森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金籌集渠道研究

羅榮飛

（云南省宣威市倘塘鎮(zhèn)林業(yè)站，云南 宣威 655418）

1 引言

伴隨全球生態(tài)問題的出現(xiàn)，森林的生態(tài)價(jià)值越來(lái)越受到人們的關(guān)注，森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)难芯恳渤闪藝?guó)內(nèi)學(xué)者們的熱門話題。然而森林生態(tài)效益的補(bǔ)償需要大量的資金，雖然近年來(lái)國(guó)家和各級(jí)地方政府加大了對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)耐度肓Χ?，但隨著生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的逐步推進(jìn)，生態(tài)補(bǔ)償資金的需求量與實(shí)際供應(yīng)量存在很大差距，生態(tài)補(bǔ)償面臨著資金不足的現(xiàn)實(shí)困難。為此，我國(guó)急需建立和完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼唧w系，探索多元化的生態(tài)補(bǔ)償資金籌措機(jī)制，使國(guó)家既能夠擔(dān)負(fù)起生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹厝?，又能夠給予森林生態(tài)效益提供者以合理的補(bǔ)償。

2 森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

森林屬于公共物品，具有效用的不可分割性、非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。不論個(gè)人是否愿意購(gòu)買，都能使整個(gè)社會(huì)的每一個(gè)成員獲益。森林生態(tài)效益具有明顯的正外部性，森林所發(fā)揮的生態(tài)效益，社會(huì)有關(guān)各方可以從中受益，然而森林的經(jīng)營(yíng)者幾乎沒有收益。森林所具有的外部性和公共物品的特征，使森林保護(hù)者、破壞者、受益者和受害者這些利益主體之間出現(xiàn)了不公平分配，保護(hù)者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，缺乏保護(hù)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)；破壞者未能承擔(dān)破壞環(huán)境的責(zé)任和成本，受害者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)賠償。因此若想調(diào)整相關(guān)利益主體的利益分配關(guān)系，就必須涉及到效益補(bǔ)償?shù)膯栴}，從而實(shí)現(xiàn)提高森林經(jīng)營(yíng)者積極性的目的。

考慮到我國(guó)國(guó)情，森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)暮诵膬?nèi)容既要包括公益林的補(bǔ)償，又要包括對(duì)生態(tài)系統(tǒng)功能退化而進(jìn)行的森林生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)而進(jìn)行的投入成本和為保護(hù)森林而喪失的機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償［1］。由此可見，對(duì)森林生態(tài)效益的補(bǔ)償離不開資金。因此獲得持續(xù)、穩(wěn)定的資金來(lái)源，這就要通過拓寬資金渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)。

3 拓寬生態(tài)補(bǔ)償籌資渠道的建議

3.1 政府支持

3.1.1 加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度

雖然近幾年中央財(cái)政和地方各級(jí)財(cái)政加大了對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹С至Χ?，但?cái)政轉(zhuǎn)移支付力度仍然不夠，與生態(tài)補(bǔ)償資金的總體需要量相比還有很大差距。以森林生態(tài)效益補(bǔ)償為例，目前中央財(cái)政的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是5元／667m2，各省地方財(cái)政一般為4.5～7.0元／667m2，廣東、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份為20元／667m2。而生態(tài)公益林實(shí)現(xiàn)生態(tài)服務(wù)功能最基本的維持費(fèi)用，即森林管護(hù)成本約為40元／667m2，如果以此作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的下限值，我國(guó)0.46億hm2的國(guó)家重點(diǎn)公益林，中央財(cái)政需要投入補(bǔ)償資金275.2億元。2008年中央財(cái)政實(shí)際投入補(bǔ)償資金34.4億元，與總體需要量相比，相關(guān)240.8億元。鑒于此，建議在綜合考慮GDP總值、人均GDP、人口密度、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等因素的基礎(chǔ)上，根據(jù)財(cái)政規(guī)模、逐步提高生態(tài)補(bǔ)償在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的比例，特別是提高生態(tài)脆弱和生態(tài)保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)專區(qū)生態(tài)補(bǔ)償在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的比例，確保生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源［2］。

