憲法實(shí)施中的違憲責(zé)任追究問(wèn)題探討

陳 黨

(浙江工商大學(xué)法學(xué)院，杭州310018)

憲法實(shí)施中的違憲責(zé)任追究問(wèn)題探討

陳 黨

(浙江工商大學(xué)法學(xué)院，杭州310018)

違憲責(zé)任追究是保障憲法實(shí)施的重要制度。我國(guó)憲法規(guī)定由全國(guó)人大及其常委會(huì)共同行使憲法監(jiān)督的權(quán)力，確立了由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法實(shí)施的體制。由于違憲責(zé)任追究體制不合理、違憲責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確、違憲責(zé)任追究對(duì)象不完整、違憲責(zé)任承擔(dān)形式不健全、違憲責(zé)任追究程序不完善，現(xiàn)行憲法規(guī)定的違憲責(zé)任追究制度長(zhǎng)期處于虛置狀態(tài)，導(dǎo)致違憲責(zé)任在我國(guó)不被追究。要保障憲法實(shí)施，維護(hù)憲法權(quán)威，就必須構(gòu)建有效的違憲責(zé)任追究制度，包括建立復(fù)合型的違憲責(zé)任追究體制、明確違憲責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、拓寬違憲責(zé)任追究范圍、健全違憲責(zé)任承擔(dān)形式和完善違憲責(zé)任追究程序。

憲法權(quán)威;違憲責(zé)任;憲法監(jiān)督;憲法實(shí)施

違憲責(zé)任追究是特定的違憲審查機(jī)關(guān)通過(guò)法定程序，認(rèn)定相關(guān)主體違憲并使之承擔(dān)不利后果，以保障憲法實(shí)施的活動(dòng)和制度。憲法的生命在于實(shí)施，而憲法實(shí)施必須有一套行之有效的護(hù)憲機(jī)制，使違憲者承擔(dān)相應(yīng)的違憲責(zé)任。只有這樣，才能維護(hù)憲法權(quán)威，保障憲法實(shí)施，從而制約公共權(quán)力，保障公民權(quán)利，維護(hù)憲法秩序。

一、我國(guó)違憲責(zé)任追究制度的現(xiàn)狀及問(wèn)題

中華人民共和國(guó)成立60多年來(lái)，中國(guó)的違憲責(zé)任追究制度經(jīng)歷了一個(gè)曲折發(fā)展、逐漸完善的過(guò)程。1954年憲法規(guī)定全國(guó)人大“監(jiān)督憲法的實(shí)施”，確立了我國(guó)由最高代表機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法實(shí)施的體制。1975年憲法基于當(dāng)時(shí)的歷史情況，尚未規(guī)定憲法監(jiān)督方面的內(nèi)容。1978年憲法恢復(fù)了1954年憲法關(guān)于憲法監(jiān)督的規(guī)定，即由全國(guó)人大“監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施”?，F(xiàn)行的1982年憲法則規(guī)定由全國(guó)人大及其常委會(huì)共同行使憲法監(jiān)督的權(quán)力，從而改變了單純由全國(guó)人大監(jiān)督憲法實(shí)施的狀況，在一定程度上解決了憲法監(jiān)督的經(jīng)常性和連續(xù)性問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，《中華人民共和國(guó)立法法》第88條明確規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)它的常務(wù)委員會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆桑袡?quán)撤銷(xiāo)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和本法第六十六條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例;全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，有權(quán)撤銷(xiāo)同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，有權(quán)撤銷(xiāo)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和本法第六十六條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例”。憲法和有關(guān)法律還規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)協(xié)助最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)做好監(jiān)督憲法實(shí)施的工作，審查各種法律文件的合憲性;地方各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法和法律的遵守和執(zhí)行。

