合肥市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制管理現(xiàn)狀調(diào)研報告

楊雪蕾

（合肥市財政局，安徽 合肥 230071）

自2006年以來，伴隨著大發(fā)展、大建設(shè)、大環(huán)境的推進(jìn)，我市的投融資體制經(jīng)歷了一場變革，通過構(gòu)建全市投融資管理體系、歸口全市政府債務(wù)管理、做大做強政府投融資平臺、多元化開展平臺融資、加強縣市區(qū)投融資指導(dǎo)，我市的投融資工作為全市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了充分的資金保障，現(xiàn)代化濱湖大城市建設(shè)取得了輝煌成果。然而，隨著國際、國內(nèi)經(jīng)濟和金融形勢的變化，政府投融資工作面臨著新一輪的挑戰(zhàn)?！笆濉逼陂g，區(qū)劃調(diào)整后的合肥承擔(dān)著更大區(qū)域范圍的建設(shè)任務(wù)，城市道路建設(shè)、軌道交通建設(shè)、環(huán)巢湖生態(tài)示范區(qū)建設(shè)等又一批重大項目正有序推進(jìn)，市本級以及各縣市區(qū)、開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展任務(wù)艱巨，現(xiàn)有的投融資體制如何在新形勢下保證城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需要已成為各級平臺面臨的一個重要課題。

一、合肥市投融資平臺運行現(xiàn)狀

（一）我市平臺概況

2006年，我市確立了以建投集團(tuán)為市本級政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要融資平臺的投融資管理模式。通過整合資源，注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，平臺的融資能力得到極大提升。2007年底，我市各縣區(qū)政府也分別組建了適合自身建設(shè)發(fā)展需要的政府融資平臺，2011年區(qū)劃調(diào)整后，我市共有政府融資平臺40家，其中，市本級（含開發(fā)區(qū)）18家，縣區(qū)22家，大多平臺承擔(dān)著基礎(chǔ)設(shè)施等公益性項目融資任務(wù)。

（二）當(dāng)前融資政策形勢

2009年以來，國務(wù)院、國家四部委（財政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會）以及中國銀監(jiān)會相繼出臺相關(guān)政策，對地方政府融資平臺不斷進(jìn)行清理規(guī)范。按照最新政策要求：

在間接融資方面，地方政府融資平臺僅在收費公路項目、國務(wù)院批準(zhǔn)的重大項目、土地儲備類和保障性住房建設(shè)項目、符合中央政策的農(nóng)田水利項目以及工程進(jìn)度達(dá)到60%以上且現(xiàn)金流全覆蓋的在建項目等五個方面可以繼續(xù)開展融資。同時，銀行對地方融資平臺實行動態(tài)“名單制”管理，退出名單的融資平臺不得再承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)。各銀行將平臺貸款的審批權(quán)收歸總行，大多數(shù)銀行暫停了新項目貸款審批工作。今年，銀監(jiān)會對平臺貸款“降舊控新”，各銀行對平臺按照“支持類”、“維持類”，“壓縮類”實行信貸分類管理，原則上不得新增融資平臺貸款，其中不得以任何形式新發(fā)放貸款給“壓縮類”的平臺。就目前來看，緊縮的平臺信貸政策仍在延續(xù)。

在直接融資方面，國家發(fā)改委進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資平臺發(fā)行企業(yè)債，對償債資金、公司資產(chǎn)構(gòu)成以及地方政府債務(wù)水平都提出了更為嚴(yán)格的要求。銀行間債券市場交易商協(xié)會也參考銀監(jiān)會的分類標(biāo)準(zhǔn)予以核準(zhǔn)前來注冊的平臺公司，并且基本只對信用評級為AA及以上的平臺公司開放。平臺公司債券市場融資面臨嚴(yán)峻考驗。

（三）形勢對我市融資平臺的影響

在當(dāng)前形勢下，我市平臺的融資形勢不容樂觀。市本級融資平臺除了積極爭取商業(yè)銀行、國家開發(fā)銀行等銀行信貸資金外，積極探索通過在銀行間市場注冊發(fā)行中期票據(jù)、短期融資券、私募債以及向國家發(fā)改委申報發(fā)行企業(yè)債券等直接融資方式籌資。而縣區(qū)級平臺，由于財政收入及平臺信用級別等綜合實力較弱，除與少數(shù)銀行就原有授信開展一定合作，新增銀行貸款極為艱難，平臺不得不利用信托資金或通過BT方式為項目融資，融資期限相對較短、成本較高。

