城市基層公民參與互動(dòng)模式研究＊——以上海市為例

吳 茜 潘金珠

（蘇州大學(xué)，江蘇 蘇州 215123）

“公民參與”是指具有共同利益的個(gè)體或非政府社會(huì)組織，通過合法途徑介入各種公共事務(wù)中涉及公共利益政策的制定及決策的程序。一位政治家曾經(jīng)說過：“沒有民眾的參與，就沒有民主；沒有絕大多數(shù)的民眾參與，就沒有健全的民主。民眾的政治參與程度反映并影響著民主政治的健康?！盵1]社區(qū)是居民情感交流、關(guān)系互動(dòng)的重要場所，是社會(huì)細(xì)胞和政府行政機(jī)構(gòu)的神經(jīng)末梢，也是解決基層糾紛矛盾的最佳場所。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)同我國社區(qū)治理模式的發(fā)展與演變可以概括為三種模式：一是居民參與型治理模式；二是企業(yè)主導(dǎo)型治理模式；三是行政引導(dǎo)性治理模式。[2]上海的社區(qū)建設(shè)是上海的社會(huì)政治發(fā)展的一個(gè)重要組成部分，公民參與互動(dòng)模式是優(yōu)化城市基層社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)，減少治理成本，提高治理效率。本文以上海社區(qū)創(chuàng)新治理為例，探索公民參與互動(dòng)模式的路徑，為新時(shí)期社會(huì)治理創(chuàng)新提供參考借鑒。

一、城市基層治理結(jié)構(gòu)變遷——從單位制到社區(qū)制

新中國成立后，我國在快速推進(jìn)社會(huì)主義改造和社會(huì)主義建設(shè)的同時(shí)，建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，城市居民隨之進(jìn)入工廠、學(xué)校、醫(yī)院、政府機(jī)關(guān)。我國城市基層治理主要是通過單位制來實(shí)現(xiàn)，“國家—單位—個(gè)人”構(gòu)成了單位制時(shí)期的基本格局。而散居的廣大居民占據(jù)了當(dāng)時(shí)城市的大部分人口，街居體制的確立形成了對無單位人員的有效管理和控制，也是對單位制的一種補(bǔ)充，發(fā)揮了重要功能和作用。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的改革，街居制在社會(huì)管理和公共服務(wù)方面面臨越來越多的困難，為了化解這個(gè)矛盾，20世紀(jì)90年代后期以來，我國開始推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)。

（一）單位制下的基層治理結(jié)構(gòu)

在單位制時(shí)期，單位作為社會(huì)生活的基本單元，以全能的形式覆蓋城市生活的大部分空間，管理著城市基層治理的各個(gè)方面。不僅分配一切生活資料，而且?guī)椭S護(hù)社會(huì)的秩序和穩(wěn)定，同時(shí)也塑造著城市人的生活方式與價(jià)值觀念。可以說，單位制下，個(gè)人不是生活在社會(huì)中，而是生活在單位中。

單位組織塑造了城市的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，整個(gè)城市社會(huì)都單位化了。黨和政府運(yùn)用自上而下的行政手段，利用單位這個(gè)中介組織，對城市居民進(jìn)行調(diào)控，“‘單位空間’代替了‘公共空間’”。[3]個(gè)人通過單位組織獲取公共物品、公共服務(wù)和自身利益?！皢挝徊粌H通過社會(huì)成員的工作使之取得一定的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，通過分配住房保證單位成員基本的生存空間，通過公費(fèi)醫(yī)療制度滿足人們基本健康的需要，通過興辦托兒所、幼兒園、食堂、澡堂及為職工子女就業(yè)需要的服務(wù)公司或集體企業(yè)等等，為單位成員提供各種社會(huì)保障和福利方面的服務(wù)，更多地，單位還給予單位成員在單位內(nèi)或單位外行為的權(quán)利、社會(huì)身份以及社會(huì)政治地位。”[4]

在單位制下，國家社會(huì)高度一體化，同時(shí)單位組織調(diào)解這國家與個(gè)人之間的關(guān)系，單位的多樣性功能起到了社會(huì)整合的功能。