在我國(guó)現(xiàn)行的憲法監(jiān)督體制下，盡管全國(guó)人大及其常委會(huì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)違反憲法的法律、法規(guī)有權(quán)予以撤銷(xiāo)或改變，對(duì)違反憲法的行為有權(quán)確認(rèn)無(wú)效，對(duì)實(shí)施違反憲法行為的領(lǐng)導(dǎo)人有權(quán)予以罷免，然而，“迄今為止，全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)還沒(méi)有作出一件有關(guān)法律、行政法規(guī)或其他政治、行政和司法行為違憲的決定?！保?］現(xiàn)行憲法規(guī)定的違憲責(zé)任追究制度之所以長(zhǎng)期處于虛置狀態(tài)，導(dǎo)致違憲責(zé)任在我國(guó)不被追究，究其原因，主要有以下五個(gè)方面：

(一)違憲責(zé)任追究體制不合理

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)定，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)是負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法實(shí)施的特定機(jī)關(guān)，屬于最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)審查制。從理論上講，人民代表機(jī)關(guān)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其他一切國(guó)家機(jī)關(guān)均由其產(chǎn)生，受其監(jiān)督。作為民意代表機(jī)關(guān)，全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)憲法規(guī)定、基本原則和精神的把握是任何其他國(guó)家機(jī)關(guān)都不可比擬的，其違憲責(zé)任追究的力度似乎應(yīng)當(dāng)大于實(shí)行其他監(jiān)督體制的國(guó)家。然而，在實(shí)踐中，由于缺乏日常的專(zhuān)門(mén)審查機(jī)構(gòu)和具體的操作程序，最高權(quán)力機(jī)關(guān)任務(wù)繁重且又多為自我監(jiān)督，違憲責(zé)任追究的效果并不理想。概括起來(lái)，現(xiàn)行的違憲責(zé)任追究體制在以下兩個(gè)方面存在著明顯的缺陷：

一是全國(guó)人大及其常委會(huì)并非專(zhuān)門(mén)的違憲責(zé)任追究機(jī)關(guān)。按照憲法規(guī)定，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)是負(fù)責(zé)憲法監(jiān)督的特定機(jī)關(guān)。但是，作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人大的職權(quán)有15項(xiàng)，全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)則有21項(xiàng)之多。就其法律地位和職權(quán)來(lái)說(shuō)，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)雖然是憲法監(jiān)督的特定機(jī)關(guān)，但它們不是憲法監(jiān)督的專(zhuān)任機(jī)關(guān)。特定機(jī)關(guān)要求其主持憲法監(jiān)督和全權(quán)處理違憲問(wèn)題，而非專(zhuān)任機(jī)關(guān)則使它們不能集中時(shí)間和精力來(lái)進(jìn)行違憲審查，及時(shí)追究相關(guān)主體的違憲責(zé)任，這顯然是一個(gè)難以解決的矛盾。在輔助性機(jī)構(gòu)中，特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)并非只在處理違憲問(wèn)題的情況下才成立，法律委員會(huì)也不是專(zhuān)任憲法監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。在這種情況下，憲法監(jiān)督基本上流于形式，難以發(fā)揮其應(yīng)有的功效。

二是違背了“任何人不能成為自身的裁判官”的原則。全國(guó)人大及其常委會(huì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，集中體現(xiàn)了人民的意志，最了解憲法的意圖與精神實(shí)質(zhì)，可以利用其地位保障憲法的貫徹實(shí)施。但是，這種違憲責(zé)任追究模式存在著邏輯上的悖論，即國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)既是主要的立法者，又是審查法律、法規(guī)是否違憲的主體。自1954年新中國(guó)第一部憲法頒布以來(lái)，全國(guó)人大不僅沒(méi)有宣布與糾正過(guò)自己的違憲基本法律，而且也沒(méi)有撤銷(xiāo)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)頒布的基本法律以外的法律。實(shí)踐證明，要靠國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)判斷自身是否違憲不僅是困難的，甚至是不現(xiàn)實(shí)的。正因?yàn)檫@樣，《立法法》規(guī)定只能對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例或單行條例是否違憲或違法向全國(guó)人大常委會(huì)提出違憲或違法的要求，而不能針對(duì)法律提出違憲審查的要求。

