山洪災(zāi)害防治群測群防體系建設(shè)探析

何秉順，常凊睿，褚明華

（1.中國水利水電科學(xué)研究院，100038，北京；2.國家防汛抗旱總指揮部辦公室，100053，北京）

群測群防是指山洪災(zāi)害易發(fā)區(qū)的縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）兩級人民政府和村（居）民委員會(huì)，組織轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位和廣大人民群眾，在水行政主管部門和相關(guān)專業(yè)技術(shù)單位的指導(dǎo)下，通過防御組織建立、責(zé)任制落實(shí)、防災(zāi)預(yù)案編制、防災(zāi)知識宣傳、避險(xiǎn)技能培訓(xùn)、避災(zāi)措施演練等手段，對由降雨引發(fā)的洪水等突發(fā)災(zāi)害進(jìn)行監(jiān)測預(yù)警的防御措施，實(shí)現(xiàn)對山洪災(zāi)害的提前預(yù)防、及時(shí)監(jiān)測、快速預(yù)警和有效避讓的一種主動(dòng)防災(zāi)減災(zāi)體系。

一、群測群防體系建設(shè)的必要性

山洪災(zāi)害是在特定的自然地理環(huán)境、特殊的地形條件下遭遇強(qiáng)降雨天氣事件和不合理人類活動(dòng)導(dǎo)致的自然災(zāi)害，具有分布廣泛、區(qū)域明顯，發(fā)生頻繁、季節(jié)性強(qiáng)，易于突發(fā)、難以預(yù)測，成災(zāi)很快、危害極大等特點(diǎn)。我國山洪災(zāi)害點(diǎn)多面廣，又多分散在偏遠(yuǎn)山丘區(qū)，治理難度大，防治任務(wù)重，對這些災(zāi)害威脅區(qū)都進(jìn)行治理不合理，完全依靠專業(yè)化的監(jiān)測預(yù)警手段也不現(xiàn)實(shí)。由于山洪成災(zāi)速度快，受災(zāi)區(qū)多數(shù)為經(jīng)濟(jì)相對不發(fā)達(dá)地區(qū)，人口分散，交通通信不便，預(yù)報(bào)、保護(hù)和救護(hù)難度大。因此，防御山洪必須抓好躲災(zāi)、避災(zāi)，充分依靠建設(shè)的群測群防體系。群測群防重在“防、躲”，以提高群眾主動(dòng)避險(xiǎn)意識和落實(shí)責(zé)任制應(yīng)急轉(zhuǎn)移避險(xiǎn)為主線，以最大限度減少人員傷亡為首要目標(biāo)。

二、建設(shè)內(nèi)容

1.建立健全責(zé)任制度

（1）建立山洪災(zāi)害防御指揮機(jī)構(gòu)

山洪災(zāi)害防御工作實(shí)行縣、鄉(xiāng)兩級人民政府行政首長負(fù)責(zé)制，建立縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村三級群測群防組織指揮機(jī)構(gòu)。在有山洪災(zāi)害防御任務(wù)的縣級行政區(qū)，縣級防汛抗旱指揮部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織山洪災(zāi)害防御工作。有山洪災(zāi)害防御任務(wù)的鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）也相應(yīng)成立防汛指揮機(jī)構(gòu)。防汛指揮機(jī)構(gòu)下設(shè)監(jiān)測、信息、轉(zhuǎn)移、調(diào)度、保障等5個(gè)工作小組和2～3個(gè)應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)（每隊(duì)不少于10人）。各村成立山洪災(zāi)害防御工作組，并成立以基干民兵為主體的1～2個(gè)應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)（每隊(duì)不少于10人）。每個(gè)村、組均要落實(shí)降雨和水位、工程險(xiǎn)情、水庫巡查監(jiān)測人員，確定信號發(fā)送員。

（2）責(zé)任制度落實(shí)

各級山洪災(zāi)害防御指揮機(jī)構(gòu)在汛前要根據(jù)山洪災(zāi)害防御預(yù)測預(yù)報(bào)趨勢，普查核實(shí)山洪災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)，檢查落實(shí)監(jiān)測預(yù)警設(shè)備與人員，修訂防災(zāi)預(yù)案，核發(fā)“明白卡”，開展宣傳、培訓(xùn)、演練。 縣（市、區(qū)、旗）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村層層簽訂山洪災(zāi)害防御責(zé)任書，明確行政責(zé)任人、技術(shù)責(zé)任人和監(jiān)測人、預(yù)警人的具體職責(zé)，并建立各項(xiàng)制度加以保障。

