論反腐倡廉制度創(chuàng)新

李志昌

（中共楚雄州委黨校，云南 楚雄 675000）

論反腐倡廉制度創(chuàng)新

李志昌

（中共楚雄州委黨校，云南 楚雄 675000）

制度創(chuàng)新如同一切創(chuàng)新一樣，具有自身的規(guī)律。反腐倡廉制度創(chuàng)新是一種特殊類型的制度創(chuàng)新，應(yīng)該遵循一般制度創(chuàng)新的規(guī)律和要求，從制度需求、制度供給和制度實(shí)施三個(gè)基本環(huán)節(jié)來進(jìn)行，避免簡(jiǎn)單化和盲目性，增強(qiáng)反腐倡廉制度的嚴(yán)密性和科學(xué)性。

制度創(chuàng)新；制度需求；制度供給；制度實(shí)施

“制度創(chuàng)新”是這些年講得很多的一個(gè)問題。講來講去，大家習(xí)慣了，好像制度創(chuàng)新是一件容易的事情。制度創(chuàng)新很重要，但并不容易。制度創(chuàng)新不是進(jìn)行調(diào)研、開座談會(huì)、聽取意見，然后就起草、印發(fā)一些制度文本那么容易，而是一個(gè)復(fù)雜、艱難的過程。胡錦濤總書記指出，形勢(shì)在發(fā)展，實(shí)踐在深入，人民群眾對(duì)反腐倡廉提出了新要求新期待，這些都要求我們及時(shí)研究新情況、解決新問題、總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)反腐倡廉制度建設(shè)創(chuàng)新。對(duì)于反腐倡廉制度創(chuàng)新問題，應(yīng)從制度學(xué)的角度進(jìn)行全面、深入的分析研究。

一、制度創(chuàng)新的基本內(nèi)涵

制度創(chuàng)新是制度學(xué)研究的一個(gè)核心問題。研究制度的起源和演化、制度變遷、制度的意義、制度的特征和功能等問題，都是圍繞制度創(chuàng)新展開的。

1、制度變遷。人類歷史就是一部制度變遷的歷史。制度變遷是一個(gè)歷史過程，包含兩種機(jī)制，一種是制度演化，一種是制度創(chuàng)新。制度演化是一個(gè)漸變過程。隨著生活環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的變化，人們的行為慣例逐漸發(fā)生變化，新的行為慣例代替舊的行為慣例是自然、緩慢發(fā)生的，不需經(jīng)過法定程序，也沒有形成正式文本，而是“約定俗成”的。新慣例對(duì)人們觀念和行為沖擊不大，人們?cè)谧匀欢?、潛移默化的過程中，就能接受和遵循新的慣例。在新的慣例取代舊的慣例過程中，不會(huì)發(fā)生激烈的社會(huì)沖突。制度演化主要是非正式制度形成和發(fā)展的過程。制度創(chuàng)新是人們有意識(shí)設(shè)計(jì)和制定制度的過程。由于生活環(huán)境和社會(huì)環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，原有制度已不適應(yīng)，人們根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，在以往制度歷史資源基礎(chǔ)上，依據(jù)一定理論的指導(dǎo)，設(shè)計(jì)一種新制度，并經(jīng)過法定程序，形成正式文本，在實(shí)踐中執(zhí)行和實(shí)施。制度創(chuàng)新是用一種新制度取代一種舊制度，是一種質(zhì)變過程。盡管在新制度中，也會(huì)包含舊制度的一些合理因素，但新制度是以一種完整形態(tài)產(chǎn)生的。在制度創(chuàng)新過程中，人們的觀念和行為方式會(huì)發(fā)生較大的變化，有時(shí)候還會(huì)伴隨著激烈的利益較量和社會(huì)沖突。制度創(chuàng)新的關(guān)鍵是制度設(shè)計(jì)，是正式制度形成和發(fā)展的過程。

