行政托管:一種不容忽視的行政管理現(xiàn)象

蔡學美

當前，隨著城市經濟建設的持續(xù)推進，各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園項目開工層出不窮，由此帶來的土地征用、行政托管和社會管理問題急劇增加，日益突出。從襄陽市行政區(qū)域管理現(xiàn)狀來看，區(qū)劃（托管）變更存在著比較突出的問題。行政區(qū)劃是上級政府對下級政府行政管轄范圍的一種審批和確認，是一種行政管理行為。行政托管是地方上一級政府為實現(xiàn)地方建設應急需要，自行做出的不需上級政府行政審批的對所轄某一區(qū)域進行劃分的一種臨時決定。行政區(qū)劃與行政托管之間的關系，就襄州區(qū)目前與市高新區(qū)和經開區(qū)的管理現(xiàn)狀看，雖然行政區(qū)域界線仍維持了原狀，但實際管轄范圍與法定區(qū)域界線已發(fā)生較大變化，行政區(qū)域界線管理只是象征性的存在，法定界線已形同虛設，對于跨界托管已沒有任何意義和作用。在行政管理職能上，雖然高新區(qū)、經開區(qū)不是一級政府，但仍有行政管理內設機構，行使了一級政府的社會管理職能，而且行政級別高于正縣級。從機構設置及人員編制管理角度來看是一種行政資源的浪費。這種現(xiàn)象在全國各地可能都有一定數(shù)量的存在，它是一個不可忽視的行政管理問題。筆者認為，當務之急，應切實做好以下三方面的工作。

1.修訂完善行政區(qū)劃管理相關法律法規(guī)。我國現(xiàn)有的《關于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》是1985年1月國務院發(fā)布并實施的，至今已有27年。隨著我國改革開放的進一步深化，社會經濟的快速發(fā)展，對行政區(qū)劃管理提出了新的更高的要求，原有的《規(guī)定》內容條款已很難適應和應對目前城市社會經濟發(fā)展特別是縣級以上的開放開發(fā)中出現(xiàn)的涉及行政區(qū)劃管理的新矛盾和新問題，如對行政托管行為和現(xiàn)象不具規(guī)范指導性和法規(guī)約束力。因此，建議將“行政托管”納入行政區(qū)劃管理范疇，明確行政托管的性質、范圍、時間、內容、審批權限和程序、二者之間的從屬關系、業(yè)務主管部門及其監(jiān)管責任等，確保行政區(qū)劃管理有法可依、管理有序。

2.加強執(zhí)法檢查和工作調研。針對當前存在的法定區(qū)域界線與實際管轄范圍不一致，行政區(qū)劃與行政托管不協(xié)調、相互矛盾，管理滯后、缺乏機制創(chuàng)新等問題，開展執(zhí)法檢查和工作調研。及時掌握情況，采取相應措施，有效解決存在的矛盾和問題，促進行政區(qū)劃管理進一步創(chuàng)新機制，增強活力，發(fā)揮出應有的作用。

3.遵循行政區(qū)劃管理的特點和規(guī)律，保持行政區(qū)劃的穩(wěn)定。我國現(xiàn)有的五級行政管理體制已有多年，已成為一種悠久的歷史文化，保護、傳承、弘揚好這種文化資源是各級政府的重要責任，堅持原則、遵循行政區(qū)劃管理的特點和規(guī)律，是加強行政區(qū)劃管理的重要舉措。當前，各地城市建設和開發(fā)項目急劇增加，所需要的土地資源劃分和再分配給行政區(qū)劃管理帶來極大沖擊，一些地方政府為減少審批程序，大量采用“托管”形式，實際上是一種變相的行政區(qū)劃變更和調整。這種做法大多違背了行政區(qū)劃應遵循的水系、交通、山脈等自然走向，以及地理位置、當?shù)厣鐣曀住v史習慣等特點和規(guī)律，是一種臨時過渡行為，將給行政區(qū)劃科學管理、規(guī)范管理、長效管理造成不便和隱患。對此，必須引起高度重視，加以正確引導。