縣級人民政府及防汛抗旱指揮部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織山洪災(zāi)害防御工作，負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)山洪災(zāi)害普查評估、監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)、群測群防體系建設(shè)，組織、協(xié)調(diào)相關(guān)部門各負(fù)其責(zé)，組織實(shí)施山洪災(zāi)害防御預(yù)案，開展防災(zāi)演習(xí)，應(yīng)急處置和搶險(xiǎn)救災(zāi)等工作，統(tǒng)籌安排轄區(qū)山洪災(zāi)害防治非工程措施運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)。

鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府及防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)山洪災(zāi)害防御工作，督促鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）和村、組開展雨情、水情的日常監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置、搶險(xiǎn)救災(zāi)、宣傳培訓(xùn)、防災(zāi)演練等。協(xié)助上級主管部門開展汛前排查、汛中檢查、汛后核查，做好山洪災(zāi)害防御有關(guān)資料和預(yù)案修訂、危險(xiǎn)區(qū)劃定等匯總、上報(bào)和年度工作總結(jié)。

村、組山洪災(zāi)害防御工作組負(fù)責(zé)本村內(nèi)山洪災(zāi)害簡易雨量和水位觀測、預(yù)警，并做好記錄、上報(bào)，組織人員轉(zhuǎn)移、安置和搶險(xiǎn)等工作。參與本村地域內(nèi)危險(xiǎn)區(qū)的日常巡查，一旦遇到危險(xiǎn)情況，提前預(yù)警，及時(shí)報(bào)告，并組織受威脅區(qū)群眾撤離轉(zhuǎn)移，配合各級政府部門做好自救、互救、安置工作。配合上級有關(guān)部門完成轄區(qū)山洪災(zāi)害防御年度工作總結(jié)。

（3）多部門協(xié)調(diào)

山洪災(zāi)害防御涉及社會(huì)的各個(gè)方面、各個(gè)部門，需要社會(huì)各部門通力協(xié)作。在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)山洪災(zāi)害的綜合治理。水利部門要依法加強(qiáng)河道管理，加強(qiáng)水土保持、小河流治理，做好河道的清障劃界等工作。國土部門要指導(dǎo)居民主動(dòng)避災(zāi)建房，做好山洪地質(zhì)災(zāi)害的監(jiān)測預(yù)報(bào)等工作。氣象、水文、廣電等部門要利用現(xiàn)代先進(jìn)的設(shè)備，對每次暴雨信息在短時(shí)間內(nèi)及時(shí)通報(bào)，如遇災(zāi)害性暴雨，所在地區(qū)通過應(yīng)急系統(tǒng) (如警報(bào)器)等設(shè)備通知當(dāng)?shù)卣腿罕姟?/p>

2.編制山洪災(zāi)害防御預(yù)案

（1）預(yù)案編制單位與編制原則

防災(zāi)預(yù)案分為縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）和村三級編制?？h級山洪災(zāi)害防御預(yù)案由縣級防汛指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織編制，由縣級人民政府負(fù)責(zé)批準(zhǔn)并及時(shí)公布。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級、村級山洪災(zāi)害防御預(yù)案由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級人民政府負(fù)責(zé)組織編制，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級人民政府批準(zhǔn)并及時(shí)公布，報(bào)縣級防汛指揮機(jī)構(gòu)備案?？h級防汛指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級、村級山洪災(zāi)害防御預(yù)案編制的技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理工作。山洪災(zāi)害防御預(yù)案應(yīng)根據(jù)區(qū)域內(nèi)山洪災(zāi)害災(zāi)情、防災(zāi)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和防汛指揮機(jī)構(gòu)及責(zé)任人等情況的變化，及時(shí)修訂。

山洪災(zāi)害防御預(yù)案的編制堅(jiān)持以人為本的原則，以保障人民群眾生命安全為首要目標(biāo)；堅(jiān)持安全第一，常備不懈，以防為主，防、避、搶、救相結(jié)合；堅(jiān)持因地制宜，突出重點(diǎn)，具有可操作性；堅(jiān)持落實(shí)行政首長防汛責(zé)任制、分級管理責(zé)任制、分部門責(zé)任制和崗位責(zé)任制。