（二）從單位制走向街居制

所謂街居制，即依靠街道辦事處和居民委員會(huì)開展基層管理工作。改革開放以來，上海經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，整個(gè)社會(huì)出現(xiàn)了利益主體多元化、需求多元化、組織功能多元化的變化，逐漸消解了傳統(tǒng)城市管理體制存在的前提和基礎(chǔ)，使單位外空間大大拓展，街居制在這個(gè)時(shí)期又重新恢復(fù)了活力。

上海的街居制經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期：第一階段，街居體制的確立與正常發(fā)展。上海在廢除舊的保甲制度之后，在上海城市冬防服務(wù)體系的基礎(chǔ)上建立了街居體制。第二階段，文革期間街居體制的變異。上海城市街道一居委會(huì)體制已經(jīng)完全轉(zhuǎn)變?yōu)楦锩瘑T會(huì)體制，成為進(jìn)行無產(chǎn)階級文化大革命的基層工具。第三階段，改革開放初期街道一居委會(huì)體制的恢復(fù)與調(diào)整。上海作為中國改革開放的前沿陣地，也真正開始了其向世界城市的轉(zhuǎn)型，在“兩級政府（市級、區(qū)級）、三級管理(市、區(qū)、街道)新體制下，作為城市基層管理的街道一居委會(huì)體制也得到了恢復(fù)和進(jìn)一步的發(fā)展。

（三）社區(qū)治理：公民互動(dòng)模式的積極探索

1987年，民政部在武漢市召開的全國城市居民生活服務(wù)座談會(huì)上提出了 “社區(qū)服務(wù)”這一概念，并決定將此作為城市區(qū)政府以及街道辦事處的重要工作內(nèi)容。在上海，20世紀(jì)80年代后半期開始提供社區(qū)服務(wù)，但社區(qū)服務(wù)的全面開始卻是在實(shí)行浦東開發(fā)開放、上海實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛的1992年。

根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)街道、居委會(huì)建設(shè)和社區(qū)管理的若干政策意見》和時(shí)任上海市委書記黃菊的講話，從1996年春開始大張旗鼓地進(jìn)行的上海社區(qū)建設(shè)包含了以下政策措施：第一，理順條塊管理體制。第二，建立綜合執(zhí)法隊(duì)伍。第三，調(diào)整社區(qū)規(guī)模和增加人員編制。第四，完善財(cái)力機(jī)制。第五，完善辦公場所和社區(qū)活動(dòng)設(shè)施。社區(qū)是城市的基層，街道和居民委員會(huì)是社區(qū)建設(shè)的骨干力量。總的來說，上海社區(qū)經(jīng)歷了一個(gè)以控制而管理到以服務(wù)而發(fā)展，再到公民參與互動(dòng)而發(fā)展的變遷過程。[5]

二、上海社區(qū)公民參與互動(dòng)模式創(chuàng)新及沖突

上海中心城區(qū)的社區(qū)治理模式處于轉(zhuǎn)型調(diào)整階段。該階段主要呈現(xiàn)以下特征：[6]一是社區(qū)治理層級扁平化；二是社區(qū)治理主體多元化；三是社區(qū)治理機(jī)制綜合化。由于這些特點(diǎn)使上海社區(qū)治理初步具有政社合作特征的行政主導(dǎo)型模式?！吧虾ＤＪ健奔葓?jiān)持黨政組織在社區(qū)發(fā)展中的傳統(tǒng)主導(dǎo)作用，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)要在行政力量與社會(huì)力量相結(jié)合的基礎(chǔ)上培育社會(huì)共治、促進(jìn)小區(qū)自治，通過街居各層面的政社合作聯(lián)動(dòng)發(fā)展社區(qū)的各項(xiàng)事業(yè)。

（一）實(shí)行街道社區(qū)治理——治理層級扁平化

上海社區(qū)治理模式的特色在于將社區(qū)定位于街道層面，把社區(qū)治理與“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)格”的城市管理體制改革相結(jié)合；重點(diǎn)是政府在街道社區(qū)進(jìn)行的第三級管理，并與社區(qū)共治、居民小區(qū)自治相結(jié)合；核心是推動(dòng)市、區(qū)兩級政府及各有關(guān)職能部門的權(quán)力下放和分權(quán)，以街道辦事處為主體，強(qiáng)化政府在街道社區(qū)層面的行政權(quán)力和行政效能。同時(shí)，在居委會(huì)所屬的居民小區(qū)構(gòu)筑起第四級管理與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

