線以下免費、超過部分以邊際成本收費的方式；還可以核定不同種類的公用事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)滿足家庭基本生活消費的最低消費水平，如基本需求的最低電量、水量、燃氣用量、冬季取暖基本面積等，為確保最低消費水平，對于這部分消費量政府進行補助，超過部分不予考慮。一些城市已對這種補貼方式有所嘗試，如廣州市采取了對困難家庭進行補貼的措施，要求物價部門制訂價格補貼機制，盡可能保證低收入困難群體生活不受價格上漲的影響，為此，廣州市物價部門首度研究試編了低收入居民消費價格指數(shù)，并根據(jù)指數(shù)的上漲程度，給予低收入困難居民適當?shù)纳钛a貼。

（四）在企業(yè)中建立普遍服務(wù)基金有利于政府達到親貧的目標

讓貧困人口和偏遠地區(qū)農(nóng)村接入公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，是親貧以至促進脫貧的有效途徑之一。但是，對于私營企業(yè)來說，為偏遠農(nóng)村和貧困人口提供公共服務(wù)無利可圖，所以它們不愿意這樣做，政府則因為財力有限心有余力不足，從而導致這部分公共服務(wù)提供的空白，而建立普遍服務(wù)基金是一種可行之舉。比如，2002年4月，印度設(shè)立了電信普遍服務(wù)基金，所有電信運營商每年須上繳收入的5%，同時，印度電信部還將收取的頻率使用費總收入的5%撥給基金。為了使這項措施得到更好的貫徹實施，印度將有關(guān)普遍服務(wù)基金的內(nèi)容寫入印度電信法，使其上升為法律。印度政府的免費寬帶計劃將覆蓋該國全境，包括偏遠地區(qū)，通過利用部分電信普遍服務(wù)基金鋪設(shè)全國范圍的光網(wǎng)絡(luò)，達到促進整個國家經(jīng)濟發(fā)展的目的。在印度的經(jīng)濟發(fā)展速度明顯落后于中國的背景下，印度鄉(xiāng)村地區(qū)的普遍服務(wù)卻取得了很大的成績，其依據(jù)國情制定普遍服務(wù)規(guī)劃等在制度層面的設(shè)計，具有很強的借鑒意義。

目前，建立普遍服務(wù)基金正成為國內(nèi)電信規(guī)制改革的焦點。其主要目的就是通過補貼高成本地區(qū)的電話公司和低收入用戶，對向落后地區(qū)提供普遍服務(wù)的運用商進行成本補償，保證落后地區(qū)的電信需求得到實現(xiàn)，即保證普遍服務(wù)的實現(xiàn)，保障中西部和農(nóng)村地區(qū)電信網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進中國電信的總體發(fā)展。在壟斷經(jīng)營情況下，電信普遍服務(wù)主要是通過地區(qū)補貼和業(yè)務(wù)交叉補貼來實現(xiàn)的，在中國電信分拆、八大電信運營商格局已成雛形的情況下，交叉補貼機制走向了盡頭，通過建立普遍服務(wù)基金來發(fā)展電信普遍服務(wù)是普遍服務(wù)管制發(fā)展的方向，也可以達到親貧的目標。

（五）加強價格聽證制度的有效實施，保障弱勢群體的發(fā)言權(quán)

在公用事業(yè)領(lǐng)域存在著三方利益主體：政府、提供產(chǎn)品服務(wù)的經(jīng)營者和作為消費者的公民，從博弈三方來看，消費者在其中處于劣勢地位。因此，要保護處于劣勢地位的消費者，就要構(gòu)建一個制度化的監(jiān)管者、經(jīng)營者和公共服務(wù)的消費者之間的一個良好互動的架構(gòu)，使消費者具有“呼吁”權(quán)，具有表達意愿的權(quán)利。西方國家早已普遍實行消費者價格聽證制度。目前從國內(nèi)來看，根據(jù)《價格法》的規(guī)定，凡是公益性產(chǎn)品或服務(wù)的價格調(diào)整必須舉行公開的聽證會，但要使消費者的利益得到充分表達，就必須使消費者真正地參與聽證過程、表達自己的訴求，這也要求必須對聽證代表的組成和產(chǎn)生、聽證會的組織者、聽證的程序等方面進行改革，保證聽證會的公開、公正、公平，達到真正為消費者利益服務(wù)的目的。

〔1〕吳緒亮，于左.中國基礎(chǔ)領(lǐng)域反壟斷與弱勢群體福利變遷〔J〕.當代財經(jīng)，2005（5）.

F299.24

A

1009-1203（2012）02-0064-03

2012-02-22

中國井岡山干部學院課題（09bskyqd04）。

蔣寒迪（1974-），女，黑龍江齊齊哈爾人，中國井岡山干部學院教學科研部教授，經(jīng)濟學博士。

責任編輯 梁華林