規(guī)范政府在房屋征收與補償工作中的行政行為

尹 潔

（合肥市委黨校，安徽 合肥 230031）

近年來，隨著我國改革開放的深入和經(jīng)濟發(fā)展的加速，城鎮(zhèn)化進(jìn)程日益推進(jìn)，土地和房屋的征收作為實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的重要手段之一越來越普遍且廣泛的被運用，隨之而來的是以拆遷安置補償為代表的各種拆遷安置糾紛大量涌現(xiàn)，影響了政府與廣大被拆遷群眾間的和諧關(guān)系，引起了社會各界的廣泛關(guān)注。政府如何依法行政，妥善處理好房屋征收與補償工作中的各種問題，是值得探討的問題。

王鵬與L市房屋征收與補償辦公室拆遷行政裁決糾紛上訴案，頗具現(xiàn)實意義，值得思考。

案件基本情況：

L市L東路178號房屋系王鵬所有。2009年3月26日，L市發(fā)展和改革委員會根據(jù)建投公司的申請，同意該公司申報的L市L東路小學(xué)擴建項目的立項，建投公司分別于2009年9月14日、2010年2月25日取得了L市城市規(guī)劃局頒發(fā)的L市L東路小學(xué)擴建項目的 《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》及L市人民政府國有土地使用權(quán)出讓批復(fù)。2010年10月8日，建投公司制定了該擴建項目國有土地上的房屋拆遷補償安置方案及補充方案。2010年10月28日，L市房屋拆遷監(jiān)督管理辦公室（以下簡稱市拆遷辦）向建投公司頒發(fā)了L拆許字（2010）第25號《房屋拆遷許可證》，拆遷期限從2010年10月29日至2011年1月29日，其中王鵬所有的L東路178號房屋在上述拆遷范圍內(nèi)。2010年10月28日，市拆遷辦在《L日報》上刊登公告，將拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項進(jìn)行公告。其間，建投公司將拆遷補償安置工作委托L匯鑫房屋拆遷服務(wù)有限責(zé)任公司具體實施。實施過程中，該拆遷公司于2010年12月2日將選擇房屋拆遷估價機構(gòu)的通知、房屋拆遷估價機構(gòu)選票等材料送達(dá)給王鵬。2010年12月7日，經(jīng)L市公證處現(xiàn)場監(jiān)督公證，“L東路小學(xué)擴建項目”建設(shè)工程房屋拆遷估價機構(gòu)通過抽簽，選取了G省和信房地產(chǎn)評估有限公司為房屋拆遷估價機構(gòu)。該評估公司于2011年2月10日作出和信L房估拆字[2010]L東路178號《房地產(chǎn)估價報告》，王鵬于2011年3月9日收到該估價報告，但其在規(guī)定期限內(nèi)未申請復(fù)核估價，也未另行委托評估機構(gòu)評估。建投公司向L市房屋拆遷評估技術(shù)委員會提出對該估價報告的技術(shù)鑒定申請，L市房屋拆遷評估技術(shù)委員會于2011年4月6日作出編號 （20110004）《房屋拆遷估價報告技術(shù)鑒定意見書》，維持了上述估價報告。2011年7月11日，因王鵬與建投公司未能達(dá)成拆遷補償協(xié)議，建投公司向市拆遷辦申請裁決。市拆遷辦受理后，組織當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，聽取各方意見，于2011年8月3日作出L拆裁字[2011]13號裁決書，依據(jù)國務(wù)院 《國有土地上房屋征收與補償條例》第三十五條，《城市房屋拆遷管理條例》第四條第一款、第五條第二款、第十六條、第十七條第一款、第二十三條、第二十四條、第二十五條的規(guī)定，裁決：一、不予支持王鵬提出的被拆遷房屋按建筑面積12000元/m2貨幣補償?shù)囊?。王鵬選擇貨幣補償?shù)?，?yīng)當(dāng)按國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》第二十四條等有關(guān)規(guī)定辦理；二、王鵬選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，應(yīng)當(dāng)按國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》第二十五條等有關(guān)規(guī)定辦理；三、王鵬應(yīng)當(dāng)自收到裁決書之日起30日內(nèi)搬遷完畢。該裁決書于2011年8月8日送達(dá)給王鵬。之后，王鵬不服該裁決，于2011年8月31日向L市人民政府申請行政復(fù)議，L市人民政府于2011年10月17日作出L政復(fù)字[2011]76號行政復(fù)議決定書，維持市拆遷辦作出的L拆裁字[2011]13號裁決書。王鵬仍不服，訴至法院，請求撤銷L拆裁字[2011]13號裁決書。