(二)違憲責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確

違憲責(zé)任是某一主體違反憲法而應(yīng)承擔(dān)的不利后果。違憲作為“違反憲法”的簡(jiǎn)稱(chēng)，主要是指國(guó)家機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、決定、命令、措施以及國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人行使職權(quán)的行為同憲法的原則和內(nèi)容相抵觸。就二者的關(guān)系來(lái)看，違憲行為是違憲責(zé)任發(fā)生的前提，違憲責(zé)任則是違憲行為的必然結(jié)果。由于憲法關(guān)系紛繁復(fù)雜，“違憲”與“合憲”之間存在許多中間狀態(tài)，這就要求違憲責(zé)任的認(rèn)定必須有客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)。然而，從我國(guó)現(xiàn)行的憲法規(guī)定來(lái)看，無(wú)論是法律、法規(guī)的違憲，還是行為的違憲，都存在著認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊的問(wèn)題。

首先，法律、法規(guī)違憲的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)比較模糊。按照憲法規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)只能制定基本法律之外的法律。何謂基本法律，相關(guān)法律并未作出明確規(guī)定，但從《村民委員會(huì)組織法》由全國(guó)人大制定的立法事實(shí)類(lèi)推，《居民委員會(huì)組織法》似乎應(yīng)當(dāng)屬于全國(guó)人大的基本法?？墒?，全國(guó)人大常委會(huì)不僅制定了《居民委員會(huì)組織法》，還先后制定了涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)重大權(quán)益問(wèn)題的《國(guó)家賠償法》和《治安處罰法》。全國(guó)人大常委會(huì)的上述立法是否超越權(quán)限，沒(méi)有相關(guān)解釋?zhuān)矝](méi)有客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)。此外，我國(guó)《憲法》第62條規(guī)定，全國(guó)人大“監(jiān)督憲法的實(shí)施”，可以“改變或撤銷(xiāo)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定”。但是，何謂“不適當(dāng)”，憲法并未做進(jìn)一步的規(guī)定和解釋。盡管我國(guó)《立法法》第87條規(guī)定了超越權(quán)限、違反上位法規(guī)定、違背法定程序等改變或撤銷(xiāo)的情形，可以被認(rèn)為是對(duì)“不適當(dāng)”的進(jìn)一步具體化的規(guī)定，但是，這些規(guī)定仍然不能滿(mǎn)足違憲責(zé)任有效認(rèn)定的要求。

其次，行為違憲的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也不明確。根據(jù)《憲法》第63條規(guī)定，全國(guó)人大有權(quán)罷免下列人員：國(guó)家主席、副主席;國(guó)務(wù)院總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng);中央軍委主席和中央軍委其他組成人員;最高人民法院院長(zhǎng);最高人民檢察院檢察長(zhǎng)。那么，被罷免的理由是什么呢?如果罷免上述人員的理由是行為違憲，又根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定呢?正是由于缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中造成很多困難，使該條規(guī)定因難以實(shí)施而只能長(zhǎng)期處于“閑置狀態(tài)”，以致有人得出了違憲無(wú)需承擔(dān)責(zé)任、憲法缺乏制裁性的結(jié)論。

(三)違憲責(zé)任追究對(duì)象不完整

從各國(guó)憲法監(jiān)督制度運(yùn)行的實(shí)踐來(lái)看，國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的法律是損害憲法秩序的最大威脅，因而都把法律作為憲法監(jiān)督的主要對(duì)象?！皩?duì)法律的合憲性控制作為一項(xiàng)現(xiàn)代憲法的基本原則是如此之重要，以至于可以說(shuō)，沒(méi)有對(duì)法律的合憲性審查就沒(méi)有憲法，就沒(méi)有法治，就沒(méi)有憲政?！保?］

