信息化時(shí)代地方電子政府建設(shè)創(chuàng)新研究

盧智增

（桂林理工大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，廣西 桂林 541004）

信息化時(shí)代地方電子政府建設(shè)創(chuàng)新研究

盧智增

（桂林理工大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，廣西 桂林 541004）

通過電子政府建設(shè)推進(jìn)管理創(chuàng)新，已成為各國(guó)政府公共行政改革的一個(gè)重要內(nèi)容。本文以廣西玉林市電子政務(wù)建設(shè)為例，闡述了電子政府建設(shè)對(duì)公共行政改革的作用，分析了目前地方電子政府建設(shè)存在的問題，并在此基礎(chǔ)上探討了創(chuàng)新電子政府建設(shè)的有效路徑。

信息化；電子政府；作用；問題；路徑

1993年，克林頓政府就提出了構(gòu)建“電子政府”的發(fā)展目標(biāo)。如今，“電子政府”建設(shè)已經(jīng)成為國(guó)際上新一輪公共行政管理改革和衡量國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力水平的重要標(biāo)志之一。本文以廣西玉林市電子政府建設(shè)為例，就我國(guó)地方電子政府建設(shè)創(chuàng)新進(jìn)行了探索，以期拋磚引玉。

一、電子政府建設(shè)對(duì)公共行政改革的作用

1、電子政府建設(shè)對(duì)政府職能的創(chuàng)新——由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。面對(duì)以信息技術(shù)為載體、以市場(chǎng)化為動(dòng)力的全球化浪潮的沖擊和以知識(shí)創(chuàng)新為內(nèi)核、以產(chǎn)業(yè)信息化為重要特征的知識(shí)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)，電子政府的創(chuàng)建與推動(dòng)，為政府職能由管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變提供了重要的物質(zhì)設(shè)備與技術(shù)支持，但更重要的是，它使管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府成為現(xiàn)實(shí)。電子政府的特質(zhì)就在于，它能服務(wù)于政府，即透過電子媒體創(chuàng)新政府的管理和服務(wù)。電子政府是政府在其管理和服務(wù)職能中運(yùn)用現(xiàn)代信息和通信技術(shù)，實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工程流程的重組優(yōu)化，超越時(shí)間、空間和部門分割的制約，全方位地向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明的服務(wù)，是政府管理手段的變革，是加快政府職能轉(zhuǎn)變、提升行政效能、改進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)的“助推器”。

2、電子政府建設(shè)對(duì)政府結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新——由金字塔模式走向網(wǎng)絡(luò)模式。政府組織結(jié)構(gòu)和組織形態(tài)由金字塔式的垂直結(jié)構(gòu)向“蜘蛛網(wǎng)”式的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，是通過電子政府的逐步完善和建立得以實(shí)現(xiàn)的?，F(xiàn)有的政府組織結(jié)構(gòu)形態(tài)是一個(gè)包含三個(gè)層級(jí)的金字塔結(jié)構(gòu)。政府的決策機(jī)構(gòu)處于金字塔的頂部即戰(zhàn)略層，政府的管理機(jī)構(gòu)是金字塔的中間層，政府的實(shí)施機(jī)構(gòu)就是金字塔底部的操作層?，F(xiàn)代信息技術(shù)簡(jiǎn)化了中間環(huán)節(jié)，使操作層與戰(zhàn)略決策層直接溝通，打破了金字塔式的管理結(jié)構(gòu)，從而達(dá)到了政府縱向結(jié)構(gòu)的扁平化。例如，玉林市政府在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置方面有更加激進(jìn)的改變，它把原來由三個(gè)政府部門負(fù)責(zé)的功能合并到一個(gè)部門中去，這一個(gè)部門將負(fù)責(zé)社會(huì)安全、健康和家庭服務(wù)、就業(yè)、教育、培訓(xùn)和青年事務(wù)。

