試論地方政府履行社會救助職責的法治化問題——以地方政府舟曲救援為切入

石東坡，李瑞賓

(1.浙江工業(yè)大學 法學院，浙江 杭州310023;2.河北大學 政法學院，河北 保定071002)

舟曲特大山洪泥石流發(fā)生后，以甘肅省政府為主的國家、社會各方面實施應急救災和社會救助，對于保障受災群眾生活具有基礎性的意義。由此，也成為公民經(jīng)濟社會文化權利在特定情形下得以尊重、滿足和實現(xiàn)的典型樣本。以此為對象在學理上回顧和總結，對地方政府社會救助職責的履行規(guī)范與實際狀況加以分析，并進而探索提升政府履行社會救助職責的績效所關涉的法律調整問題，具有在轉型社會時期依法規(guī)制政府民生建設，推進社會救助的公法理論完善的實踐意義和理論價值。本文試就此探討，以就教方家。

一、地方政府舟曲災后救助中的制度化舉措與實效

舟曲災情發(fā)生后，甘肅省政府及有關部門采取了一系列搶險救援措施，有效減少了人員傷亡和財產(chǎn)損失，并為舟曲的災后重建創(chuàng)造了穩(wěn)定的社會環(huán)境。實踐表明，特別重視運用制度規(guī)范對于其中實體標準、操作規(guī)程和協(xié)調機制等進行明確，是一個有效的保障舉措。災情發(fā)生后，甘肅省人民政府制定出臺了《甘肅省人民政府關于甘南州舟曲縣特大山洪泥石流地質災害受災群眾生活安置有關問題的意見》(以下簡稱意見)，該意見分為總體目標和原則、救助的范圍和重點、安置方式和內容、補助政策和標準、具體要求五個部分。安置方式和內容這一部分涵蓋了應急安置、過渡期安置和入住安置三個方面。補助政策和標準又分為應急期救助、過渡期救助、遇難人員撫慰和安葬費、居住房屋倒塌重建補助四個方面。具體要求這一部分細化為全面準確核查災情、認真履行救助程序和加強救災款物使用管理三個步驟。

除了這一主要的規(guī)范性文件，為了保障甘肅省通往舟曲搶險救災“生命通道”的有序暢通，省公安廳于8月8日發(fā)出緊急通告，決定對通往舟曲災區(qū)的道路實施交通管制。甘肅省民政廳出臺了《甘肅省民政廳關于舟曲縣特大山洪泥石流地質災害受災群眾基本生活救助辦法》(以下簡稱辦法)。該辦法堅持政府主導、分級管理、社會互助、生產(chǎn)自救等原則。救助范圍包括因此次災害導致住房、吃飯、飲水、穿衣、醫(yī)療等基本生活難以維持的受災群眾。重點救助受災人員中的城鄉(xiāng)低保戶、農村五保戶、重點優(yōu)撫對象和“三孤”人員。該辦法對受災群眾基本生活救助分為兩個階段。第一階段是應急期救助，從8月7日至21日，在此期間對應急安置的受災群眾每人一次性發(fā)放150元生活補助。第二階段是過渡期救助，自8月22日起，11月21日止，在此期間每人每天按1斤糧、10元錢發(fā)放生活救助，“三孤”人員按每人每月800元發(fā)放臨時生活救助，過渡期后對生活確有困難符合條件的受災群眾納入城鄉(xiāng)最低生活保障①《甘肅省人民政府關于甘南州舟曲縣特大山洪泥石流地質災害受災群眾生活安置有關問題的意見》及《甘肅省民政廳關于舟曲縣特大山洪泥石流地質災害受災群眾基本生活救助辦法》等規(guī)范性文件，http://www.gansu.gov.cn.最后訪問日期:2012年8月30日。。甘肅省政府及有關部門出臺的這些救援、救助的規(guī)范性文件將有關法律法規(guī)規(guī)定加以具體落實，根據(jù)實際情形，突出了針對性和適用性。比如對安置方式的階段劃分、對受災群眾基本生活救助的階段劃分等，體現(xiàn)了對災區(qū)群眾生命安全、生活秩序和心理健康以及生產(chǎn)自救的切實關注和協(xié)同救援。

按照有關法律法規(guī)和上述規(guī)范性文件，在舟曲災情發(fā)生后第一時間，甘肅省政府及其職能部門相繼迅速采取了一系列防災減災措施，確保了災區(qū)秩序有序、群眾生活穩(wěn)定。這是舟曲抗災救助工作取得顯著成效和良好反響的一個重要因素，成為繼汶川震后注重運用制度化、法律化方式調整和規(guī)范地方政府和受助公民之間的行政救助關系的重要進展②根據(jù)《突發(fā)事件應對法》和《防震減災法》等有關規(guī)定，2008年在汶川災后，國務院制定并發(fā)布了《汶川地震災后恢復重建條例》。。