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第5條明確規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！边@里所說(shuō)的“一切法律”，指的是任何形式的法律，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)包括全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律。但《立法法》只規(guī)定了對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的違憲審查，全國(guó)人大及其常委會(huì)的法律、行政規(guī)章以及“兩高”的司法解釋?zhuān)醇{入違憲審查的范圍。根據(jù)《司法解釋備案審查工作程序》的規(guī)定，最高人民法院、最高人民檢察院制定的司法解釋?zhuān)瑧?yīng)當(dāng)自公布之日起30日內(nèi)報(bào)送全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案;國(guó)務(wù)院等國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為司法解釋同憲法或者法律相抵觸，均可向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查要求或?qū)彶榻ㄗh。對(duì)行政規(guī)章的憲法監(jiān)督，主要由行政機(jī)關(guān)自己負(fù)責(zé)，可以向國(guó)務(wù)院書(shū)面提出審查建議，而不能直接向全國(guó)人大常委會(huì)提出。至于全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，“合憲性問(wèn)題似乎已經(jīng)解決在立法過(guò)程中，立法過(guò)程之外已經(jīng)很難或者是根本不用去尋找違憲問(wèn)題了，否則就會(huì)與全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律時(shí)‘依據(jù)憲法’的政治判斷發(fā)生矛盾。”［3］此外，執(zhí)政黨是否應(yīng)當(dāng)成為憲法監(jiān)督的對(duì)象，對(duì)其違憲行為承擔(dān)違憲責(zé)任，理論界一直存在分歧，在現(xiàn)實(shí)政治生活中則不可避免地成為違憲責(zé)任追究的“禁區(qū)”。

(四)違憲責(zé)任承擔(dān)形式不健全

違憲責(zé)任是一種由違憲行為引起的特殊的法律責(zé)任，即特定主體對(duì)其違憲行為所承擔(dān)的法律上的不利后果。由于違憲主體、違憲行為和內(nèi)容的多樣性，違憲責(zé)任的承擔(dān)形式也有多種表現(xiàn)形式。違憲責(zé)任的承擔(dān)形式是指違憲責(zé)任的具體表現(xiàn)形態(tài)。一般來(lái)講，現(xiàn)代國(guó)家對(duì)違憲行為所采取的制裁措施主要有：撤銷(xiāo)違憲的法律、法規(guī)等規(guī)范性文件;宣布違憲的法律、法規(guī)等規(guī)范性文件無(wú)效;確認(rèn)法律、法規(guī)等規(guī)范性文件違憲;在具體案件中拒絕適用違憲的法律、法規(guī)等規(guī)范性文件;宣布政黨或其他組織違憲;罷免或彈劾國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人等。

在我國(guó)現(xiàn)實(shí)政治生活中，由于違憲責(zé)任追究基本上還停留在理論層面，尚未真正落到實(shí)處，違憲責(zé)任承擔(dān)的形式也不可能是健全的。李湘剛在其《中國(guó)憲法實(shí)施研究》一書(shū)中，曾將違憲責(zé)任劃分為抽象違憲責(zé)任和具體違憲責(zé)任?！俺橄筮`憲責(zé)任，是指國(guó)家立法機(jī)關(guān)或有權(quán)制定行政法規(guī)的行政機(jī)關(guān)，制定或頒布具有普遍約束力的法律法規(guī)的行為違憲而應(yīng)承擔(dān)的違憲責(zé)任”“具體違憲責(zé)任，是指責(zé)任主體的具體行為或言論違反憲法的原則、精神或具體內(nèi)容而承擔(dān)的違憲責(zé)任”。［4］就抽象違憲責(zé)任來(lái)看，現(xiàn)行憲法規(guī)定的責(zé)任形式主要是撤銷(xiāo)或者予以改變，沒(méi)有拒絕使用、確認(rèn)違法或宣告無(wú)效等形式。至于具體違憲責(zé)任的承擔(dān)形式，目前只有罷免一種形式，不存在彈劾、宣布違憲等其他形式。