2、制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新是一個(gè)具有內(nèi)在規(guī)律的過程，包含三個(gè)有序階段，即制度需求、制度供給、制度實(shí)施?！爸贫刃枨蟆贫裙┙o→制度實(shí)施”，這就是制度創(chuàng)新的實(shí)際過程。第一，制度需求。人的行為基本規(guī)律是需求產(chǎn)生行為動(dòng)力，沒有需求就沒有行為動(dòng)力。制度創(chuàng)新不是隨意、任意的行為，它是由制度需求所推動(dòng)的社會(huì)行為。當(dāng)原有制度不適應(yīng)新的情況，出現(xiàn)不公平、低效率的情況，制度主體的利益受到損失或更多的利益難以得到實(shí)現(xiàn)，人們就會(huì)產(chǎn)生用新制度取代舊制度的愿望和要求，這就是制度需求。制度需求是制度創(chuàng)新的主觀動(dòng)力，但僅僅有制度需求還不能實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。研究制度需求，就是要尋找制度創(chuàng)新的動(dòng)力。制度創(chuàng)新源于制度需求，但是，僅僅有制度需求，還不足以導(dǎo)致制度創(chuàng)新，制度需求只是制度創(chuàng)新的必要條件，而不是充分條件。如果組織環(huán)境的變化產(chǎn)生了對(duì)新制度的需求，但制度主體由于受種種因素的制約，沒能提供新的制度，就會(huì)出現(xiàn)制度供給不足或制度供不應(yīng)求的情況。改革是一場(chǎng)偉大革命，從制度學(xué)角度看，改革就是制度變遷，其實(shí)質(zhì)是制度創(chuàng)新。改革的制度需求問題，是一個(gè)應(yīng)該認(rèn)真研究的問題。要改革，但是改什么？如何改？改革不是隨意、任意的事情。只有找準(zhǔn)改革的制度需求、順應(yīng)改革的制度需求，改革才能順利推進(jìn)，才能取得好的效果。改革的制度需求就是人民群眾的要求和愿望，最根本的制度需求就是廣大人民群眾的利益追求。我國(guó)改革開放的啟動(dòng)，從深層次上看，就是鄧小平等領(lǐng)導(dǎo)人看準(zhǔn)了當(dāng)時(shí)人民群眾的制度需求、并順應(yīng)這種需求，從而推動(dòng)了一場(chǎng)意義深遠(yuǎn)的制度變遷。例如，“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”這個(gè)使中國(guó)農(nóng)村以至全中國(guó)發(fā)生重大變化的制度，被國(guó)外一些學(xué)者稱為“偉大發(fā)明”，其實(shí)，這個(gè)制度的需求并不深?yuàn)W和抽象，而是很“簡(jiǎn)單”又最“實(shí)在”的，這就是“多生產(chǎn)糧食，吃飽肚子”，這是人的最基本需求。當(dāng)前，大家的共識(shí)是“改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段、進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期”，進(jìn)一步推動(dòng)改革是大家的愿望。問題是，當(dāng)前改革的重點(diǎn)、突破點(diǎn)是什么？改革從哪里入手？這就要找準(zhǔn)當(dāng)前改革的制度需求，并順應(yīng)這種需求，推動(dòng)制度創(chuàng)新。在改革的制度需求問題上，當(dāng)前存在一個(gè)問題，從宏觀層面上看，中央找準(zhǔn)并順應(yīng)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)改革的制度需求，如科學(xué)發(fā)展、社會(huì)和諧、改善民生、促進(jìn)公平等等，但是，在微觀層面上，一些具體制度、一些改革措施，與當(dāng)前我國(guó)改革的制度需求并不一致，甚至相背離，一些以“改革”名義出臺(tái)的制度、措施，不僅沒有推動(dòng)社會(huì)改革，反而產(chǎn)生一些嚴(yán)重問題。“大政策是好的，小政策問題多，小政策與大政策矛盾，甚至小政策抵制大政策”，就是對(duì)這種狀況的概括。第二，制度供給?！肮┙o”相對(duì)“需求”而言，需求和供給這兩者構(gòu)成社會(huì)生活的一個(gè)基本矛盾。需求是由于缺乏某種事物，因而產(chǎn)生追求、獲得這種事物的心理傾向；供給就是提供、給予滿足需求的事物。