二、地方政府履行社會救助職責法治化的法理根據(jù)

(一)地方政府履行社會救助職責具有憲法上的正當性和必要性

首先，公民享有社會救助的權利屬于社會基本權的內容?！吧鐣嗍侵腹褚婪ㄏ碛械?，主要是要求國家對其物質和文化生活積極促成以及提供相應服務的權利”［1］。“所謂社會權利，即通過國家對經(jīng)濟社會的積極介入而保障的所有人的社會生活或經(jīng)濟生活的權利”［2］。公民享有社會救助的權利，這種權利不同于憲法上建立在公民個體自我行動和自主能力之上的自由權，必然要求以政府履行積極的行政職責為對應的保障乃至于實現(xiàn)的措施。在舟曲社會救助中，受災群眾享有向政府請求社會救助的權利——這與政府主動提供社會救助履行職責的行為之間并非對立、而是相互補充和相互支持的——盡管在政府履職的行政行為方式方面存在些許差異。其次，履行社會救助職責是國家義務中的積極作為義務。公民自由權的享有和行使，以國家特別是其中的直接治理主體即政府的不作為、不干涉、不介入的消極義務為條件。作為人權、公民權的重要內容，公民享有依法獲得國家社會救助的權利，則需要國家積極義務的履行，需要通過政府施以援手?！霸谛姓C關實施法律的過程中，一個重要的任務就是應當通過行使行政職權來有效地維護憲法所保護的各項公民權利的實現(xiàn)”［3］。其中，社會救助職責是政府應當履行的作為義務，這就標定了國家、政府在特定情形下不論采取警察強制還是進行物質給付，都是在其救助義務的基本前提下的羈束行政性質的活動，而并非裁量行政，并非政府可為可不為的選擇。最后，公民社會救助權的滿足和政府履行社會救助的職責是符合公共利益的。針對特定情形下的公民特定個體或者一定群體范圍以內的物質或精神利益的支付或者救助，就其保障公民個體利益的直接指向和公共利益的實現(xiàn)關系而言，在其價值的出發(fā)點和落腳點上是相吻合的。當然，給付或救助中的利益內容及其限度的適當性同樣不可忽視。在舟曲救災中，之所以進行法律法規(guī)規(guī)定基礎上的規(guī)范性文件的有關標準界定、范圍明確、時效強調以及手段綜合等方面的規(guī)范③這里針對該規(guī)范性文件的合憲性、合法性問題及其審查機制、民眾的異議表達機制和可能的糾紛解決機制等未及論述。，也正是體現(xiàn)了這種公共利益基礎上的公民社會救助權利得以滿足的過程化展開中，個體利益與公共利益之間的交織型、對應性的吻合與結合?！耙环矫妫瑢緳嗬谋Ｕ?，是國家公共利益所必需，保障人民基本法律皆可認為乃合乎公益之需求。但是，在另一方面，對于限制人民基本權利，也必須是基于公益方可為之”［4］。

需要強調的是，在社會救助上中央和地方政府的職責差異與關系調適。中央政府的統(tǒng)一領導、有力支持和協(xié)調統(tǒng)籌，地方政府尤其是甘肅省政府等的迅速行動、認真履職和強力實施對保障受災群眾的生活、生產(chǎn)秩序維護的有序開展都是必不可少的。但是與汶川特大地震災害的國家反應機制與援建救助機制有所不同，舟曲救援主要是甘肅省政府擔當。畢竟，中央政府和地方政府所承擔的職能是明顯不同的?！罢畱撌枪参锲返闹饕┙o者，然而，如果沒有地方政府，這些公共服務事業(yè)就必須要由中央政府自己承擔，或組織新的機構來專門負責，其中任何一種方式都將增添其公共服務進程的復雜性，加大其成本，甚至會造成各地公共服務供給機制的嚴重扭曲”［5］。中央政府和地方政府承擔的社會職能、經(jīng)濟職能等是不同的，特別是在社會職能方面，其重心或者說在實施層面上，顯然是更加依托和依賴地方政府。在舟曲救災中，中央政府的強大力量無疑是救災進程順利快速推進的首要保證。但是在執(zhí)行過程中，地方政府則顯然是社會救助的直接擔負者和具體落實者。當然這里不免存在著一個中央與地方之間的職權關系及其中協(xié)調機制的問題。而在這一方面，調整中央與地方關系的法律完善尚待加強，“將中央地方關系的調整、特別是其中中央地方權力交涉關系的互動程序規(guī)范的創(chuàng)制，開辟中央地方交涉互動、審議溝通并因此促進有關地方、區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策及其調整建立在更加民主科學合理的基礎之上”［6］。具體到兩級政府之間社會救助職責的范圍界分、協(xié)商程序及其監(jiān)控機制，則是需要以有效及時地滿足公民社會救助權利，加以協(xié)同、便捷、高效導向下的規(guī)范設計為依歸的。