二、合肥市現(xiàn)行財政分配體制

（一）稅收分配體制

分稅制改革以后，我市于2000年確立了市區(qū)兩級財政分配體系，并在2004年作了進(jìn)一步調(diào)整和完善。目前，除巢湖經(jīng)開區(qū)稅收收入市本級不參與分配外，其余各區(qū)級開發(fā)區(qū)與市本級的稅收分配體制大體為：車船使用稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市教育費附加、耕地占用稅為市級固定收入稅種（三大開發(fā)區(qū)內(nèi)征收的契稅，根據(jù)財政核定的基數(shù)，基數(shù)內(nèi)收入全部返還，超基數(shù)部分按40%予以返還），房產(chǎn)稅、印花稅、土地增值稅、資源稅為區(qū)級固定收入稅種，其余包括營業(yè)稅、增值稅地方留成部分、所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅為市區(qū)兩級共享稅種。

共享稅種四城區(qū)分成比例由低到高分別為：包河區(qū)20.53%、廬陽區(qū)28.08%、蜀山區(qū)31.39%、瑤海區(qū)41.86%；三大開發(fā)區(qū)分成比例由低到高分別為：高新區(qū)51.65%、經(jīng)開區(qū)71.35%、新站區(qū)72.92%。

2004年省直管縣后，縣級財政直接與省級結(jié)算，我市主要根據(jù)具體項目對縣級政府給予一定支持，體制上不再予以安排。

從目前看來，我市財政體制按照2004年制定的辦法進(jìn)行結(jié)算，隨著經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的進(jìn)程，部分區(qū)財力難以支撐發(fā)展的支出需求，體制結(jié)算未能有效實現(xiàn)市區(qū)對經(jīng)濟發(fā)展成果的共享。在結(jié)算比例上，各區(qū)有所差異，且現(xiàn)有的結(jié)算辦法也難以調(diào)動各區(qū)積極性。

（二）土地出讓收入結(jié)算體制

除財政收入外，土地出讓收入是城市建設(shè)資金的另一個重要來源。目前，我市各縣市土地出讓收入由縣市自行組織征收、安排使用，城區(qū)土地收儲成本與市里結(jié)算、出讓凈收益由市里集中，開發(fā)區(qū)與城區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)參與土地出讓凈收益的分成。

對于工業(yè)用地，開發(fā)區(qū)、城區(qū)工業(yè)園區(qū)出讓收入在扣除國家和省規(guī)定的相關(guān)費用后 （包括農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、廉租住房保障資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、教育資金、土地出讓業(yè)務(wù)費、社會保障專項資金、國有土地收益基金，累計約占總收入25%-30%）撥付相關(guān)開發(fā)區(qū)及園區(qū)。鑒于開發(fā)區(qū)工業(yè)用地實際投入成本超過每畝出讓收入，自2011年起，市政府批準(zhǔn)市級財政對三大開發(fā)區(qū)工業(yè)用地出讓給予每畝3萬元補助。對投資20億元以上的重大項目工業(yè)用地給予每畝10萬元補助。

對于經(jīng)營性用地，為鼓勵開發(fā)區(qū)及工業(yè)園區(qū)發(fā)展工業(yè)，合理控制經(jīng)營性項目，市里對工業(yè)園區(qū)經(jīng)營性用地出讓收入按收益的50%結(jié)算園區(qū)，開發(fā)區(qū)經(jīng)營性用地出讓收入按核定基數(shù)進(jìn)行結(jié)算。開發(fā)區(qū)以2003年至2005年三年經(jīng)營性土地出讓凈收益平均數(shù)為基數(shù)，凡當(dāng)年出讓經(jīng)營性用地凈收益超過基數(shù)的，超收部分給予20%獎勵，低于基數(shù)的，市財政予以補齊。三大開發(fā)區(qū)經(jīng)營性土地出讓凈收益基數(shù)為：高新區(qū)9538.8萬元，經(jīng)開區(qū)11173.6萬元，新站區(qū)16469.63萬元。

采用基數(shù)法的目的是為了加快三大開發(fā)區(qū)工業(yè)土地出讓，限制經(jīng)營性土地出讓。然而，從目前來看，隨著三大開發(fā)區(qū)的快速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)不斷增加，目前基數(shù)法的結(jié)算體制已經(jīng)不能滿足開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)資金需求。在實際中，對開發(fā)區(qū)的土地出讓收入結(jié)算也有一部分采取了一事一議的辦法，但尚未形成制度化，不能形成開發(fā)區(qū)穩(wěn)定的收入來源。

三、合肥市現(xiàn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事權(quán)分配情況

自我市大建設(shè)推進(jìn)以來，大建設(shè)項目涵蓋了出城口道路、公路、市政路橋、河道治理、污水廠及垃圾處理、水利、人防、涉鐵、鐵路、路橋供電、公交、綠化等十二類項目。