(五)違憲責(zé)任追究程序不完善

違憲責(zé)任追究程序是特定的國(guó)家機(jī)關(guān)行使憲法監(jiān)督權(quán)力，認(rèn)定違憲行為并給以憲法制裁時(shí)所應(yīng)遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序。在憲法實(shí)施過(guò)程中，要判斷一項(xiàng)法律、法規(guī)或某一行為是否構(gòu)成違憲，必須遵循一定的程序，包括啟動(dòng)程序、審查程序、制裁程序、救濟(jì)程序，等等。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，由于忽視憲法程序或者故意忽略憲法程序的建設(shè)，使得本來(lái)可以發(fā)揮巨大作用的違憲責(zé)任追究制度難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。例如，我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第63條通過(guò)賦予全國(guó)人大罷免權(quán)，建立起對(duì)“憲法權(quán)力”行使者的監(jiān)督機(jī)制。但是，這樣明確的憲法價(jià)值設(shè)計(jì)卻不可能實(shí)現(xiàn)，因?yàn)楝F(xiàn)行憲法中并沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的憲法程序，包括哪個(gè)主體有權(quán)向全國(guó)人大提出罷免案，全國(guó)人大如何審理罷免案，以及通過(guò)何種形式對(duì)罷免案作出有法律效力的決定等。在這種情況下，全國(guó)人大的罷免權(quán)只能流于形式，根本無(wú)法付諸實(shí)施。需要指出的是，類(lèi)似的情形在憲法中還有不少。在我國(guó)，憲法只規(guī)定公民享有申訴、控告和檢舉的權(quán)利，卻沒(méi)有規(guī)定受害人有憲法訴訟的權(quán)利。對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違反憲法、侵犯公民基本權(quán)利的行為，缺少有效的的救濟(jì)程序。

“現(xiàn)行憲法不僅在關(guān)于行為的合憲性監(jiān)督方面缺乏程序性的規(guī)定，就是在認(rèn)為規(guī)定得比較全面的對(duì)法律、法規(guī)的合憲性監(jiān)督方面，同樣也缺乏明確具體的程序性?xún)?nèi)容的規(guī)定?！保?］407具體而言：一是《立法法》雖然對(duì)違憲審查的啟動(dòng)程序作了規(guī)定，但對(duì)審查處理程序缺乏具體有效的約束;二是違憲責(zé)任追究的程序規(guī)定過(guò)于原則，缺乏實(shí)用性與可操作性。

二、構(gòu)建有效的違憲責(zé)任追究制度

憲法作為國(guó)家的根本大法，具有最高的法律效力。可是，“憲法也有被違反的時(shí)候，不要說(shuō)法制不完善、缺乏憲政傳統(tǒng)的國(guó)家會(huì)出現(xiàn)違憲行為，即便是那些民主法治制度比較健全的國(guó)家也時(shí)有違憲行為發(fā)生?！热魢?guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織采取違憲的行為，尤其是立法機(jī)關(guān)的立法在程序或內(nèi)容上不符合憲法的要求，有違背憲法規(guī)范、原則、精神的情況存在而不受到制裁和處理，憲法的最高法律效力的宣告就成了一紙空文，憲法最高法律效力的實(shí)現(xiàn)就成了紙上談兵?！保?］20－21為了維護(hù)憲法權(quán)威、防止違憲行為、保障公民權(quán)利，必須從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，構(gòu)建有效的違憲責(zé)任追究制度。

(一)建立復(fù)合型的違憲責(zé)任追究體制

違憲責(zé)任追究體制以行使違憲責(zé)任追究權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)的設(shè)置為核心，具體表現(xiàn)為能夠使違憲責(zé)任追究活動(dòng)正常開(kāi)展、有效運(yùn)轉(zhuǎn)所采取的組織形式、權(quán)限劃分、工作方式等具體的規(guī)范和措施。就目前世界各國(guó)的情況來(lái)看，負(fù)責(zé)違憲責(zé)任追究的機(jī)關(guān)主要有立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)。這三種違憲責(zé)任追究體制均各有利弊，在設(shè)計(jì)中國(guó)的違憲責(zé)任追究體制時(shí)應(yīng)當(dāng)兼采眾家之長(zhǎng)，建立復(fù)合型的違憲責(zé)任追究體制。其具體構(gòu)想是：在全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)之下設(shè)立憲法監(jiān)督委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)憲法解釋和憲法監(jiān)督工作;在最高人民法院和高級(jí)人民法院內(nèi)設(shè)立違憲審查庭，專(zhuān)門(mén)審理憲法訴訟案件。