制度供給是針對(duì)特定制度需求，設(shè)計(jì)和創(chuàng)造一種新制度，這種新制度同特定制度需求是一致的，能有效滿足特定制度需求。因此，制度需求得以實(shí)現(xiàn)依賴于制度供給。制度設(shè)計(jì)者可以是組織中的領(lǐng)導(dǎo)者、有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員，也可以是組織外的專家或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)。制度設(shè)計(jì)是制度供給的核心問題。制度設(shè)計(jì)要考慮三個(gè)基本問題。一是“激勵(lì)”問題。如何設(shè)計(jì)制度以激勵(lì)人們的行為，激勵(lì)效率是制度設(shè)計(jì)的主要目標(biāo)。二是“約束”問題。如何設(shè)計(jì)制度以防止、禁止人們產(chǎn)生消極的、不良的行為。約束同激勵(lì)不同，激勵(lì)是要促使人們產(chǎn)生某些行為，約束則是禁止人們產(chǎn)生某些行為。法律法規(guī)、各種關(guān)于“不準(zhǔn)、禁止”的規(guī)定，就是約束性制度。三是“選擇”問題。如何設(shè)計(jì)一種“篩選裝置”，識(shí)別人的德性和能力，選擇所需要的人選。干部選拔任用制度、各種選舉制度、考核評(píng)價(jià)制度等等，就是選擇性制度。研究以上三個(gè)問題，要分別建立激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制和選擇機(jī)制。在現(xiàn)實(shí)中，這三種機(jī)制不是絕對(duì)分離的，而是相互補(bǔ)充的。盡管選擇機(jī)制可以篩選出符合要求和標(biāo)準(zhǔn)的人，但不能保證他們以后的行為是積極的、正當(dāng)?shù)暮透咝实模虼?，在選擇之后就需要激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制發(fā)揮作用。制度設(shè)計(jì)中還要注意制度的借鑒、模仿和移植問題。在有些情況下，初始條件的微小變化，或者制度規(guī)則的微小變化，同樣的制度會(huì)產(chǎn)生大相徑庭的結(jié)果。制度設(shè)計(jì)者在考慮制度借鑒和移植時(shí)必須慎重。如果有的制度安排對(duì)“初始條件”變化很敏感，那么在一個(gè)地方有效的制度，被移植到另一個(gè)地方，就可能變成無效的制度。如果有的制度安排對(duì)“規(guī)則”變化很敏感，在制度移植時(shí)，要么對(duì)規(guī)則不作絲毫改動(dòng)，要么就對(duì)規(guī)則作大的改動(dòng)，否則移植后的制度安排就達(dá)不到最優(yōu)。如果制度安排對(duì)初始條件或規(guī)則變化都不敏感，就可以大膽進(jìn)行制度移植。制度借鑒和移植的基本原則，就是要從實(shí)際出發(fā)，吸取合理因素、拋棄不合理因素，不能機(jī)械照搬。第三，制度實(shí)施。制度設(shè)計(jì)出來后，還要在實(shí)際活動(dòng)中實(shí)施，使其成為人們的行為準(zhǔn)則，轉(zhuǎn)化為人們的行為模式，才能使制度真正發(fā)揮作用，制度創(chuàng)新才有意義。現(xiàn)實(shí)中普遍存在的一個(gè)問題是，制度設(shè)計(jì)和制定出來后，印發(fā)了制度文本，似乎制度創(chuàng)新就結(jié)束了，忽視了制度的實(shí)施。制度設(shè)計(jì)重要，制度實(shí)施更重要。再完美的制度，不去實(shí)施，等于一紙空文。制度創(chuàng)新的真正意義和價(jià)值，最終要看制度實(shí)施后所產(chǎn)生的實(shí)際效果，而不是看印發(fā)了多少制度文本。實(shí)施新的制度，要進(jìn)一步研究制度的實(shí)施機(jī)制問題。制度是不會(huì)自動(dòng)實(shí)施的，需要制定一套科學(xué)嚴(yán)密的實(shí)施機(jī)制，新的制度才能在現(xiàn)實(shí)中得以運(yùn)行，產(chǎn)生實(shí)際的效果。制度創(chuàng)新是一個(gè)理論問題，但從根本意義上說是一個(gè)實(shí)踐問題。制度創(chuàng)新的三個(gè)基本階段，即制度需求、制度供給、制度實(shí)施，都同人們的實(shí)踐活動(dòng)緊密聯(lián)系?？傊?，制度創(chuàng)新的起源、過程、實(shí)施，根本在于人們的實(shí)踐活動(dòng)。