（2）預(yù)案編制內(nèi)容

縣級山洪災(zāi)害防御預(yù)案包括各縣級行政區(qū)自然和經(jīng)濟(jì)社會(huì)基本情況，山洪災(zāi)害類型，歷史山洪災(zāi)害損失情況，山洪災(zāi)害的成因及特點(diǎn)；縣級山洪災(zāi)害防御部門職責(zé)及責(zé)任人員；區(qū)域內(nèi)有山洪災(zāi)害防治任務(wù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的防災(zāi)任務(wù)、要求和山洪災(zāi)害防御措施；監(jiān)測站網(wǎng)布設(shè)，預(yù)警對象、等級、程序和方式；轉(zhuǎn)移安置、搶險(xiǎn)救災(zāi)及災(zāi)后重建，日常的宣傳及演練等要求。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)山洪災(zāi)害防御預(yù)案的編制內(nèi)容主要包括區(qū)域內(nèi)的自然和經(jīng)濟(jì)社會(huì)基本情況，歷年山洪災(zāi)害的類型及損失情況，山洪災(zāi)害的成因及特點(diǎn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村防御組織機(jī)構(gòu)人員及職責(zé)；充分利用已有的監(jiān)測及通信設(shè)施、設(shè)備，制定實(shí)時(shí)監(jiān)測及通信預(yù)警方案，確定預(yù)警程序及方式，根據(jù)預(yù)報(bào)及時(shí)發(fā)布山洪災(zāi)害預(yù)警信息；確定轉(zhuǎn)移安置的人員、路線、方法等，擬定搶險(xiǎn)救災(zāi)、災(zāi)后重建等各項(xiàng)措施，安排日常的宣傳、演練等工作。

村級防御預(yù)案主要內(nèi)容包括明確、落實(shí)村級防御組織機(jī)構(gòu)人員及職責(zé)，預(yù)警和轉(zhuǎn)移安置的程序及方式，確定具體的轉(zhuǎn)移路線及方式，安排日常的宣傳和群測群防工作等。

（3）典型經(jīng)驗(yàn)

黑龍江防汛指揮部門創(chuàng)造了“六打”預(yù)案編制法。①“打假”——預(yù)案應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面細(xì)致的反復(fù)查驗(yàn)，具備符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、內(nèi)容細(xì)致全面、程序規(guī)范明晰的要求?？刹僮餍圆粡?qiáng)、照搬照抄、有“應(yīng)付”嫌疑的預(yù)案，應(yīng)當(dāng)重新編制。②“打?qū)崱薄胶闉?zāi)害防御要通過降雨監(jiān)測和下查一級提示的辦法，使基層高度警惕。預(yù)案編制的重點(diǎn)要有在發(fā)生大洪水時(shí)采取的應(yīng)對措施，從監(jiān)測預(yù)警到信息傳遞，從組織程序到分步實(shí)施，從啟動(dòng)預(yù)案到解除響應(yīng)，必須把預(yù)案的操作流程落實(shí)到具體領(lǐng)導(dǎo)人、具體啟動(dòng)人、具體組織人、具體監(jiān)測人和具體參與人上，并人人知曉熟悉。③“打樣”——省、市、縣三級防汛指揮部門深入海林市新民四隊(duì)共同研究編制了預(yù)案樣本，樣本不但對其他地區(qū)編制預(yù)案起到拋磚引玉的作用，還為解決不會(huì)編的問題提供了參考和依據(jù)。④“打亂”——根據(jù)山洪災(zāi)害的流域性特點(diǎn)，要打破縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)林場礦的行政區(qū)域，從流域上游向下游進(jìn)行預(yù)警監(jiān)測并傳遞信息，進(jìn)而制定緊密聯(lián)系的預(yù)案體系，科學(xué)統(tǒng)籌采取各項(xiàng)有效措施，能夠全面、有序地抵御山洪災(zāi)害。⑤“打破”——在組織山洪災(zāi)害技術(shù)審查時(shí)請村干部和村民代表參加，廣泛聽取各方意見并組織討論，使編制的預(yù)案更加真實(shí)而有效。⑥“打薄”——經(jīng)過幾年的不斷實(shí)踐，為便于各級領(lǐng)導(dǎo)和群眾了解預(yù)案和執(zhí)行預(yù)案，要把完整的預(yù)案作為“正本”給專家，把預(yù)案的應(yīng)急響應(yīng)和措施步驟作為“副本”給領(lǐng)導(dǎo)，把各家各戶應(yīng)該熟知的編成“明白卡”給群眾，變?yōu)椤翱ㄊ筋A(yù)案”，一戶一張。