街道辦事處是基本城市化的行政區(qū)劃，下轄若干社區(qū)居民委員會(huì)，或有極少數(shù)的行政村。街道辦事處是市轄區(qū)人民政府或功能區(qū)管委會(huì)（例：經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)）的派出機(jī)關(guān)，受市轄區(qū)人民政府或功能區(qū)管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，行使區(qū)人民政府或功能區(qū)管委會(huì)賦予的職權(quán)。居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，它協(xié)助街道辦事處開展工作。

20世紀(jì)90年代中期，上海的居民委員會(huì)開始體現(xiàn)了其雙重特性。一方面作為居民自治組織的委員會(huì)在居民代表會(huì)議上間接選舉長生，處理居民自身的事務(wù)，提供各種社區(qū)服務(wù)，行使自治組織的職能；另一方面，作為政府行政機(jī)關(guān)即街道辦事處是上下級關(guān)系，接受其行政命令，而且根據(jù)行政命令行使各種行政職能。[7]因此，居民委員會(huì)的日常工作活動(dòng)不能滿足居民的實(shí)際需求，居民參加社區(qū)活動(dòng)的積極性沒有調(diào)動(dòng)起來。所以，社區(qū)建設(shè)開始后不久，居民委員會(huì)的體制改革就引起了人們的廣泛關(guān)注，并在一些街道開始進(jìn)行試點(diǎn)。

1998年開始的居民委員會(huì)體制改革也并非千篇一律，歸納起來有三種模式。[8]第一，五里橋街道模式。在五里橋街道，居民委員會(huì)的體制改革是從居民委員會(huì)直接選舉開始的。候選人并非像以前一樣是由街道推薦，而是由居民選出的居民代表民主地推薦產(chǎn)生。選舉產(chǎn)生的居民委員會(huì)作為議事機(jī)關(guān)行使自治職能，每年召開四次例會(huì)。第二，瑞金二路街道模式。在瑞金二路，采用居民代表常任制，居民代表會(huì)議最為議事機(jī)關(guān)成為居民區(qū)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)居民代表會(huì)議由居民選出的60名代表構(gòu)成，任期3年，每半年召開一次會(huì)議。第三，靜安寺街道模式。靜安寺街道在各區(qū)設(shè)立了社區(qū)建設(shè)議事會(huì)，其成員由居民選舉產(chǎn)生。議事會(huì)的成員基本上都是現(xiàn)職的或離退休的共產(chǎn)黨員、干部、知識(shí)分子等。

正是基于上海城市居民的強(qiáng)烈自治和參與意識(shí)，在推進(jìn)社區(qū)建設(shè)和加強(qiáng)社區(qū)管理過程中，上海特別重視通過體制改革與創(chuàng)新促進(jìn)基層公民的自主參與模式的形成。在不斷擴(kuò)大的居民委員會(huì)直接選舉中，居民的民主自治意識(shí)和居民委員會(huì)的社區(qū)服務(wù)意識(shí)得到進(jìn)一步增強(qiáng)，社區(qū)服務(wù)得到改善，居民的生活質(zhì)量得到提高。

（二）建設(shè)社區(qū)志愿服務(wù)中心——治理主體多元化

志愿活動(dòng)是社會(huì)力量的一個(gè)重要組成部分，它不僅是一種時(shí)代的潮流和社會(huì)發(fā)展的需要，更是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的一種新動(dòng)力。自上世紀(jì)90年代以來，上海興起的志愿服務(wù)，贏得了社會(huì)各界的贊譽(yù)和積極響應(yīng)，志愿者隊(duì)伍蓬勃發(fā)展，成為影響最深刻、涉及面最廣的社會(huì)公益活動(dòng)，多元化的治理主體對上海廣大市民的生活產(chǎn)生著重大影響，促進(jìn)著社會(huì)的和諧與進(jìn)步。

上海市首個(gè)成立社區(qū)志愿服務(wù)中心的楊浦區(qū)延吉街道，是上海探索志愿服務(wù)實(shí)體化、窗口化的創(chuàng)新試點(diǎn)。該中心首次嘗試以政府購買服務(wù)的方式引進(jìn)社會(huì)組織進(jìn)行運(yùn)作，兩年來形成了“標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、規(guī)范化管理、社會(huì)化運(yùn)作”的運(yùn)作模式。目前，上海已經(jīng)形成市、區(qū)、街道和基層單位三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)的志愿服務(wù)體系。到2013年，社區(qū)志愿服務(wù)中心將覆蓋上海市城鄉(xiāng)所有的街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