二、反腐倡廉制度創(chuàng)新的三個(gè)重要問題

在十七屆中紀(jì)委第五次全體會(huì)議上，胡錦濤總書記關(guān)于“推進(jìn)反腐倡廉制度創(chuàng)新”的論述中，包含了制度需求、制度供給和制度實(shí)施三個(gè)方面的內(nèi)容。反腐倡廉制度創(chuàng)新是一種特殊類型的制度創(chuàng)新，應(yīng)該遵循一般制度創(chuàng)新的規(guī)律和原則，探索自身的特殊規(guī)律。

1、制度需求：人民群眾對(duì)反腐倡廉的新要求新期待。推進(jìn)反腐倡廉制度創(chuàng)新，首先要明確的問題是，這種創(chuàng)新的制度需求是什么？胡錦濤總書記指出，形勢(shì)在發(fā)展，實(shí)踐在深入，人民群眾對(duì)反腐倡廉提出了新要求新期待，這些都要求我們及時(shí)研究新情況、解決新問題、總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)反腐倡廉制度建設(shè)創(chuàng)新。“人民群眾對(duì)反腐倡廉提出了新要求新期待”，這就是推進(jìn)反腐倡廉制度創(chuàng)新最根本的制度需求。為什么要反腐??？因?yàn)楦瘮∥：θ嗣窭?。代表人民反腐敗，是我們黨在反腐敗問題上的根本立場(chǎng)，是我們黨依靠人民反腐敗的根本依據(jù)，是我們黨歷來旗幟鮮明反腐敗的根本道義動(dòng)力。黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)決懲治和有效預(yù)防腐敗，關(guān)系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務(wù)。在我們黨堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)下，反腐倡廉建設(shè)取得了巨大成效，危害人民利益的消極腐敗現(xiàn)象得到有效遏制。同時(shí)，也要看到，由于國(guó)際國(guó)內(nèi)各種復(fù)雜因素的影響，社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)了許多的新情況新問題，有些制度不夠健全和完善，舊的消極腐敗現(xiàn)象沒有徹底根除，又出現(xiàn)了一些新的消極腐敗現(xiàn)象，在一些領(lǐng)域還呈現(xiàn)出滋生蔓延趨勢(shì)，嚴(yán)重危害人民利益，阻礙社會(huì)發(fā)展進(jìn)步。順應(yīng)人民對(duì)反腐倡廉的新要求新期待，推進(jìn)反腐倡廉制度創(chuàng)新，是當(dāng)前反腐倡廉建設(shè)的根本著力點(diǎn)。黨代表人民反腐敗、依靠人民反腐敗，在反腐倡廉制度創(chuàng)新中，就要了解腐敗現(xiàn)象對(duì)人民利益的危害，傾聽人民群眾反腐敗的呼聲，聽取人民對(duì)反腐倡廉制度建設(shè)的意見建議，特別要把解決人民群眾反應(yīng)最強(qiáng)烈、最關(guān)切的問題，作為推進(jìn)反腐倡廉制度創(chuàng)新的突破口，把人民群眾反腐敗的強(qiáng)烈愿望轉(zhuǎn)化為強(qiáng)有力的反腐敗制度力量。