案件審理過程：

針對原告的訴訟請求，被告市拆遷辦答辯如下：

一、答辯人根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定以及L市人民政府的授權(quán)，屬于法律法規(guī)授權(quán)的組織，有權(quán)對L市行政區(qū)域內(nèi)的城市房屋拆遷管理實施監(jiān)督管理、作出裁決。

二、答辯人作出的行政裁決程序合法、事實清楚、適用法律法規(guī)正確，應(yīng)依法予以維持。

請求法院依法維持L拆裁字[2011]13號裁決書，駁回原告的起訴。

法院判決：

Y區(qū)人民法院根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》第五條，縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理房屋拆遷工作的部門對本行政區(qū)域內(nèi)的城市房屋拆遷工作實施監(jiān)督管理。市拆遷辦雖系事業(yè)單位，但屬于L市人民政府負(fù)責(zé)管理本轄區(qū)房屋拆遷工作的部門，負(fù)責(zé)行使核發(fā)房屋拆遷許可證，仲裁拆遷安置工作中的問題等職責(zé)。在1999年L市法制局公布的具有行政執(zhí)法主體資格的行政機關(guān)和組織名單中市拆遷辦已被核定為房屋拆遷行政管理部門。因此，市拆遷辦應(yīng)屬于條例中所規(guī)定的“縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理房屋拆遷工作的部門”，有權(quán)依照《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定對房屋拆遷工作進(jìn)行監(jiān)督管理、作出裁決。這與王鵬提供的國法秘函[2004]288號答復(fù)中明確的“負(fù)責(zé)城市房屋拆遷工作的部門，應(yīng)是地方人民政府的行政管理部門”，并不相悖。王鵬關(guān)于市拆遷辦行政主體資格的異議，缺乏法律依據(jù)，不予采信。另外，王鵬主張其未能參與評估機構(gòu)的選取，但是，王鵬在收到G省和信房地產(chǎn)評估有限公司作出的估價報告后，在規(guī)定期限內(nèi)未申請復(fù)核估價，也未另行委托評估機構(gòu)評估。且上述估價報告又經(jīng)過L市房屋拆遷評估技術(shù)委員會鑒定，委員會已維持了估價結(jié)果，因此，上述評估機構(gòu)作出的估價報告可以作為裁決依據(jù)。市拆遷辦在審查了建投公司提供的必備材料后作出裁決，裁決程序符合《城市房屋拆遷管理條例》、建設(shè)部《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》的相關(guān)規(guī)定。綜上，市拆遷辦作出的裁決書，認(rèn)定事實清楚，程序合法，適用法律法規(guī)正確。經(jīng)審判委員會討論決定，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項的裁定，一審法院判決：維持市拆遷辦于2011年8月3日作出的L拆裁字[2011]13號裁決書。

一審判決后，原告仍不服，向L市中級人民法院提起上訴。L市中級人民法院認(rèn)為，上訴人的上訴理由不充分，其上訴請求本院不予支持；一審判決認(rèn)定事實清楚，審判程序合法，適用法律法規(guī)正確，依法應(yīng)予維持。

評析：

這是一起典型的被征收人與政府間因拆遷補償安置問題引發(fā)的行政訴訟案件。本案的爭議焦點主要有：1.市拆遷辦是否具備管理房屋拆遷工作的行政主體資格。2.市拆遷辦做出的裁決程序是否符合法律規(guī)定。