上海社區(qū)志愿服務(wù)中心利用公民的自發(fā)力量為社區(qū)服務(wù)出謀劃策，把一些能夠提供長期志愿服務(wù)崗位的窗口型單位建設(shè)成志愿服務(wù)基地，方便志愿者隊(duì)伍走進(jìn)社區(qū)、小區(qū)、樓組，經(jīng)常性、常態(tài)化地開展服務(wù)。上海市公民在參與志愿服務(wù)中形成了自身的特點(diǎn)：一是自發(fā)性和自主性。志愿者是具有共同價(jià)值觀和興趣愛好的人自發(fā)組織在一起，他們靠著自己的自主覺悟性進(jìn)行義務(wù)活動(dòng)。二是志愿服務(wù)水平更加專業(yè)。社區(qū)生活對志愿服務(wù)者要求越來越高，對他們進(jìn)行培訓(xùn)，涵蓋了城市管理、就業(yè)指導(dǎo)、醫(yī)療保健、法律援助、國際交流的各個(gè)領(lǐng)域。三是志愿者隊(duì)伍具有開放性和自由性。它是一個(gè)開放性的群眾活動(dòng)的自由空間，它不受年齡、性別、宗教、文化、職業(yè)的限制，它面向社區(qū)各個(gè)階層；參加人員可以自主地選擇團(tuán)隊(duì)，來去自由。

目前，上海全市登記的各類志愿者組織已達(dá)12000多個(gè)，注冊志愿者總數(shù)超過110萬。2012年底前，全市所有城區(qū)的街道（鎮(zhèn)）都將建立社區(qū)志愿服務(wù)中心，2013年底前，郊區(qū)街道（社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）也將實(shí)現(xiàn)社區(qū)志愿服務(wù)中心的全覆蓋。

（三）聽證會(huì)走進(jìn)社區(qū)——治理機(jī)制綜合化

聽證(Public Hearing)從字面上講，就是聽取公民意見、證明是否正確、合理、合法的會(huì)議。這種基層矛盾調(diào)解機(jī)制必須建立在 “公民社會(huì)”基礎(chǔ)上，只有公民普遍具有法治精神、普遍接受“尊重法律”的價(jià)值觀——凡遇爭論、雙方都懂得尋求合法途徑、按規(guī)則辦事才有可能實(shí)現(xiàn)。上海作為中國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前沿，有著良好的公民社會(huì)環(huán)境，公民有這樣的機(jī)會(huì)進(jìn)行社區(qū)聽證。社區(qū)聽證會(huì)的舉行，讓社區(qū)公民既參與了政府決策，又對政府決策進(jìn)行了直接監(jiān)督；同時(shí)，公共利益（公權(quán)）、公民個(gè)人權(quán)利（私權(quán)）也得到了有效保護(hù)。

閔行區(qū)莘莊鎮(zhèn)麗華公寓居委會(huì)，通過召開聽證會(huì)的方式有效地解決了社區(qū)公共食堂的問題就是一個(gè)很好的例子。[9]2008年年初，當(dāng)?shù)弥非f鎮(zhèn)要建設(shè)社區(qū)老年食堂時(shí)，麗華公寓黨總支、居委會(huì)就馬上向鎮(zhèn)里提出在麗華居民區(qū)內(nèi)建設(shè)一個(gè)社區(qū)老年食堂的建議，并得到了政府的積極支持。但是出于對治安、環(huán)境、用餐人群、公益性等方面的考慮，不同群體有不同的呼聲，所以，社區(qū)黨總支和居委會(huì)就選擇聽證會(huì)來解決這個(gè)問題。聽證會(huì)取得了很好的效果，21位聽證人員中有20位同意建設(shè)社區(qū)食堂，而且按照非純公益性建立食堂（如果為春公益性，只對60歲以上的人服務(wù)，可以得到市政府相關(guān)補(bǔ)貼）。2009年4月10日，閔行區(qū)莘莊鎮(zhèn)華麗公寓居民委員會(huì)公布了 《關(guān)于上實(shí)施與居民區(qū)“三會(huì)”制度配套的公示制、責(zé)任制和承諾制的試行辦法》，從制度上又對社區(qū)聽證進(jìn)行了完善。