1.城區(qū)。目前，四個城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對完善，除小街巷、城市綠化等少量建設(shè)任務(wù)外，其余基本建設(shè)任務(wù)基本由市本級（建投集團(tuán)）負(fù)責(zé)落實資金，涉及各區(qū)的項目征地拆遷工作，也由市本級采取“包干”的方法撥付拆遷補償資金。

2.縣市、開發(fā)區(qū)及工業(yè)園區(qū)。涉及縣市、開發(fā)區(qū)及工業(yè)園區(qū)部分，除公交站場由其各自承擔(dān)首末站費用，綠化由其各自承擔(dān)新建公園費用，其余各類項目總體由各縣市、開發(fā)區(qū)及工業(yè)園區(qū)自行出資建設(shè)。部分出城口道路、市政路橋、河道治理、水利項目等如需市本級投資需報市政府一事一議。

3.新區(qū)。濱湖及政務(wù)新區(qū)主要承擔(dān)本區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)及功能性公益性項目建設(shè)任務(wù)。目前，政務(wù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施已較為完善，僅有少量市政路橋、綠化項目在建。濱湖新區(qū)主要承擔(dān)區(qū)域內(nèi)土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及社會事業(yè)建設(shè)任務(wù)。新區(qū)建設(shè)資金由市本級撥付的土地出讓收益予以安排。

從現(xiàn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事權(quán)分配情況看，城區(qū)建設(shè)任務(wù)較輕，現(xiàn)有財力基本能夠保障建設(shè)支出；縣市、開發(fā)區(qū)及工業(yè)園區(qū)任務(wù)較重，超出其財力承受能力；新區(qū)建設(shè)任務(wù)雖重，但與市里給予的財力支撐基本匹配。

四、各地經(jīng)驗做法

為尋求有效解決當(dāng)前我市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與資金矛盾的辦法，探索建立健康可持續(xù)發(fā)展的長效機制，我們多方面了解了部分先發(fā)地區(qū)在體制上的經(jīng)驗做法。

1.長沙市。湘江以西的土地出讓收入全部返還開發(fā)區(qū)，并且每年市本級給予財政補貼5億元，實行5年；高新區(qū)工業(yè)土地出讓收入按定額提留規(guī)費后，全額返還各區(qū)，經(jīng)營性土地出讓收入市與區(qū)按4.5%：95.5%的比例分成。

2.成都市。五個中心城區(qū)的土地出讓成本全部上繳市本級，土地出讓收益市與區(qū)的分成比例為4:6；開發(fā)區(qū)的土地出讓收入按出讓收入的一定比例提留規(guī)費后，全額返回各區(qū)。

3.溫州市。2010年，該市出臺了《市區(qū)土地出讓收入分配暫行辦法》。新辦法規(guī)定，市區(qū)工業(yè)土地出讓收入按定額提留規(guī)費后，全額返還各區(qū)。市區(qū)經(jīng)營性土地出讓收入市與鹿城區(qū)按4：6分成，市與其他區(qū)按5：5分成。同時，應(yīng)按規(guī)定比例提留的規(guī)費在市級分成中承擔(dān)，綜合征地拆遷成本在區(qū)級分成中承擔(dān)。對已明確用途的土地出讓收入，龍灣中心區(qū)等自求平衡區(qū)域土地出讓收入，按出讓收入的一定比例提留規(guī)費后，原則上全額返還。

4.深圳市。將土地增值稅、契稅以及房產(chǎn)稅都納入市區(qū)共享范圍，使市區(qū)兩級更好地共享轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展成果，增強了區(qū)級抵御經(jīng)濟波動的能力，充分調(diào)動市區(qū)兩級積極性。同時，將增長潛力大的城市維護(hù)建設(shè)稅繼續(xù)設(shè)為區(qū)專享收入，使區(qū)級財力顯著增強。

5.廣州市。一是適當(dāng)集中部分區(qū)的分享收入增量，集中的資金統(tǒng)籌用于城市軌道交通建設(shè)等重點項目。二是逐步調(diào)整區(qū)域間財力，通過核定“城區(qū)平均財力水平”，設(shè)立“財政橫向轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)金”來均衡各區(qū)間的財力，逐步解決區(qū)域財力分配不均衡問題。三是調(diào)整和完善市對區(qū)的收入激勵機制，加大市對區(qū)共享收入的獎勵制度。對區(qū)的屬地一般共享收入增長幅度超過全市平均水平的，超出部分從市本級分成收入中安排獎勵。

6.寧波市。一是調(diào)整市區(qū)固定收入范圍。將原市與區(qū)分成收入中的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、資源稅、印花稅調(diào)整為區(qū)固定收入，增收部分市級不再統(tǒng)籌。二是完善區(qū)級增收統(tǒng)籌辦法，實行“增收分成”統(tǒng)籌。三是完善超收獎勵辦法，對區(qū)統(tǒng)一實行分成收入超收獎勵辦法。