3、電子政府建設(shè)對(duì)政府工作效率的創(chuàng)新——由“低效運(yùn)作”轉(zhuǎn)向“高效運(yùn)作”。電子政府建設(shè)從根本上改變了過去政府機(jī)構(gòu)普遍存在的“門難進(jìn)、臉難看、話難聽”和辦事推諉、扯皮的現(xiàn)象，向社會(huì)提供全天候的24小時(shí)服務(wù)，使社會(huì)、公眾隨時(shí)隨地的與政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行各種聯(lián)系，有效提高了政府工作管理、運(yùn)作效率。例如，玉林市依托已有的“一站式”電子政務(wù)綜合應(yīng)用支撐平臺(tái)，建立起以市紀(jì)委、監(jiān)察局為使用對(duì)象的市級(jí)電子政務(wù)網(wǎng)上監(jiān)察系統(tǒng)，對(duì)市政府機(jī)關(guān)行政行為進(jìn)行信息化監(jiān)督管理，包括監(jiān)管群眾來信、網(wǎng)上辦公、網(wǎng)上審批處理的在線監(jiān)督、預(yù)警糾錯(cuò)，對(duì)各職能部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)估等，提高了監(jiān)察效率和效能監(jiān)察的力度。

4、電子政府建設(shè)對(duì)政務(wù)公開的創(chuàng)新——由封閉政府轉(zhuǎn)向透明政府。電子政府建設(shè)，其實(shí)是一種特殊的信息傳播，是對(duì)政府形象的“軟傳播”。作為主渠道信息的惟一發(fā)布者，政府應(yīng)本著對(duì)民眾高度負(fù)責(zé)的精神，及時(shí)、準(zhǔn)確地傳遞信息，增強(qiáng)信息的公開化和透明度，把信息公開原則真正落到實(shí)處，讓信息公開成為彰顯政府形象和公民權(quán)利的重要載體，這樣，才能在民眾中樹立“執(zhí)政為民”的政府形象，才能建設(shè)“陽(yáng)光政府”。例如，2011年，玉林市在陸川縣、博白縣率先開展涉農(nóng)資金電子監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)試點(diǎn)工作。今年，玉林市認(rèn)真總結(jié)推廣涉農(nóng)資金電子監(jiān)察系統(tǒng)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，加快建立市、縣兩級(jí)民生資金電子監(jiān)管系統(tǒng)，以強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金電子監(jiān)察系統(tǒng)為平臺(tái)，推進(jìn)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策公開、資金使用公開、資金流向公開、基礎(chǔ)臺(tái)賬公開，確保民生工程規(guī)范運(yùn)作。

5、電子政府建設(shè)對(duì)政府業(yè)務(wù)流程的創(chuàng)新——促進(jìn)政府業(yè)務(wù)流程的重組和優(yōu)化。電子政府的建立，優(yōu)化整合政府業(yè)務(wù)流程，去除原有流程中繁瑣的環(huán)節(jié)。同時(shí)，優(yōu)化和簡(jiǎn)化非增值流程，并把優(yōu)化后的單個(gè)流程進(jìn)行整合，使整個(gè)流程合理快捷。此外，還簡(jiǎn)化中間管理層，擴(kuò)大管理者授權(quán)，合并任務(wù)，減少工作人員。重塑后的業(yè)務(wù)流程，不僅能把每個(gè)人的工作潛能調(diào)動(dòng)起來，還能加大事后監(jiān)督的力度，強(qiáng)化管理責(zé)任，大大提高工作速度。①通過管理流程再造，可以大大提升工作效率和服務(wù)質(zhì)量。

二、地方電子政府建設(shè)面臨的問題

1、建設(shè)意識(shí)不強(qiáng)。目前，在對(duì)電子政府建設(shè)的認(rèn)識(shí)上還存在一些誤區(qū)。一是把電子政府僅僅當(dāng)作政府部門的計(jì)算機(jī)化，不重視軟件的開發(fā)，也不重視業(yè)務(wù)流程的重組，結(jié)果，很多政府部門的計(jì)算機(jī)設(shè)備成為高級(jí)打字工具，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。二是把電子政府等同于政府上網(wǎng)，認(rèn)為把政府的一些政策、法規(guī)、條例搬上網(wǎng)絡(luò)就萬事大吉，一些應(yīng)該公開的信息沒有公開，一些可以提供的服務(wù)也未能提供，沒有把傳統(tǒng)的政務(wù)工具同網(wǎng)絡(luò)服務(wù)結(jié)合起來，提供全方位的服務(wù)。②三是在心理上不愿接受電子政府的洗禮。