一種意見認(rèn)為：1.根據(jù)國發(fā)密函[2004]288號、[2005]366號兩文的規(guī)定，負(fù)責(zé)城市房屋拆遷工作的部門，應(yīng)當(dāng)是地方人民政府的行政管理部門。市拆遷辦屬于事業(yè)單位，不是行政機關(guān)，只有對建設(shè)項目和拆遷行為的監(jiān)督權(quán)，無權(quán)頒發(fā)拆遷許可證，更無權(quán)作出行政裁決。2.涉案房屋拆遷評估不公平公正公開，不符合實際，程序也不合法。評估機關(guān)評估涉案房屋拆遷價格為4882元/平米是不合理的，應(yīng)按王鵬主張的12000元/平米進(jìn)行貨幣補償。

另一種意見認(rèn)為：1.根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告”的規(guī)定，作為行政訴訟被告的行政主體不僅包括作出具體行政行為的行政機關(guān)，還包括了被法律、法規(guī)授權(quán)的組織。市拆遷辦就是這樣的“組織”，具有對本案拆遷糾紛作出裁決的法定職權(quán)與義務(wù)。2.評估機構(gòu)G省和信房地產(chǎn)評估有限公司是經(jīng)公證機關(guān)現(xiàn)場監(jiān)督抽簽確定的，其作出的估價報告經(jīng)L市房屋拆遷評估技術(shù)委員會技術(shù)鑒定，得到維持；且上訴人在收到估價報告后，沒有依照法律賦予其的權(quán)利申請復(fù)核或另行委托估價機構(gòu)評估，也未能提供相反證據(jù)否定該估價報告。因此，涉案房屋估價價格不存在不合理不公平，市拆遷辦的裁決程序合法。

筆者認(rèn)為上述第二種觀點是正確的，該案被上訴人市拆遷辦具備管理房屋拆遷工作的行政主體資格；做出的裁決程序符合法律規(guī)定。

一、L市拆遷辦具備管理房屋拆遷工作的行政主體資格

L市房屋拆遷辦公室成立于1992年4月24日，1992年6月13日，L市編制委員會作出L編（1992）52號文，同意成立L市城市建設(shè)綜合開發(fā)管理處，與L市房屋拆遷辦公室合署辦公，其職責(zé)包括負(fù)責(zé)全市房屋拆遷安置工作，核發(fā)房屋拆遷許可證，仲裁拆遷安置工作中的問題等。1999年6月24日，L市法制局作出L政法制 （1999）8號文，在L市第一批具有行政執(zhí)法主體資格的行政機關(guān)和組織名單中，核定房屋拆遷行政管理部門為L市房屋拆遷辦公室。1999年7月26日，L市法制局對上述名單予以公告。2004年5月24日，L市機構(gòu)編制委員會作出L編 [2004]28號文，同意L市房屋拆遷辦公室更名為市拆遷辦。2004年12月22日，L市機構(gòu)編制委員會作出 L編［2004］58號文，同意市拆遷辦經(jīng)費形式改為財政全額撥款，定為參照國家公務(wù)員制度進(jìn)行人事管理事業(yè)單位。

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告”的規(guī)定，作為行政訴訟被告的行政主體不僅包括作出具體行政行為的行政機關(guān)，還包括了被法律、法規(guī)授權(quán)的組織，這里的“組織”就包括了企業(yè)、事業(yè)單位以及行政機關(guān)、行政機構(gòu)等。根據(jù)國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》第五條第二款、第十六條，《G省實施〈城市房屋拆遷管理條例〉細(xì)則》第五條第二款、第二十三條、第二十四條的規(guī)定，及L市機構(gòu)編制委員會L編（1992）52 號、L 編（2004）28 號、L 編（2004）58 號、L編[2011]39號，L市法制辦L政法制（1999）8號等文件的規(guī)定，市拆遷辦雖然是事業(yè)編制單位，但其具有法人資格，能夠獨立承擔(dān)法定責(zé)任，是L市人民政府負(fù)責(zé)管理房屋拆遷工作的部門，對L市行政區(qū)域內(nèi)的城市房屋拆遷工作實施監(jiān)督管理。其行政主體資格和行政職權(quán)是L市人民政府依職權(quán)確定和由相關(guān)法規(guī)授權(quán)的，符合《城市房屋拆遷管理條例》的相關(guān)規(guī)定。另外，從2011年1月21日起實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條第二款亦規(guī)定“市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區(qū)房屋征收與補償工作?！北景钢蠰市拆遷辦即是L市人民政府確定的房屋征收部門，因此，L市拆遷辦具備管理房屋拆遷工作的行政主體資格，具有對本案拆遷糾紛作出裁決的法定職權(quán)和義務(wù)。