(二)政府履行社會救助職責是政府法定職權的體現(xiàn)

這與其存在的正當性相對稱，是其法治化的內在根據(jù)和邏輯起點之一。在舟曲救災規(guī)范性文件中的最直接體現(xiàn)就是對政府履行社會救助職責的約束性，或者說自我約束的旨趣。

首先，政府履行社會救助職責的完整性和階段性。政府履行社會救助職責的當為必要在舟曲救災救助中的體現(xiàn)或者行動的指向是什么?即及時性、階段性與完整性。在舟曲救災救助中，決策的時限要求、執(zhí)行的時間長短、多種救助方案的交錯綜合運用等都必須滿足及時性的要求。及時性并不等于盲目性，與及時性密切關聯(lián)的是階段性。舟曲災情發(fā)生后，救人的重要性、受災群眾的衣食住行的滿足、財產(chǎn)損失的降低等都是不同階段性認知和救助所需考慮的因素。甘肅省政府出臺的意見將救助分為應急期救助和過渡期救助，就比較妥善地體現(xiàn)了政府履行社會救助職責的特定時段要求。這對今后的立法有一定的借鑒意義。其次，社會救助主體的普惠性和范圍的明確性。在廣義上，社會救助的普遍性包括救助對象的普遍性、救助事項的普遍性、社會保障救濟的普遍性等。在狹義上，如果針對舟曲救災救助緊迫性而言，社會救助的普遍性僅僅是指受災群眾的社會救助權能得到政府的保障并獲得最終的實現(xiàn)。社會救助普遍性的實現(xiàn)需以社會救助范圍的明確性為重要的支持條件。上述意見、辦法等規(guī)范性文件關于救助范圍的規(guī)定中，分別由地域、人員及類別、時間階段等要素進行了界定，使之得以基本明晰。最后，政府履行社會救助職責的效益性。作為德政仁政，同樣應當注重績效。提高政府救助績效有不同的途徑。在此，社會監(jiān)督、財經(jīng)審計等的監(jiān)控措施都是必要的。針對政府的社會監(jiān)督，包括社會慈善組織甚至公民個人等作為社會權利主體的主動的、自主開展的救助，以分散和分解政府救助的工作負荷并減少政府公職人員從中尋租的機會和可能，可以降低政府救助的運行成本。“在民主化國家和多元化社會，各種社會組織擁有大小不等、質量不同的各種社會資源，它們是社會權力的基礎和憑借”［7］。實踐已經(jīng)表明，不論是在此前的汶川救災還是舟曲救助之中，社會權利(權力)主體的積極作為，在客觀上也使得政府救助受到這種“競爭性”、“可比性”的激勵和約束，從而在履職救助的效能、成效或者說績效上得到潛在提升。意見雖然強調指出，要加強救災款物的使用監(jiān)管，要突出重點，?？顚Ｓ?，保證及時足額發(fā)放到受災群眾手中，不得截留、擠占、挪用。但似乎延續(xù)了以往的片面或者說主要依賴內部監(jiān)控和行政監(jiān)督的思路，而對社會監(jiān)管的重要作用的重視程度似乎應該在行政社會化或者說多元治理理念之下予以提高。盡管事實上已經(jīng)先后在汶川救災和舟曲救災中映現(xiàn)出社會監(jiān)督、社會權利主體的積極參與的顯著作用。