2、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱。我國(guó)雖然非常重視網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)備建設(shè)，國(guó)內(nèi)骨干網(wǎng)已達(dá)1000Gb/s，國(guó)際出口達(dá)30Gb/s左右，但影響電子政府實(shí)施的最后“一公里”建設(shè)仍然存在許多問題：計(jì)算機(jī)、有線電視和電信的“三網(wǎng)合一”遲遲不能實(shí)現(xiàn)；各地政府計(jì)算機(jī)、局域網(wǎng)建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)設(shè)備的普及率不高；接入到戶的寬帶網(wǎng)工程進(jìn)展緩慢且價(jià)格較高，公眾難以承受；新興數(shù)據(jù)通信設(shè)備基本還處于起步階段，尤其在偏遠(yuǎn)和落后地區(qū)差距更大。

3、應(yīng)用水平停留在較低的層次。一方面，我國(guó)電子政府信息資源的開發(fā)和利用存在著“五多五少”現(xiàn)象，即原始信息多，加工整理信息少；孤立分散的信息多，交流共享的信息少；傳統(tǒng)載體方式信息多，電子載體方式信息少：行政性開發(fā)的信息多，市場(chǎng)化開發(fā)的信息少；靜止?fàn)顟B(tài)的信息多，動(dòng)態(tài)反饋的信息少。另一方面，與西方國(guó)家以“區(qū)域性管理為主導(dǎo)”的網(wǎng)絡(luò)體系不同，我國(guó)采用的是“區(qū)域管理與行業(yè)管理并存”的網(wǎng)絡(luò)體系，而且，在具體實(shí)施中多以縱向的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為主，逐漸形成了網(wǎng)絡(luò)分離和條塊分割的局面，導(dǎo)致鏈路備份困難，帶寬難以共享，網(wǎng)絡(luò)難以互聯(lián)，管理投入過大，由此引發(fā)了“信息孤島”問題，造成各種資源的極大浪費(fèi)。

4、組織管理體系不完善。目前，各級(jí)政府和各個(gè)部門基本上建立了電子政府推進(jìn)機(jī)制和機(jī)構(gòu)，并初步建立了一系列的管理機(jī)制，但是，我國(guó)電子政府組織管理體系的建設(shè)已滯后于電子政府發(fā)展的要求，一些深層次的問題仍然沒有得到根本解決，如結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理，政府各部門職能交叉、重疊，行政流程不合理，政府各部門間信息資源缺乏有效共建共享機(jī)制等，制約著電子政府的發(fā)展。

5、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。電子政府的良性發(fā)展，必須要搞好戰(zhàn)略規(guī)劃，這是國(guó)外發(fā)展電子政務(wù)的普遍經(jīng)驗(yàn)。雖然我國(guó)出臺(tái)了一些發(fā)展電子政府的具體規(guī)定，但至今還沒有制定全國(guó)性的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，特別是沒有出臺(tái)統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。這種“條塊分割”的管理體制與電子政府的統(tǒng)一性、開放性、交互性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)等自然特性之間必然會(huì)產(chǎn)生沖突。③因此，盡早制定統(tǒng)一的規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，整合現(xiàn)有資源，防止重復(fù)建設(shè)和各自為戰(zhàn)，已成為我國(guó)電子政府建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