二、市拆遷辦做出的裁決程序符合法律規(guī)定

行政裁決是指行政機關(guān)或法定授權(quán)的組織，依照法律授權(quán)，對當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的、與合同無關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查，并作出裁決的具體行政行為。

本案中評估機構(gòu)G省和信房地產(chǎn)評估有限公司是經(jīng)公證機關(guān)現(xiàn)場監(jiān)督抽簽確定的，王鵬主張其未能參與評估機構(gòu)的選取，但是，王鵬在收到G省和信房地產(chǎn)評估有限公司作出的估價報告后，在規(guī)定期限內(nèi)未申請復(fù)核估價，也未另行委托評估機構(gòu)評估。且上述估價報告又經(jīng)過L市房屋拆遷評估技術(shù)委員會鑒定，委員會已維持了估價結(jié)果，因此，上述評估機構(gòu)作出的估價報告可以作為裁決依據(jù)。市拆遷辦在審查了建投公司提供的必備材料后作出裁決，裁決程序符合《城市房屋拆遷管理條例》、建設(shè)部《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》的相關(guān)規(guī)定。

如何選擇房屋評估機構(gòu)關(guān)系到房屋補償價格的多少，直接影響被征收人的切身利益，值得推敲與探討。在原有的“拆遷模式”下，（即2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》實施之前）被拆遷房屋的價格評估一直是房屋征收各利益群體的爭議焦點。由于種種原因，現(xiàn)有的房屋評估機構(gòu)多由政府職能部門的下級機構(gòu)演化而成，且在業(yè)務(wù)來源上對政府相關(guān)部門的依賴性很強，導(dǎo)致評估機構(gòu)很難中立，而評估價格稍有差池對補償?shù)臄?shù)額都有很大的影響。在這個問題上，《國有土地上房屋征收與補償條例》做了系列新規(guī)定，強調(diào)了評估機構(gòu)的中立性。該條例規(guī)定了房屋評估機構(gòu)由被征收人選定，對征收機關(guān)操縱評估市場起到了一定的遏制作用，有利于促進(jìn)評估機構(gòu)的中立和保證評估結(jié)果的客觀公正。同時，條例第三十四條對評估機構(gòu)違法違規(guī)行為之責(zé)任做了嚴(yán)格的規(guī)定，重罰之下評估機構(gòu)出于對自身信譽的考慮和違法成本的提高，都致力于評估過程的嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。

在房屋征收與補償過程中行政裁決是否為必經(jīng)程序的問題上，《國有土地上房屋征收與補償條例》作出了有別于之前的 《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定。由于本案涉案房屋取得房屋拆遷許可證的日期在《國有土地上房屋征收與補償條例》實施之前，所以仍然適用《城市房屋拆遷管理條例》。按照《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定，房屋征收雙方不能達(dá)成拆遷補償協(xié)議時，被征收人必須首先申請行政機關(guān)裁決；對裁決不服的方可向法院起訴，且訴訟期間不停止拆遷決定的執(zhí)行。也就是說被征收人在實現(xiàn)自己的權(quán)利救濟時必須多經(jīng)歷一個行政裁決的步驟，此時行政機關(guān)就扮演著“既做運動員，又做裁判員”的尷尬角色，很難真正站在被征收人的立場審視自己的決定，被征收人的合法權(quán)益難以得到有效的保護(hù)。因此，《國有土地上房屋征收與補償條例》取消了行政裁決這一必經(jīng)程序，賦予被征收人復(fù)議和訴訟的選擇權(quán)，體現(xiàn)了對被征收人利益的保護(hù)和尊重，避免了行政機關(guān)自我復(fù)查的情形。

總之，政府在房屋征收與補償工作中必須始終堅持依法行政的原則，在房屋征收法律制度日趨完善的過程中始終擺正位置，以保障人民利益為前提做好監(jiān)管和服務(wù)，就一定能夠大大減少與被征收人的利益糾紛，從而促進(jìn)和諧社會的建設(shè)和美麗中國的實現(xiàn)。