在復(fù)合型的違憲責(zé)任追究體制中，憲法監(jiān)督委員會(huì)和違憲審查庭應(yīng)當(dāng)明確分工。憲法監(jiān)督委員會(huì)主要負(fù)責(zé)審查法律、法規(guī)是否違憲，具體包括：(1)對(duì)全國(guó)人大制定的基本法律的合憲性審查;(2)對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)制定的一般法律的合憲性審查;(3)對(duì)國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)的合憲性審查;(4)對(duì)地方性法規(guī)的合憲性審查;(5)對(duì)部委規(guī)章和政府規(guī)章的合憲性審查;(6)對(duì)自治條例和單行條例的合憲性審查;(7)對(duì)最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋的合憲性審查。最高人民法院、高級(jí)人民法院內(nèi)部設(shè)立的違憲審查庭，主要負(fù)責(zé)審理侵犯公民基本權(quán)利的憲法訴訟案件和權(quán)限爭(zhēng)議案件，實(shí)行二審終審制。需要指出的是，憲法訴訟必須滿(mǎn)足一定的條件。例如，其“前提是憲法保護(hù)的基本權(quán)利受到侵害”，而且“必須在經(jīng)過(guò)其他法律程序的救濟(jì)”之后才能提起。［6］

(二)明確違憲責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

違憲責(zé)任的歸結(jié)，是對(duì)違憲責(zé)任的有無(wú)以及由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)的認(rèn)定。由于憲法關(guān)系紛繁復(fù)雜，“違憲”與“合憲”之間存在許多中間狀態(tài)，這就要求認(rèn)定違憲責(zé)任時(shí)必須有一定的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)“違法責(zé)任認(rèn)定一般性和違憲責(zé)任認(rèn)定特殊性相統(tǒng)一”的原則，在違憲責(zé)任認(rèn)定和追究時(shí)應(yīng)當(dāng)注意以下四點(diǎn)：(1)違憲責(zé)任的主體限定為公共權(quán)力的行使者;(2)采用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則;(3)違憲包括形式違憲和實(shí)質(zhì)違憲;(4)社會(huì)危害性既可以是現(xiàn)實(shí)的，也可以是預(yù)期的。［7］328

根據(jù)憲政實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，違憲通常有兩種情況：一種是形式違憲，包括超越權(quán)限范圍、違反憲法條文以及違反憲法所規(guī)定的程序等;另一種是實(shí)質(zhì)違憲，即違反憲法的基本原則和精神。正如著名憲法學(xué)者王世杰、錢(qián)端升在其《比較憲法》一書(shū)中所指出的：“要決定一種法律或命令是否違反憲法，所應(yīng)注意者不外兩點(diǎn)。一為法律或命令的成立，曾否具備憲法上所規(guī)定的條件;例如法律通過(guò)議會(huì)時(shí)，曾否依照憲法所規(guī)定的程序與票數(shù);命令的頒布，曾否依照憲法所規(guī)定的手續(xù)。這是法律或命令的形式問(wèn)題。一為法律或命令的條文，有無(wú)違反憲法條文的規(guī)定。這是法律或命令的實(shí)質(zhì)問(wèn)題。形式的違憲與實(shí)質(zhì)的違憲同為違憲”。［8］

(三)拓寬違憲責(zé)任追究范圍

在法治國(guó)家里，“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”，任何違憲行為都必須承擔(dān)相應(yīng)的違憲責(zé)任。我國(guó)憲法的最高效力主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，憲法是制定普通法律的依據(jù)，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”;其二，憲法是一切國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和全體公民的最高行為準(zhǔn)則，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”從邏輯上，所有行使公共權(quán)力的組織和個(gè)人(包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人以及政黨)一旦違憲，就必須成為違憲責(zé)任的承擔(dān)主體，承擔(dān)相應(yīng)的違憲責(zé)任。