三、創(chuàng)新地方電子政府建設(shè)的有效路徑

1、增強(qiáng)電子政府建設(shè)觀念，強(qiáng)化信息網(wǎng)絡(luò)意識(shí)。電子政府建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各級(jí)政府部門必須對(duì)此有正確的認(rèn)識(shí)。一是各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)要強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)意識(shí)，不僅要把電子政府當(dāng)作“一種新技術(shù)形式”來看待，更要把它當(dāng)作一種全新的政府治理模式來實(shí)踐。二是各級(jí)政府信息化辦公室要認(rèn)真履行自己的職責(zé)，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，努力實(shí)現(xiàn)電子政府建設(shè)規(guī)范化。三是政府公務(wù)員要真正樹立起“以人為本”、“執(zhí)政為民”的思想，認(rèn)識(shí)到電子政府建設(shè)是貫徹實(shí)施科學(xué)發(fā)展觀的重要方法，是全心全意為人民服務(wù)的行動(dòng)體現(xiàn)。例如，玉林市委市政府高度重視電子政府建設(shè)，從2004年開始規(guī)劃，于“十一五”期間駛上發(fā)展的快車道，在技術(shù)體系建設(shè)、發(fā)展模式創(chuàng)新和應(yīng)用推進(jìn)等領(lǐng)域取得了突破性進(jìn)展，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)、高效、安全的電子政務(wù)“玉林模式”，憑借獨(dú)具六型特質(zhì)的電子政務(wù)（經(jīng)濟(jì)型、互聯(lián)型、高效型、無縫型、責(zé)任型和安全型）而聲名鵲起，在一個(gè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)了電子政務(wù)的跨越式發(fā)展，為西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)電子政府建設(shè)提供了有益借鑒。

2、借鑒各地成功經(jīng)驗(yàn)，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各級(jí)政府要以發(fā)展電子政務(wù)、實(shí)現(xiàn)“電子政府”為目標(biāo)，借鑒各地成功經(jīng)驗(yàn)，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改革政府管理模式，優(yōu)化業(yè)務(wù)工作流程。例如，玉林市采取基礎(chǔ)設(shè)施集約化建設(shè)模式，通過統(tǒng)一規(guī)劃，整合資源，自主開發(fā)，技術(shù)上采取“三分二優(yōu)一庫(kù)”的技術(shù)路線，沒拉一條專線，沒建一個(gè)專網(wǎng)，把十個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)（政府門戶網(wǎng)站系統(tǒng)、協(xié)同辦公OA系統(tǒng)、網(wǎng)上業(yè)務(wù)系統(tǒng)、企業(yè)信用信息系統(tǒng)、群眾來信處理系統(tǒng)、電子印章系統(tǒng)、應(yīng)用安全管理系統(tǒng)、電子監(jiān)察系統(tǒng)、政務(wù)信息資源管理系統(tǒng)和政務(wù)資源共享系統(tǒng)）集中在同一套硬件設(shè)備、一套技術(shù)架構(gòu)、一套管理標(biāo)準(zhǔn)和一套安全體系中，最大限度地利用好資源、節(jié)約建設(shè)成本。

3、合理界定政府事權(quán)，構(gòu)筑多層次的電子政府建設(shè)體系。在明確政府職能定位、合理劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)用信息技術(shù)手段，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)和管理模式，構(gòu)筑多層次的電子政府建設(shè)體系。例如，玉林市今年進(jìn)一步放大動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)的作用，實(shí)行市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)懲防腐敗體系建設(shè)工作動(dòng)態(tài)管理全覆蓋，打造“陽(yáng)光懲防體系”工程。管理系統(tǒng)由指標(biāo)監(jiān)管、后臺(tái)管理、工作評(píng)價(jià)和新聞中心四大模塊構(gòu)成，具有指標(biāo)發(fā)布、過程監(jiān)督、動(dòng)態(tài)檢查、考評(píng)排名、亮燈預(yù)警、群眾評(píng)議、在線辦公等功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)懲防體系建設(shè)工作項(xiàng)目化管理、在線監(jiān)控和督促檢查，有力促進(jìn)各項(xiàng)工作的落實(shí)。