尚需注意，政府履行社會救助職責與受災群眾自救自助的關系。在災后緊急救助階段，政府履職的重要意義是不言而喻的。當然，由包括積極行政在內的政府行政相對于公民權利的“輔助性原則”出發(fā)，政府救助并不取代受災群眾的自救自助，并且以工代賑等諸多方式將受災群眾進行勞動組織和生產(chǎn)幫扶，本身就是一種政府救助和公民參與的有機結合。政府履行社會救助職責就是為了給受災群眾創(chuàng)造一個災后生存發(fā)展環(huán)境，與此同時，群眾對其將來生活的主動性、積極性和創(chuàng)造性，對其追求幸福生活的動力是真正走出災難的根本支點。在這個意義上來看，受災群眾的自救自助始終是其基座。而這樣的基礎性的確認不能否認政府履行社會救助職責的重要性，更不能成為政府及其相關部門推卸責任、行政不作為、行政亂作為的理由。政府在履行社會救助職責的同時，還需要為受災群眾的自救自助創(chuàng)造條件，為受災群眾的生產(chǎn)生活自救提供信息支持等，使得群眾自救自助不陷于盲目、分散和自利，并且促使政府自身廉潔高效。

三、地方政府履行社會救助職責法治化的制度供給

舟曲抗災救災中繼續(xù)推動和深化在汶川救災中已經(jīng)注重和運用的法律舉措、制度保障，并且在增強救助績效的同時，對于制度建設、法律發(fā)展乃至于核心價值的彰顯與內化同樣有著積極的探索意義，由此使得我國人權保障憲政意識、緊急救助法律制度、行政給付法律制度的完善在一個更加本土化的實踐嘗試基礎上得以夯實。而如果我們進一步在完整和堅實的法治化過程中審視地方政府履行社會救助職責的正當性、約束性及其對立統(tǒng)一問題，則需要首先申明公民享有經(jīng)濟、社會、文化的權利，是政府救助的行政法律制度的前提和歸宿。其次，在行政法律制度的結構體系中，明確政府救助，不論是平時救助還是緊急救助，都屬于給付行政或者說積極行政的基本構成。給付行政是國家或地方自治團體提供的基本生活照顧、社會行政以及輔助性質的促進行政［8］，是指為共同體成員提供或者改善生活條件，通過給付直接或間接地協(xié)助或者追求利益的行為［9］。政府履行社會救助職責，是“實行社會救助的社會行政法”［10］的具體實施。因此在我們看來，救助法律制度歸屬于實體行政法中民政行政法律制度的必要構件。最后，需要在行政組織法制、行政程序法制和行政責任法制三個主要環(huán)節(jié)(或者說三個方面)加以科學設計和詳密充實，以能夠為公民社會救助權益的保障過程中的政府積極有為并且適當作為、乃至于最佳行政［11］提供法制軌道上的激勵和導控。有學者指出，應急救助是非常狀態(tài)下政府提供的一種特殊服務。應盡快制定《應急救助法》或《災害救助法》，明確政府、社會團體和公民的相關責任，建立起合法的籌資機制和救助機制;規(guī)定救助標準、救助方式;規(guī)范救助程序并建立符合我國實際的應急救助監(jiān)管體系［12］。這是有啟發(fā)意義的。但是，在立法體例上，是專門制定《社會救助法》，與已有的《社會保障法》相并列為社會行政法或者說社會法的組成部分，抑或分別在《防震減災法》等災害防治法律中加以規(guī)定，還是如上所述制定專門的《應急救助法》，尚待進一步分析。

我們認為，應在以下三方面完善社會救助行政法律制度的架構:

第一，仍然需要正視和反思:盡管在既定的政府行政組織體制之上，可以在特殊急難險重的任務面前表現(xiàn)出各級政府的協(xié)同性和全面的執(zhí)行力，但是基于風險社會的背景和趨勢，在民生保障和全面小康的重要轉型階段，公民經(jīng)濟社會文化權利的保障、增進與實現(xiàn)的需求將更加強烈，政府轉型中加強在社會救助相關職能的適度集中性，體現(xiàn)大部門體制在管理幅度、層次、范圍以及管理層級等方面的科學機理，將政府救助的統(tǒng)一指揮機制、信息共享機制、行動協(xié)調機制、資源調配機制、社會參與機制等進行組織法治意義上的漸進性調整和規(guī)范化明確，是可行的和必要的，甚至是緊迫的。在其后的一個時段進行反觀和反思，不僅需要在行動、過程上進行檢討，而且需要在舟曲救災中地方政府的職能內涵、職權范圍、權限關系、內部結構、運行規(guī)范等方面進行檢驗和考察，以此為社會救助法律制度乃至于政府組織法律制度的完善累進經(jīng)驗、廓形指向和明示教訓，進而在職權配置、機構設置、組織關系、組織行為、組織程序和組織責任等行政組織法律規(guī)范內容上得到體現(xiàn)和確認［13］。這樣，方可將面對公民社會救助權益的國家義務在全面實現(xiàn)憲法精神的意義上，轉而體現(xiàn)為立法、行政和司法等具體國家機關職能領域的特定保障義務［14］，包括風險義務［15］，并且加強其中的“制度性保障”作為基礎保障和前提引領的力度。尤其是需要在政府組織法治中，充分考慮政府社會職能、不同層級地方政府的社會管理、社會保障和社會救助職責的擔負重心與負擔比例，以及特殊地區(qū)的地域、人口等諸多特征和實情;需要突出發(fā)揮省級政府的領導組織作用和基層政府的執(zhí)行實施功能;需要注重統(tǒng)籌各個政府部門職責權限的優(yōu)化配置和協(xié)調聯(lián)動。這些在組織法治層面上針對社會救助績效而言，是所應特別強調和應當著力構建的。