2、制度供給：設(shè)計(jì)科學(xué)有效的反腐倡廉制度。胡錦濤總書記指出，要深入研究反腐倡廉建設(shè)的突出問題，按照與改革開放偉大實(shí)踐相適應(yīng)、重大舉措相配套的要求，配合深化行政管理體制改革、干部人事制度改革、司法體制和工作機(jī)制改革來進(jìn)行。制度需求只是制度創(chuàng)新的必要條件，而不是充分條件，就是說，沒有制度需求就不會(huì)有制度創(chuàng)新，而有了制度需求并不必然導(dǎo)致制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新要得以實(shí)現(xiàn)，就依賴于制度供給。所謂“制度供給”，就是針對(duì)特定制度需求，提供一種特定的制度，就像針對(duì)某種消費(fèi)需求，生產(chǎn)一種特定產(chǎn)品一樣。制度供給的關(guān)鍵是制度設(shè)計(jì)，所提供的制度必須是經(jīng)過科學(xué)嚴(yán)密設(shè)計(jì)的，能夠有效滿足特定制度需求的。如前所述，在反腐倡廉制度創(chuàng)新中，制度需求是非常明確、非常強(qiáng)烈的。當(dāng)前急需解決的是制度供給問題，要設(shè)計(jì)科學(xué)、嚴(yán)密的反腐倡廉制度。在反腐倡廉制度設(shè)計(jì)，按照胡錦濤總書記的要求，要把握三點(diǎn)。第一，深入研究反腐倡廉建設(shè)的突出問題。問題很多，但不可能一下子全部解決，要突出重點(diǎn)，特別是要抓住危害最大、影響最壞的腐敗問題，在解決這些問題上取得實(shí)質(zhì)性突破。第二，反腐倡廉制度創(chuàng)新不是一項(xiàng)孤立的事情，不能孤立地進(jìn)行，要與改革開放偉大實(shí)踐相適應(yīng)、重大舉措相配套。第三，當(dāng)前，消極腐敗現(xiàn)象在行政管理、干部人事工作、司法活動(dòng)中表現(xiàn)較為突出，反腐倡廉制度創(chuàng)新要針對(duì)這些突出問題，要同行政管理體制改革、干部人事制度改革、司法體制改革相配合，不能出現(xiàn)不一致甚至相互沖突的現(xiàn)象。

制度供給不足，是當(dāng)前普遍存在的問題，不僅表現(xiàn)在反腐倡廉制度建設(shè)中，也表現(xiàn)在各方面、各領(lǐng)域工作的制度建設(shè)中。這里講的“制度供給不足”，不是一個(gè)制度數(shù)量問題，而是一個(gè)制度質(zhì)量問題，也就是說，不是制度“數(shù)量”不夠，而是制度“質(zhì)量”不好，是滿足制度需求的“有效制度”供給不足。就像提供的消費(fèi)品數(shù)量很多，而真正滿足消費(fèi)需求的、質(zhì)量好的產(chǎn)品不多。從數(shù)量上看，現(xiàn)在的制度是很多，但滿足制度需求的“有效制度”不多?，F(xiàn)在，“制度創(chuàng)新”好像是一件輕松容易的事情，動(dòng)不動(dòng)就搞出一個(gè)制度，發(fā)出很多制度文件，制度文本多得不計(jì)其數(shù)。但是，很多制度并不解決問題，有人開玩笑說：“有些制度，當(dāng)從制定出來、發(fā)出文件之日起，使命也就結(jié)束了”。關(guān)鍵問題在于，制度供給與制度需求之間不對(duì)應(yīng)，不能解決所需要解決的問題，就像一個(gè)人“口渴”，卻讓他“吃飯”一樣。制度供給不足，還表現(xiàn)為制度供給滯后，制度需求早就出現(xiàn)，但遲遲沒有制度供給。一些早就出現(xiàn)、長(zhǎng)期存在的問題，一直沒有得到有效解決，為什么？原因就是制度供給不足?，F(xiàn)在大家經(jīng)常議論“權(quán)力過分集中”這個(gè)問題，其實(shí)這個(gè)問題不是這幾年才提出來的，早在1980年，鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革》這篇重要講話中就提出來了。鄧小平認(rèn)為，我國(guó)政治生活中一切問題的總“根源”，就是權(quán)力過分集中。從反腐倡廉建設(shè)的角度看，這個(gè)問題也是根源性問題，這個(gè)問題不解決，腐敗難以根除、廉潔難以倡導(dǎo)。制度需求早就有了，但30年過去了，解決這個(gè)問題的有效制度供給還沒有?！稗D(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”是當(dāng)前討論的熱點(diǎn)問題，這個(gè)問題也不是新問題，早在20世紀(jì)90年代初就提出來了。自那時(shí)到現(xiàn)在，口號(hào)一直在喊、文件中一直在講，但問題沒有解決，根本原因也在于缺乏有效的制度供給。上面這兩個(gè)問題都是重大問題，也成了“跨世紀(jì)”的問題，要切實(shí)解決，必須提供科學(xué)有效的制度。