根據(jù)違憲責(zé)任主體的不同，可以將違憲責(zé)任劃分為五種類(lèi)型：(1)立法機(jī)關(guān)違憲責(zé)任，即立法機(jī)關(guān)制定了與憲法相抵觸的法律、法規(guī)，或者沒(méi)有制定憲法規(guī)范要求的法律、法規(guī)而應(yīng)承擔(dān)的違憲責(zé)任;(2)行政機(jī)關(guān)違憲責(zé)任，即行政機(jī)關(guān)(含軍事機(jī)關(guān))及其工作人員行使行政職權(quán)的行為違反憲法規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)的違憲責(zé)任;(3)司法機(jī)關(guān)違憲責(zé)任，即司法機(jī)關(guān)及其工作人員行使司法職權(quán)的行為違反憲法規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)的違憲責(zé)任;(4)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的違憲責(zé)任，即國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的職務(wù)行為違反憲法規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)的違憲責(zé)任;(5)政黨或其他組織的違憲責(zé)任，即政黨或其他組織的活動(dòng)違反憲法規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)的違憲責(zé)任。需要指出的是，中國(guó)共產(chǎn)黨作為我國(guó)的執(zhí)政黨和國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心，必須受到憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督，沒(méi)有任何理由將其排除在違憲責(zé)任追究的范圍之外。否則，憲法的最高權(quán)威就不能實(shí)現(xiàn)，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”也就成了一句空話(huà)。

(四)健全違憲責(zé)任承擔(dān)形式

西方國(guó)家在長(zhǎng)期的憲政實(shí)踐中，形成了一些頗具實(shí)效的違憲責(zé)任形式。對(duì)于這些世界憲政文明的重要成果，我們既不能簡(jiǎn)單地排斥，也不能機(jī)械地照搬，應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，積極借鑒其中一些與我國(guó)根本制度不相抵觸的違憲責(zé)任形式，從而完善我國(guó)的違憲責(zé)任追究制度。

“從我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)定來(lái)看，主要涉及兩種責(zé)任形式：對(duì)違憲的法律、法規(guī)的撤銷(xiāo)責(zé)任以及對(duì)違憲、失職的國(guó)家機(jī)關(guān)人員的罷免責(zé)任?！保?］339現(xiàn)有的違憲責(zé)任形式顯然難以適應(yīng)追究各種責(zé)任主體違憲責(zé)任的需要，亟需增加新的違憲責(zé)任形式。一般來(lái)講，違憲責(zé)任承擔(dān)形式應(yīng)當(dāng)包括以下七種：(1)撤銷(xiāo)，即由違憲審查機(jī)關(guān)廢除違憲的法律、法規(guī)及其規(guī)范性文件;(2)宣告無(wú)效，即違憲審查機(jī)關(guān)否定某一違憲的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件和行為的效力;(3)罷免，即選民或原選舉單位在官員或代表任期屆滿(mǎn)之前，通過(guò)投票依法撤免其職務(wù);(4)彈劾，即由特定國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定程序和權(quán)限，剝奪違憲或失職的重要公職人員的職務(wù);(5)拒絕適用，即法院在審理具體案件時(shí)對(duì)違憲的法律、法規(guī)不予采用;(6)責(zé)令作為，即由特定機(jī)關(guān)責(zé)令違憲主體履行其憲法義務(wù);(7)取締政治組織，即由違憲審查機(jī)關(guān)禁止某一違憲政黨的存在與活動(dòng)。其中，對(duì)于“確屬違憲的法律和法規(guī)，應(yīng)區(qū)別違憲的程度與部分，需要全部撤銷(xiāo)的，當(dāng)以撤銷(xiāo)為宜;假如需要僅僅廢止或終止與憲法相抵觸的條文或內(nèi)容之情形的，以廢止或終止違憲條款為宜。部分條款違憲無(wú)效的，不影響其他條款的法律效力，從而有利于節(jié)約成本與資源?！保?］

(五)完善違憲責(zé)任追究程序

違憲責(zé)任的追究離不開(kāi)相應(yīng)的程序，包括啟動(dòng)、調(diào)查、審查、決定、落實(shí)以及救濟(jì)等諸環(huán)節(jié)。在憲政實(shí)踐中，由于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的性質(zhì)、職權(quán)范圍、活動(dòng)方式不同，對(duì)違憲行為進(jìn)行制裁、追究違憲責(zé)任所適用的程序亦有所區(qū)別。違憲責(zé)任追究主體和承擔(dān)主體的多元化，決定了違憲責(zé)任追究程序的多樣性。