通過聽證會(huì)走進(jìn)社區(qū)，可以看到上海社區(qū)綜合性機(jī)制體系中不僅包括行政管理機(jī)制，而且還有法律機(jī)制、市場機(jī)制、社團(tuán)機(jī)制和公約機(jī)制等，體現(xiàn)了更多的制度彈性和人文精神。綜合化的治理機(jī)制使社區(qū)體制運(yùn)行中的形式、流程、程序與技術(shù)等要素得到了完善與創(chuàng)新，社區(qū)治理更加高效性、有效性和合理性。

（四）上海社區(qū)公民參與模式?jīng)_突表現(xiàn)

1.人口變化對社區(qū)管理提出了挑戰(zhàn)。（1）城市人口老齡化。早在1979年，上海就已步人老年型社會(huì)的行列，成為我國最早出現(xiàn)人口老齡化的城市。經(jīng)過近30年的發(fā)展，上海已成為我國老齡化程度最高的地區(qū)之一。上海人口年齡結(jié)構(gòu)的演變，最突出的特點(diǎn)是老齡化特別迅速。由于高齡老人在供養(yǎng)、醫(yī)療、居住和生活照料等方面比低齡老人要求更高，也困難得多，復(fù)雜得多，所以上海老齡化現(xiàn)狀使社區(qū)受到了挑戰(zhàn)。（2）農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力大量涌入上海，使得城市流動(dòng)人口空前增加。社區(qū)管理的客體不僅包括上海本地人，更多的是上海常住人。但是這部分常住人員混雜，來自全國各地，對社區(qū)服務(wù)提出了更高的要求。

2.社區(qū)中公民的新需求無法得到滿足。在城市化、信息化、市場化和政府職能改革的過程中，上海社區(qū)出現(xiàn)了一些新的公共需求，這些新需求無法在傳統(tǒng)的社區(qū)社會(huì)管理體制中找到供給主體。如居民的文化體育和健身休閑需要、情感交流的需要，以及老年餐廳、家政等一系列便民利民的生活性服務(wù)需求等。[10]

3.法律缺乏對新社會(huì)組織責(zé)任與權(quán)利的明確規(guī)范。我國沒有關(guān)于社區(qū)民間組織方面的專門法律法規(guī)，對于社區(qū)民間組織的法律和管理?xiàng)l例只能套用一般的民間組織管理法規(guī)，如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等。而且，有很多門檻較高，注冊、登記、認(rèn)定等難度較大，不符合實(shí)際情況。

三、政府角色與作用反思

（一）政府角色與作用

1.社區(qū)治理規(guī)制者?！耙?guī)制”含有管理、監(jiān)督、制約、規(guī)范之意，即根據(jù)規(guī)則進(jìn)行約束，是“一種介于完全禁止與自由放任之間的中間類型”[11]社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社區(qū)治理面臨著多個(gè)主體，加之公共事務(wù)的復(fù)雜性要求政府必須健全社區(qū)中的相關(guān)法律法規(guī)，保護(hù)社區(qū)公民的公共利益。同時(shí)，隨著社區(qū)多元化發(fā)展需求，社區(qū)中出現(xiàn)了很多社會(huì)組織，政府在進(jìn)行鼓勵(lì)扶持的同時(shí)，也要對他們的權(quán)利責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，以防止社會(huì)組織侵害公民的利益。

2.社區(qū)公共物品供給者。所謂的公共物品，是指那種能夠同時(shí)供許多人享用的物品，并且供給給它的成本與享用它的效果并不隨享受它的人數(shù)規(guī)模的變化而變化。在社區(qū)中，政府對郵電通訊、供水、供電、環(huán)境保護(hù)、公共醫(yī)療、公共教育等公共設(shè)施和公共服務(wù)進(jìn)行大量直接投資，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)中也發(fā)揮重要作用。

3.社區(qū)自治組織指導(dǎo)者。社區(qū)作為城市基層的行政單元，與國家行政機(jī)構(gòu)有著一脈相承的聯(lián)系。政府作為掌舵者的角色，必須為社區(qū)自治組織規(guī)定良性的發(fā)展方向，在扶持和培育不同社區(qū)組織時(shí)采取不同的激勵(lì)措施，讓各類組織都有各自發(fā)展的動(dòng)力和空間。

政府在社區(qū)治理中的角色及相應(yīng)的職責(zé)如表1所示：[12]

表一：

?