3.簡易監(jiān)測預(yù)警

簡易監(jiān)測站主要由鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)觀測、預(yù)警，分為簡易雨量站和簡易水位站兩類。簡易雨量站一般布設(shè)在山洪災(zāi)害防治區(qū)內(nèi)受威脅的村所在地（有山洪災(zāi)害防御任務(wù)的每一個(gè)村都應(yīng)設(shè)立）。

（1）簡易雨量站

根據(jù) 《山洪災(zāi)害防治監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)技術(shù)要求》，應(yīng)用在山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施項(xiàng)目上的簡易雨量站包括雨量測量裝置和報(bào)警裝置。雨量監(jiān)測器承雨口徑為Φ200+0.6mm，在制作時(shí)可采用鐵皮、塑料等材質(zhì)，在承水器皿外標(biāo)注區(qū)域內(nèi)預(yù)警雨量值。報(bào)警裝置一般安裝于室內(nèi)，根據(jù)設(shè)定的預(yù)警指標(biāo)采用聲光電等形式自動(dòng)預(yù)警。

（2）簡易水位站

簡易水位站即為水尺樁，可采用木質(zhì)、石質(zhì)或不銹鋼材質(zhì)。對于無條件建樁的監(jiān)測站，選擇在離河邊較近的固定建筑物或巖石上標(biāo)注水位刻度；水位監(jiān)測尺的刻度以方便監(jiān)測員直接讀數(shù)為設(shè)置原則，并根據(jù)各監(jiān)測點(diǎn)實(shí)際情況，標(biāo)注預(yù)警水位。在河南、陜西等省，為了方便預(yù)警，直接在水尺上標(biāo)注兩個(gè)預(yù)警水位，而不標(biāo)注水位刻度。

（3）監(jiān)測預(yù)警制度與預(yù)警發(fā)布

在山洪災(zāi)害防治區(qū)要建立防災(zāi)減災(zāi)值班制度。每個(gè)村、組都要確定1～2名信號發(fā)送人。信號一般為預(yù)先設(shè)定的如口哨、打鑼或手搖警報(bào)器等。為加強(qiáng)責(zé)任心和提高積極性，每個(gè)監(jiān)護(hù)信息員每年可由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村委會(huì)給予適當(dāng)補(bǔ)助。建立預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)是保證信息暢通的必要條件，預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)的主要內(nèi)容為：①在危險(xiǎn)地區(qū)的居民點(diǎn)及觀測點(diǎn)設(shè)立電話或?qū)χv機(jī)等通信設(shè)備；②確定緊急避險(xiǎn)的預(yù)警程序以及報(bào)警信號方式等；③確定信號發(fā)送的手段和責(zé)任人。

預(yù)警指標(biāo)一般分準(zhǔn)備轉(zhuǎn)移、立即轉(zhuǎn)移兩級。當(dāng)監(jiān)測站點(diǎn)達(dá)到預(yù)警指標(biāo)時(shí)，要立即采取預(yù)定好的報(bào)警信號發(fā)布預(yù)警。如監(jiān)測站點(diǎn)與預(yù)警區(qū)域不在同一區(qū)域（監(jiān)測站點(diǎn)位于流域上游、預(yù)警區(qū)域位于流域下游），要及時(shí)將預(yù)警信息通知到預(yù)警區(qū)域責(zé)任人。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）防汛指揮機(jī)構(gòu)一般通過短信、電話、對講機(jī)、傳真、無線電預(yù)警廣播等形式發(fā)布預(yù)警信息。村（組）一般通過鑼（號）、手搖報(bào)警器、高頻口哨、電話、對講機(jī)、無線電預(yù)警廣播等形式發(fā)布預(yù)警信息。