經(jīng)驗總結(jié)：長沙市、成都市開發(fā)區(qū)的經(jīng)營性土地出讓收入基本上全額或按95.5%高比例返還開發(fā)區(qū)，溫州市自求平衡區(qū)域也做到了土地出讓收入全額返還。各地市在對收入分成做到進(jìn)一步向區(qū)級傾斜，可以增強區(qū)級財政實力，讓區(qū)級“錢袋子”鼓起來，從而更好地安排經(jīng)濟社會建設(shè)任務(wù)。同時，還可調(diào)動各區(qū)的積極性，推進(jìn)市區(qū)土地出讓前期工作，加快征地、拆遷等工作進(jìn)度，為市區(qū)土地出讓工作增強動力。

深圳、廣州、寧波均實行了市區(qū)分稅制財政體制，都非常注重充分調(diào)動市區(qū)兩級積極性，按照相統(tǒng)一原則分配與調(diào)整財權(quán)與事權(quán)。特別是建立了基本公共服務(wù)均等化轉(zhuǎn)移支付制度，或是超收獎勵制度，對區(qū)級財政狠抓收入有很大激勵和促進(jìn)作用。

五、優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制的幾點建議

近年來，市區(qū)財政體制運行總體呈現(xiàn)出財力總體上移、城區(qū)財力分化、開發(fā)區(qū)債務(wù)沉重的趨勢和特點，一定程度上影響了市區(qū)經(jīng)濟的長期健康發(fā)展。當(dāng)前，受宏觀經(jīng)濟形勢和平臺融資形勢的雙重壓力，部分平臺在現(xiàn)有財權(quán)與事權(quán)的分配情形下出現(xiàn)資金緊張局面。隨著我市經(jīng)濟社會的跨越式發(fā)展、城市規(guī)模的迅速擴張，為營造一個有利于各級健康可持續(xù)發(fā)展的外部環(huán)境，使各級平臺能夠具備一定的自我造血功能，在不改變當(dāng)前各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，建議從進(jìn)一步優(yōu)化財政投融資體制入手，有效緩解各級各平臺資金壓力。

1.統(tǒng)一城區(qū)結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一各城區(qū)共享稅比例，以縮減城區(qū)財力差異。建議可將市區(qū)共享稅的分成比例統(tǒng)一調(diào)整為7:3，對財力相對緊張的城區(qū)，可實行均衡型轉(zhuǎn)移支付，在體制外給予一定政策支持。

2.加大開發(fā)區(qū)體制結(jié)算傾斜。由于開發(fā)區(qū)承擔(dān)著大量新區(qū)建設(shè)任務(wù)，而現(xiàn)有可支配財力極為有限，建議統(tǒng)一開發(fā)區(qū)共享稅比例并適當(dāng)上浮，以增強開發(fā)區(qū)償債能力。對市與開發(fā)區(qū)共享稅分成比例可調(diào)整為3:7，經(jīng)營性土地出讓收益按5:5分成。

3.給予新區(qū)建設(shè)支持。由于濱湖新區(qū)仍面臨較重的建設(shè)任務(wù)，其償債資金來源主要依靠土地出讓收入，建議未來15年全額撥付其土地出讓凈收益，基本建設(shè)完成后按實際需要進(jìn)行撥付。

4.適當(dāng)給予縣市支持。基于市本級與縣市“分灶吃飯”的財政體制，市里可在投融資管理上給予縣市一定支持。由于縣市級目前債務(wù)總量總體處于合理規(guī)模以下，其主要問題仍集中在融資難。市里可通過與縣市區(qū)聯(lián)動的方式，拓寬縣市區(qū)平臺融資渠道，幫助其實現(xiàn)低成本融資。如通過設(shè)立環(huán)巢湖生態(tài)示范區(qū)項目資金池、對國省一級公路設(shè)立收費站、設(shè)立城市建設(shè)發(fā)展基金等方式幫助縣市解決融資實際困難。

5.加快土地收儲成本結(jié)算。進(jìn)一步加快土地收儲成本結(jié)算進(jìn)度，以減少開發(fā)區(qū)城區(qū)項目建設(shè)過程中的融資成本，也有利于調(diào)動城區(qū)舊城改造積極性。

6.有效控制拆遷安置成本。由于拆遷安置工作進(jìn)展緩慢，銜接不力，近年來城區(qū)拆遷安置成本不斷提高。建議可一方面提高拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，加快拆遷進(jìn)度；一方面控制過渡費給付時段，敦促城區(qū)加強拆遷與安置的時間銜接。