（二）政府在社區(qū)管理中獲得的啟示

1.社區(qū)治理不能千篇一律進(jìn)行 “模板化”推廣，要因地制宜進(jìn)行示范推廣。本文研究的是上海社區(qū)的治理模式，上海是中國的特大城市，是世界上僅次于倫敦、紐約、東京、柏林的第五大城市，在政治、經(jīng)濟(jì)上都處于中國發(fā)展的前沿，公民社會(huì)高度發(fā)展為公民參與提供了契機(jī)，這種參與模式具有唯一性和不可替代性。上海的公民參與模式未必在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)適用，城市基層政府要認(rèn)識(shí)到社區(qū)的治理模式不是唯一的、固定的。基層行政部門在進(jìn)行社區(qū)管理時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新管理體制和管理方式應(yīng)用到本地區(qū)的社區(qū)治理中。

2.不斷推進(jìn)社區(qū)自治體制建設(shè)，規(guī)范社區(qū)民主參與的合法性。社區(qū)是城市基層治理的行政單元，與國家的行政機(jī)構(gòu)有著一脈相承的聯(lián)系。社區(qū)往往擔(dān)任的是國家決策的執(zhí)行層，因此常常會(huì)受到社區(qū)外社區(qū)變遷的影響和更高一級政府決策的影響，需要我們反思其恰當(dāng)性與合法性。推進(jìn)社區(qū)自治體制建設(shè)，就是給社區(qū)一定的自由空間，讓其具有一定的裁量權(quán)，尋找適合自己的發(fā)展方式。同時(shí)，這種自由是以約束為前提，公民參與不能盲目不受拘束，要符合相關(guān)的法律規(guī)范。

3.政府在社區(qū)治理中扮演的角色是參與而不是干預(yù)。治理理論認(rèn)為，政府并非社會(huì)權(quán)利的唯一中心，治理反映的是各種社會(huì)主體的共同參與和相互協(xié)作，這種協(xié)作不同于科層等級式的命令與服務(wù)的關(guān)系。政府在社區(qū)治理中要善用誘導(dǎo)式、間接和多元化的管理，而非強(qiáng)制性、直接和單一的管理。社區(qū)要構(gòu)建以多方聯(lián)席會(huì)議為軸心的多種形式的協(xié)商機(jī)制，政府也是其中的一員，參與協(xié)商。符合民意的集體性選擇才能到得社區(qū)公民的認(rèn)可，政府不可強(qiáng)制干預(yù)，只有這樣社區(qū)才能達(dá)到有效治理。

四、創(chuàng)新城市基層公民參與互動(dòng)模式的路徑

社區(qū)是政府管理的落腳點(diǎn)。完善城市基層社會(huì)管理和服務(wù)體系，有必要扭轉(zhuǎn)社區(qū)服務(wù)的“行政化”傾向，引入公民參與模式，構(gòu)建新型城市基層治理模式，即在政府引導(dǎo)下，由街道辦事處、市場主體和非營利組織通過一定的合作機(jī)制攜手提供社區(qū)服務(wù)，而不是由任何一方包辦社區(qū)服務(wù)。在現(xiàn)代社會(huì)，除了政府和市場主體之外，鄰里協(xié)會(huì)、志愿者組織、民辦非企業(yè)等社會(huì)組織也是一支重要的基層治理力量，它們在社區(qū)協(xié)管自治、提供公益性服務(wù)方面具有獨(dú)特優(yōu)勢。[13]

（一）解放思想，把政府的一部分權(quán)力下放到社區(qū)基層

自古以來，我們國家就是一種“大政府，小社會(huì)”的格局模式。即便到了現(xiàn)在，仍有相當(dāng)?shù)胤秸琅f保留并繼承了全能主義的大部分政治資源，相當(dāng)程度的路徑依賴仍約束著地方政府的政策過程，并形成了獨(dú)特的為競爭而發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)邏輯。[14]在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社區(qū)要想獲得長遠(yuǎn)的發(fā)展，政府必須把一部分職能與權(quán)力下放到社區(qū)基層，讓民眾參與進(jìn)來，真正樹立起公民本位和服務(wù)為民的理念，保障人民真正行使當(dāng)家做主的權(quán)利，社區(qū)才會(huì)健康蓬勃地發(fā)展。