根據(jù)我國(guó)違憲責(zé)任追究的現(xiàn)實(shí)情況，完善違憲責(zé)任追究程序應(yīng)當(dāng)做好以下兩個(gè)方面的工作：一是完善撤銷(xiāo)程序，使撤銷(xiāo)權(quán)力有效運(yùn)轉(zhuǎn)。就法律、法規(guī)的撤銷(xiāo)來(lái)講，在程序上應(yīng)包括：誰(shuí)有權(quán)主張對(duì)法律、法規(guī)的合憲性進(jìn)行審查?全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)公民或組織的違憲審查申請(qǐng)如何加以處理?在什么情況下應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)對(duì)法律、法規(guī)的審查程序?審查的結(jié)論如何做出，等等。二是完善罷免程序，使之更具有可操作性。依據(jù)我國(guó)憲法及相關(guān)法律規(guī)定，按照被罷免對(duì)象的不同，可以將罷免分為三類(lèi)：第一類(lèi)是選民直接罷免縣、鄉(xiāng)人大代表;第二類(lèi)是選舉單位罷免自己選出的上級(jí)人大代表;第三類(lèi)是各級(jí)人民代表大會(huì)罷免同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員。為了使罷免權(quán)真正落到實(shí)處，必須適當(dāng)降低啟動(dòng)罷免程序的條件，成立專(zhuān)門(mén)受理罷免提案的工作機(jī)構(gòu)，明確規(guī)定罷免的召開(kāi)程序和時(shí)間要求，并構(gòu)建有效的救濟(jì)制度。只有這樣，才能充分發(fā)揮違憲責(zé)任追究制度的作用，有效地制約公共權(quán)力，保障公民權(quán)利。

［1］陳云生．憲法監(jiān)督司法化［M］．北京：北京大學(xué)出版社，2004：452．

［2］周葉中，江國(guó)華．82 憲法與中國(guó)憲政［J］．法學(xué)評(píng)論，2002(6)．

［3］莫紀(jì)宏．違憲審查的理論與實(shí)踐［M］．北京：法律出版社，2006：409．

［4］李湘剛．中國(guó)憲法實(shí)施研究［M］．長(zhǎng)沙：湖南人民出版社，2009：255．

［5］王廣輝．通向憲政之路——憲法監(jiān)督的理論和實(shí)踐研究［M］．北京：法律出版社，2002．

［6］王玉林．中國(guó)憲法角色沖突治理［J］．學(xué)術(shù)探索，2011(12)．

［7］王三秀．走向良治的憲政建構(gòu)：以憲法性國(guó)家權(quán)力運(yùn)行分析為基點(diǎn)［M］．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006．

［8］王世杰，錢(qián)端升．比較憲法［M］．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997：301．

［9］范進(jìn)學(xué)．論中國(guó)式違憲審查制度及其完善［J］．哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2012(1)．

A Research on Accountability System of the Constitutional Violation in Its Implementation

CHEN Dang
(College of Law，Zhejiang Gongshang University，Hangzhou 310018，China)

Accountability system of unconstitutional acts is important in protecting the implementation of the constitution．According to our constitution，NPC and its Standing Committee exercise the power of supervision over the constitution．Because of the unreasonable accountability system，unclear criteria for violation，incomplete accountability subject，unsound liability forms as well as imperfect procedures．The accountability system constitutional violation has long been placed negligently with the result thatunconstitutional responsibility has seldom been called to account in our country．To safeguard the implementation of the constitution aswell asmaintain the authority of the constitution，wemustbuild an effective unconstitutionalaccountability system，including establishing compositemodels，and setting clear criteria，broadening the scopes，improving the forms of liability-assuming and the procedure system．

authority of a constitution;unconstitutional liability;constitutional supervision;constitutional implementation

DF2

A

1009-1505(2012)06-0025-06

2012－09－28

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“問(wèn)責(zé)法律制度研究”(05BFX002);浙江工商大學(xué)訴訟法學(xué)研究中心課題“行政訴訟管轄制度的重構(gòu)問(wèn)題研究”(SDSS2011ZD003)

陳黨，男，河南南陽(yáng)人，浙江工商大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士，主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。

(責(zé)任編輯 陶舒亞)