3、制度實(shí)施：必須不斷提高反腐倡廉制度的執(zhí)行力。從制度需求到制度供給，制度創(chuàng)新還沒有結(jié)束。制度創(chuàng)新的最終意義，在于新制度實(shí)施之后所產(chǎn)生的實(shí)際效果。如果到制度供給就結(jié)束了，那么，制度創(chuàng)新就只有“文本成果”，而沒有實(shí)際效果，這樣的“制度創(chuàng)新”意義不大。制度創(chuàng)新是否有效、是否成功，最終要通過制度實(shí)施的效果來檢驗(yàn)。在現(xiàn)實(shí)中，有制度不執(zhí)行，或者執(zhí)行不力，也是一個(gè)普遍問題。人們說“制度數(shù)量很多，但制度效果不好”，問題就在于制度實(shí)施上。再好的制度，不認(rèn)真實(shí)施，等于一紙空文。有人認(rèn)為，“有制度不執(zhí)行，比沒有制度更糟；有規(guī)則不遵循，比沒有規(guī)則更糟”。為什么這樣說？制度有了，長(zhǎng)期不執(zhí)行，就會(huì)在人們心中形成輕視甚至蔑視制度的心理，敬畏制度、遵守制度的意識(shí)就會(huì)越來越淡薄，損害制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，遵循制度的行為就會(huì)減少，而違反制度的行為則會(huì)增加。胡錦濤總書記指出，切實(shí)抓好反腐倡廉制度建設(shè)，必須不斷提高制度執(zhí)行力。當(dāng)前，提高制度執(zhí)行力，認(rèn)真實(shí)施各項(xiàng)制度，是反腐倡廉制度建設(shè)中的一個(gè)重要問題。制度實(shí)施是一項(xiàng)綜合性的工作，按照胡錦濤總書記的要求，反腐倡廉制度實(shí)施，要抓好四個(gè)重要環(huán)節(jié)。第一，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。制度學(xué)理論認(rèn)為，制度不會(huì)自動(dòng)實(shí)施。制度頒布了，文件發(fā)出來了，人們會(huì)不會(huì)自動(dòng)地按照制度規(guī)范自己的行為？一般不會(huì)。制度就像機(jī)器和工具，設(shè)計(jì)制造出來了，放在那里，沒有人去操作，是不會(huì)自動(dòng)運(yùn)行、產(chǎn)生作用的。制度的實(shí)施，需要有制度實(shí)施主體來推動(dòng)。這就是我們常說的問題，“制度有了，誰來執(zhí)行？”因此，規(guī)定制度實(shí)施主體，明確實(shí)施職責(zé)，是實(shí)施制度的首要問題。在反腐倡廉制度的實(shí)施中，各級(jí)黨委、政府和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是實(shí)施主體，要切實(shí)加強(qiáng)制度執(zhí)行的組織領(lǐng)導(dǎo)，保證反腐倡廉各項(xiàng)制度得到切實(shí)執(zhí)行。提高反腐倡廉制度執(zhí)行力，有一個(gè)問題不能回避，就是對(duì)制度執(zhí)行者的激勵(lì)問題。制度學(xué)理論認(rèn)為，制度的實(shí)施者也要受到適當(dāng)?shù)募?lì)，他才會(huì)有動(dòng)力去積極執(zhí)行制度。我們必須承認(rèn)，反腐敗是一項(xiàng)有風(fēng)險(xiǎn)的艱難工作，因此，對(duì)制度執(zhí)行者要給予適當(dāng)?shù)募?lì)，要保護(hù)他們的執(zhí)法執(zhí)紀(jì)行為，降低執(zhí)法執(zhí)紀(jì)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)優(yōu)秀執(zhí)法執(zhí)紀(jì)者在精神上和利益上都應(yīng)給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。第二，強(qiáng)化宣傳教育。要切實(shí)加強(qiáng)制度宣傳教育，增強(qiáng)全黨的制度意識(shí)，筑牢遵紀(jì)守法的思想基礎(chǔ)，把制度轉(zhuǎn)化為黨員、干部的行為準(zhǔn)則、自覺行動(dòng)。制度規(guī)范人的行為，但人不像機(jī)器那樣“無頭腦”地執(zhí)行操作指令，從制度規(guī)則到人們的實(shí)際行為，中間還有“心理和思想”這個(gè)環(huán)節(jié)。制度是通過影響人的心理和思想，來影響人的行為的，也就是說，人們遵守制度是有思想基礎(chǔ)的。制度宣傳教育的意義，就在于首先用制度的要求和規(guī)則來影響人的心理和思想，從而規(guī)范人的行為。