第二，在政府救助的復雜過程中，綜合衡量效率、公平等價值目標，需要在政府給付、行政規(guī)制的手段方式的匹配、整合，在物化資源與精神撫慰的協(xié)調跟進，在程序的規(guī)范化和隨機性的適度互補諸多方面加以凸顯，作為在政府救助過程中的行政行為法律制度、行政程序法律制度構設中的著力點。有學者業(yè)已指出，“給付行政程序”本來就是一個概括式的概念，是對給付行政中涉及的各種程序的一種總結。給付行政程序是兼具公法與私法、法律與政策性質的新型行政程序［16］。的確如此所表明的，政府的社會救助，是其在特定社會情勢中的職能擔負和職責履行，在其展開的過程中，所調動和運用的行政手段和行為方式，以及其中的銜接、互補、并行等關系，是復雜和具體的，不是能夠以相對穩(wěn)定和固化的傳統(tǒng)行政行為的類型化可以進行切割和分解的，由此一方面增加了在救助行政法律制度的程序制度和行為機制的規(guī)定上的空前難度，另一方面，也帶來一個在不同層級的規(guī)范性法律文件、規(guī)范性文件之間，在不同部門的規(guī)范性文件之間，在平時行政行為和緊急行政措施之間的轉換之間的協(xié)調、彌合背后的制約因素和底層問題。如果從“行政過程論”的視角分析，更應強調在單一的相對完整的行政行為程序規(guī)范的以往立法思維上的轉變;對于救助行政或者說整個給付行政中的行為活動方式的聚合特征以及相互之間依存度高的這種關系形態(tài)，應當更加注重加以特別富有針對性的規(guī)范確認和制度供給。

第三，自汶川災后的《汶川地震災后恢復重建條例》之中專門規(guī)定特別的責任追究制度以來，舟曲災后救助的政府規(guī)范性文件中就不可能不延續(xù)和強化有關政府部門及其工作人員的責任規(guī)定，這里昭示了制度演進中的不可逆性，以及在回應公眾質疑、樹立政府公信上對于有關監(jiān)督約束措施的側重性;同時也已經(jīng)表明:在政府履行社會救助職責法治化中的責任認定和追究機制的健全，似乎不應局限在已有的有關審計法、公務員法等的規(guī)定之中。有學者非常強調其中“建立行政救助的社會監(jiān)督機制”的重要性［17］。而我們進一步認為，在責任強度的設定上應與刑事立法理念相一致，注意體現(xiàn)出在社會救助方面政府監(jiān)管和履職的失職瀆職行為的特殊危害性及其責任的特別加重規(guī)定。

綜上所述，通過解析舟曲特大山洪泥石流災情發(fā)生甘肅省政府等地方政府在社會救助職責的履行和踐行中運用和遵守有關制度規(guī)范這一實證樣本，可以為考察公民社會權利實現(xiàn)的制度化、政府社會救助行政的規(guī)范化提供現(xiàn)實依托和直接啟示，并因此有著對于著力推動我國行政法治進程的鏡鑒作用。在強化社會管理和切實保障民生的轉型發(fā)展時期，履行社會救助職責是國家對公民經(jīng)濟社會文化權利的保護義務的切實承擔。地方政府在履行社會救助職責方面尤其當為、必要、直接而迫切。社會救助具有對象的普遍性和內容的特定性，由此要求政府行動必需法治化;而社會救助的綜合性、持續(xù)性對政府裁量權行使提出了更高的要求。回應社會救助的人本理念，需提高政府履行社會救助職責的及時性和充分性，以切實滿足公民的生存需要和發(fā)展需求。為實現(xiàn)政府履行社會救助職責的法治化，要同時注重圍繞和適應作為給付行政的救助行政的特殊性，著力推進行政組織、行政程序、行政責任三方面的法律建制。

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