4.宣傳、培訓(xùn)、演練

（1）宣 傳

為進(jìn)一步提高山區(qū)群眾對山洪災(zāi)害的認(rèn)識，強(qiáng)化躲災(zāi)、避災(zāi)意識，各地應(yīng)每年進(jìn)行一次全方位、多層次、多形式的宣傳發(fā)動(dòng)。采取出動(dòng)宣傳車，出標(biāo)語、橫幅、宣傳欄，設(shè)立警示牌，編印發(fā)送山洪災(zāi)害防御手冊等多種形式的宣傳措施，使有關(guān)法律、法規(guī)、山洪災(zāi)害防御常識和對策措施家喻戶曉，人人皆知。通過對山洪的防災(zāi)避災(zāi)宣傳，牢固樹立干部群眾的災(zāi)患意識，達(dá)到自覺防災(zāi)避災(zāi)的目的。

（2）培 訓(xùn)

每年汛期來臨之前，對縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)山洪災(zāi)害防御指揮部人員、責(zé)任人、監(jiān)測人員、預(yù)警人員、村負(fù)責(zé)人進(jìn)行山洪災(zāi)害專業(yè)知識培訓(xùn)，明確各自職責(zé)，提高各級干部的防災(zāi)意識，提高領(lǐng)導(dǎo)干部特別是基層領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急反應(yīng)和指揮組織能力，熟悉山洪災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)的運(yùn)行操作流程，確保指揮系統(tǒng)正常、有效運(yùn)轉(zhuǎn)。培訓(xùn)分期分批舉辦，培訓(xùn)主要內(nèi)容為山洪災(zāi)害成因及特點(diǎn)、山洪災(zāi)害防御形勢、山洪災(zāi)害防御基本知識、山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)的運(yùn)行操作流程等。

（3）演 練

每年各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村在重點(diǎn)防范區(qū)組織群眾進(jìn)行一次避災(zāi)演習(xí)活動(dòng)，提高群眾的防范意識，使每位群眾都清楚轉(zhuǎn)移路線、安置地點(diǎn)，即使在電力、通信等中斷的情況下不亂陣腳，安全轉(zhuǎn)移。演練內(nèi)容包括應(yīng)急響應(yīng)、搶險(xiǎn)、救災(zāi)、轉(zhuǎn)移、后勤保障、人員轉(zhuǎn)移、安置等。演練過程進(jìn)行全程攝像，制作成山洪災(zāi)害防御宣傳資料，在當(dāng)?shù)仉娨暸_黃金時(shí)段播放，以取得好的效果。

三、規(guī)范化群測群防體系建設(shè)

在山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施項(xiàng)目檢查中發(fā)現(xiàn)，部分省份群測群防體系完全采用自籌經(jīng)費(fèi)，在配套經(jīng)費(fèi)不能完全到位的情況下，往往忽略了群測群防體系建設(shè)，不能達(dá)到山洪災(zāi)害防治非工程措施項(xiàng)目建設(shè)的目標(biāo)。為了解決上述問題，一方面要強(qiáng)調(diào)群測群防體系建設(shè)的重要性，另一方面要規(guī)范群測群防體系建設(shè)。參照部分省份建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，提出“十個(gè)一”的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)內(nèi)容，即在山洪災(zāi)害易發(fā)區(qū)內(nèi)的每個(gè)村，要做到必須有1個(gè)簡易雨量監(jiān)測報(bào)警站，明確1名報(bào)警員，配備1套簡易報(bào)警設(shè)備，編制1個(gè)村級應(yīng)急撤避預(yù)案，確定1處避災(zāi)安置點(diǎn)，制作1個(gè)宣傳告示欄，每戶發(fā)放1張明白卡，每戶明確1個(gè)轉(zhuǎn)移避險(xiǎn)責(zé)任人，至少搞1次培訓(xùn)，至少搞1回演練。

[1]國家防汛抗旱總指揮部辦公室.山洪災(zāi)害防治監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)技術(shù)要求[R].2010.

[2]國家防汛抗旱總指揮部辦公室.山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施建設(shè)實(shí)施方案編制大綱[R].2010.

[3]張輝,李興勇,汪吉萍.黑龍江省山洪災(zāi)害預(yù)案編制及防御措施探討[J].中國防汛抗旱，2011(6).