在制度宣傳教育中，要避免簡(jiǎn)單化、敷衍了事的做法。報(bào)紙上刊登，發(fā)出文件，會(huì)議上念，各種宣傳欄也有了，這些都是宣傳教育，是有一定作用的，但還不夠。還要組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)，強(qiáng)制性地“灌輸”，反復(fù)學(xué)習(xí)、深刻理解、銘記在心。美國(guó)西點(diǎn)軍校有一種教學(xué)方法，重要的軍紀(jì)軍規(guī)要反復(fù)背誦，直到滾瓜爛熟、脫口而出。這樣，可以使軍人在特定情況下、面對(duì)特定問題，應(yīng)該怎樣處理，頭腦中立刻出現(xiàn)“規(guī)則”，從而規(guī)范自己的行為。雖然我們不能完全照搬這種辦法，但它包含的教育原則是值得借鑒的。頭腦中記不住有關(guān)的“規(guī)則”，又怎么會(huì)自覺按照規(guī)則采取行動(dòng)呢？第三，嚴(yán)肅監(jiān)督查處。要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，切實(shí)查處違反制度的行為。在實(shí)施制度時(shí)，要建立嚴(yán)密的糾偏機(jī)制，一旦發(fā)現(xiàn)偏離制度的行為，就要堅(jiān)決糾正。特別是要建立“微調(diào)”機(jī)制，發(fā)現(xiàn)小的偏差就及時(shí)糾正，不要等到偏差很大、問題嚴(yán)重，才來糾正。現(xiàn)在有些方面的問題難以解決，形成“積重難返”的局面，一個(gè)重要原因，就是沒有建立“微調(diào)”機(jī)制，一些本來早就應(yīng)該解決的問題，長(zhǎng)期積累下來，問題越來越多、越來越嚴(yán)重，到了難以下手的程度。第四，樹立制度意識(shí)?！胺擅媲叭巳似降?、制度面前沒有特權(quán)、制度約束沒有例外”，這是最基本的制度意識(shí)。胡錦濤總書記要求，要著力在領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高中級(jí)干部中樹立這種意識(shí)。在一個(gè)制度體系中，從職能上相對(duì)劃分，制度主體可以分為制度制定者、制度執(zhí)行者、制度遵循者。但從制度規(guī)范的對(duì)象來看，制度體系中的所有人都是“制度遵循者”，就是說，制度遵循者包含制度制定者和制度執(zhí)行者。一般來說，制度制定者主要是領(lǐng)導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)部門，制度執(zhí)行者主要是有關(guān)職能部門，但是，制度制定者、制度執(zhí)行者，不能把自己置于制度遵循者之外。在這個(gè)問題上，存在一種現(xiàn)象，有些制度制定者認(rèn)為，自己制定制度是為了管別人，在潛意識(shí)中就把自己置于制度之上；有些制度執(zhí)行者把制度作為手中的“工具”去管別人，把自己置于制度之外，因而出現(xiàn)了制度制定者、制度執(zhí)行者不遵守制度的現(xiàn)象。有這樣一個(gè)案例，一個(gè)單位的負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)上出問題被查處。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這個(gè)單位的財(cái)務(wù)管理規(guī)定可以說非?！巴晟啤?、十分“嚴(yán)密”的。為什么出問題呢？后來這個(gè)人交代說：“我制定這些規(guī)定是管別人的，不管我自己?！痹谥贫葘?shí)施過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部起著關(guān)鍵作用，要帶頭學(xué)習(xí)制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、自覺維護(hù)制度。“制度面前沒有特權(quán)、制度約束沒有例外”，就是說，在一個(gè)制度體系中，人人都是制度遵循者，沒有在制度之上、在制度之外的人，領(lǐng)導(dǎo)干部明白這一點(diǎn)，非常重要。

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1671-2994（2012）05-0060-04

2012-07-08

李志昌（1957- ），男，云南彌渡人，中共楚雄州委黨校副校長(zhǎng)、副教授。研究方向：馬克思主義理論。

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