4、加強(qiáng)規(guī)劃管理，注重信息資源整合。各級(jí)政府要建立電子政務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方政府的電子政府建設(shè)工作，同時(shí)，加強(qiáng)政務(wù)信息資源整合，打破各級(jí)政府部門對(duì)信息的壟斷和封閉，建立統(tǒng)一的公共信息平臺(tái)。例如，玉林市高度重視政務(wù)信息化管理工作，明確管理機(jī)構(gòu)、服務(wù)人員和資金保障，集中力量管好發(fā)展規(guī)劃、管好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、管好服務(wù)維護(hù)?！笆晃濉逼陂g，通過全市統(tǒng)一的信息化管理機(jī)構(gòu)，利用已形成的技術(shù)資源，為728個(gè)單位構(gòu)建電子公文交換，為400個(gè)單位構(gòu)建了內(nèi)部辦公系統(tǒng)，為159個(gè)單位構(gòu)建了公眾服務(wù)網(wǎng)站，為201個(gè)單位提供統(tǒng)一的網(wǎng)上業(yè)務(wù)服務(wù)，為970個(gè)單位提供防病毒和系統(tǒng)漏洞修補(bǔ)等安全服務(wù)。

5、加強(qiáng)政務(wù)流程再造，提升公共服務(wù)能力。根據(jù)國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施政務(wù)流程再造以后，政府部門的績(jī)效水平可以提高40%到60%。因此，政府部門一定要下定決心，堅(jiān)持不懈地推進(jìn)政務(wù)流程再造工作，把傳統(tǒng)以政府職能為中心的行政模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉蛻魹橹行牡男姓Ｊ?，將傳統(tǒng)業(yè)務(wù)流程的串聯(lián)模式變成并聯(lián)模式，構(gòu)建互連互通、資源共享的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同工作平臺(tái)，不斷整合政府職能，優(yōu)化行政管理流程，提升政府績(jī)效水平。例如，玉林市通過充分挖掘各部門的資源優(yōu)勢(shì)，以整合利用資源為重點(diǎn)，科學(xué)規(guī)劃電子政務(wù)流程，堅(jiān)持“八個(gè)統(tǒng)一”，建設(shè)“一站式”電子政務(wù)綜合應(yīng)用支撐平臺(tái)，成功構(gòu)建了辦公OA系統(tǒng)、網(wǎng)上審批系統(tǒng)、企業(yè)信用信息系統(tǒng)、政府門戶網(wǎng)站系統(tǒng)和電子監(jiān)察系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、資源共享，促進(jìn)了科學(xué)技術(shù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的融合，創(chuàng)新了政府管理服務(wù)手段，形成了政府為普通老百姓和廣大投資者提供“一站式”、“一線式”、“一門式”服務(wù)的良好格局，有效地提升了政府的執(zhí)行力和公信力，提高了政府的工作效能。

6、建立健全相關(guān)法律制度，優(yōu)化電子政府建設(shè)的法治環(huán)境。作為電子政府建設(shè)的基石，進(jìn)行整體立法已勢(shì)在必行。目前，我國(guó)電子政府建設(shè)的立法嚴(yán)重滯后，制約了電子政府的發(fā)展。因此，當(dāng)前最緊要的是要加快研究和制定與電子簽名有關(guān)的立法和法規(guī)，如電子文件法、電子簽名法、電子版權(quán)法、數(shù)據(jù)保護(hù)法、電子身份證法、信息安全法、信息資源的管理傳遞交換條例等，更好地打擊計(jì)算機(jī)犯罪，保護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全，為電子政府建設(shè)提供一個(gè)良好的法律環(huán)境。

注釋：

①?gòu)埓禾m：《發(fā)展電子政務(wù)，優(yōu)化行政流程》，《甘肅統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)》，2003年第5期。

②顧志偉：《我國(guó)電子政務(wù)的應(yīng)用及若干問題的思考》，《科技論壇》，2008第5期。

③劉麗紅：《我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的現(xiàn)狀分析與對(duì)策研究》，《湖北師范學(xué)院學(xué)報(bào)》,2009年第1期。

責(zé)任編輯：劉建文

D625

A

1671-2994（2012）05-0164-03

2012-07-19

盧智增（1973- ），男，湖南江永人，桂林理工大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院博士研究生。研究方向：行政改革和地方政府學(xué)。

*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享模式及實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”（11XKS010）的階段性成果；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究西部和邊疆地區(qū)項(xiàng)目 “行政倫理視域下的多元異體問責(zé)創(chuàng)新機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)12XJC630001）的階段性成果；廣西教育廳科研課題 “社會(huì)治理變革中的黨政干部網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對(duì)機(jī)制研究”（201103YB060）的階段性成果。