（二）激發(fā)公民積極性，保證參與度與廣泛性

自20世紀(jì)90年代以來，上海就大力推進(jìn)和普遍興起鄰里互助和志愿者活動(dòng)。這樣一種志愿精神的倡導(dǎo)弘揚(yáng)了社區(qū)精神，讓公民形成了正確向上的社區(qū)意識(shí)，有利于加強(qiáng)社區(qū)參與的自覺行為，為社區(qū)發(fā)展出力。公民對社區(qū)決策、活動(dòng)的積極參與使社區(qū)越來越有凝聚力，社區(qū)成員更有歸屬感，步入了良性循環(huán)的狀態(tài)。社區(qū)的空間雖然有限，但是卻涉及各個(gè)方面，包括文化、體育、健身、醫(yī)療、衛(wèi)生等等，公民有了自覺性，則確保了社區(qū)活動(dòng)發(fā)動(dòng)的廣泛性。

（三）推動(dòng)政民互動(dòng)良性發(fā)展，為公民參與提供組織載體

公民積極參與的熱情和行動(dòng)不一定都會(huì)提高社區(qū)績效和促進(jìn)社區(qū)自治的構(gòu)建，特別是那些無組織、無原則和無規(guī)范的積極參與有時(shí)反而會(huì)導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)效率低下、甚至失序和嚴(yán)重的混亂。政府作為決策的最高層，有時(shí)對社區(qū)民意的洞察不夠，社區(qū)組織作為政府和公民的中介橋梁，做到“上傳下達(dá)”，因?yàn)椤罢绻獙?shí)現(xiàn)和每個(gè)公民的互動(dòng)和交流，那么這種互動(dòng)交流的‘交易成本’將會(huì)是天文數(shù)字，顯然不現(xiàn)實(shí)。恰好，代表公民社會(huì)利益的非營利組織的存在解決了政府與公民之間‘交易成本’高的問題，為彼此的互動(dòng)提供了條件?！盵15]社區(qū)組織作為民眾的基層代表，能夠廣泛地了解到不同層次、不同年齡公民的需求，它能夠利用其獨(dú)特的社會(huì)資源和方式為特定公民群體提供有效的服務(wù)，填補(bǔ)政府公共服務(wù)的普遍指向與公共服務(wù)需求多元化之間的差距或空白。因此，社區(qū)組織的建立能夠推動(dòng)政民互動(dòng)朝著理想的狀態(tài)發(fā)展。

（四）建立公民參與的反饋評價(jià)制度

“在意愿表達(dá)過程中，公民的意愿在政府公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給中能否得到體現(xiàn)，是公民自身對參與結(jié)果評價(jià)的一個(gè)最為基本的方面?！盵16]選擇合適的方式給參與者以明確的答復(fù)、說明或解釋，讓參與者獲知其參與行為產(chǎn)生的結(jié)果，應(yīng)該成為一種制度設(shè)計(jì)。政府可以構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)公共空間中的人際互動(dòng)平臺(tái)，讓公民反應(yīng)的問題通過一個(gè)公開、公正的渠道呈現(xiàn)出來。如果公民的意見或建議得到采納,要說明在多大程度上、以什么方式對公共服務(wù)創(chuàng)新的進(jìn)程產(chǎn)生了影響；如果沒有得到采納，也需要相應(yīng)的解釋和說明。通過說明—解釋—反饋循環(huán)往復(fù)的過程，公民的意愿會(huì)充分地表達(dá)出來。

上海社區(qū)公民參與互動(dòng)模式是中國社會(huì)進(jìn)步的重要表現(xiàn)。事實(shí)證明，只有公民參與模式的健康成長和有序發(fā)展，才能真正實(shí)現(xiàn)其對國家政治生活的有效參與。我們堅(jiān)信，隨著中國公民社會(huì)的日趨成熟，公民將會(huì)更多地參與到國家的政治生活中，這對中國未來的社區(qū)改革與社區(qū)文明無疑具有積極的意義。

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