3.1.2 開征森林生態(tài)效益稅

（1）納稅人。凡在我國(guó)境內(nèi)受益于生態(tài)效益從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位和個(gè)人，都應(yīng)該繳納生態(tài)效益稅。

（2）課稅范圍。有經(jīng)營(yíng)收入的大中型水庫(kù)、大中型水力發(fā)電廠（站）、大中城市自來(lái)水廠（公司），以森林景觀為依托的風(fēng)景旅游區(qū)的經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人以及內(nèi)河航運(yùn)企業(yè)、淡水養(yǎng)殖、采集林區(qū)野生植物資源、林區(qū)附近的煤礦等單位和個(gè)人都應(yīng)按規(guī)定繳納生態(tài)效益稅。

（3）計(jì)稅依據(jù)和稅率。計(jì)稅依據(jù)主要是受益范圍和數(shù)量。生態(tài)效益受益者對(duì)象明確，且有固定經(jīng)濟(jì)來(lái)源的，如國(guó)家大中型水庫(kù)，按實(shí)際供水量（不包括農(nóng)業(yè)用水）營(yíng)業(yè)收入的一定比例交納森林生態(tài)效益稅；水力發(fā)電站（廠）按實(shí)際供電量的營(yíng)業(yè)收入提交一定比例的森林生態(tài)效益稅；各類旅行社按營(yíng)業(yè)收入的一定比例交納森林生態(tài)效益稅；風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、自然保護(hù)區(qū)、度假村、城市園林、綠化公園、狩獵場(chǎng)內(nèi)從事各種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位和個(gè)人，按營(yíng)業(yè)收入一定比例繳納森林生態(tài)效益稅。為找到森林生態(tài)效益稅最適稅率可采用先進(jìn)行試點(diǎn)，然后再調(diào)整，最后確定各個(gè)行業(yè)的合理稅率。

（4）稅收減免。鑒于目前農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，對(duì)于受益于各類防護(hù)林的農(nóng)田和牧場(chǎng)，由當(dāng)?shù)卣?guī)定，原則上可緩征、少征、免征森林生態(tài)效益稅。

（5）征收管理和使用。森林生態(tài)效益稅適合作地方稅種，由地方稅務(wù)部門征收，所得收入，屬專項(xiàng)資金，納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算管理，實(shí)行省、地（市）、縣三級(jí)分成，由縣以上財(cái)政部門將分成部分定期轉(zhuǎn)撥各級(jí)金庫(kù)，森林生態(tài)效益稅所得收入上繳國(guó)庫(kù)后，由財(cái)政部門和林業(yè)部門統(tǒng)一使用，用于森林生態(tài)效益的補(bǔ)償。

3.1.3 設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償基金

目前，我國(guó)已經(jīng)設(shè)立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。建議在此基礎(chǔ)上增設(shè)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償基金、流域生態(tài)補(bǔ)償基金、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償基金，同時(shí)完善生態(tài)補(bǔ)償基金制度，采用基金的運(yùn)作方式籌集生態(tài)補(bǔ)償資金。在保證基金安全的前提下探索基金保值增值，為子孫后代積累資金，維護(hù)代際公平。生態(tài)補(bǔ)償基金主要來(lái)源于政府公共財(cái)政的投入、國(guó)際援助、社會(huì)捐贈(zèng)資金以及各類社會(huì)投入資金，其中公共財(cái)政的投入是主要的來(lái)源，由各級(jí)財(cái)政在當(dāng)年的財(cái)政收入中按照一定的比例投入。

3.1.4 政府給予政策上支持

通過制度創(chuàng)新解決好生態(tài)投資者的合理回報(bào)，激勵(lì)人們從事生態(tài)效益投資，并使生態(tài)資本增值。如政府制定相應(yīng)的政策法規(guī)和保障措施，允許源頭保護(hù)區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)招商引資和異地發(fā)展，并以發(fā)展所取得的利稅返回，支持這些地區(qū)的生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工作。為提供生態(tài)屏障的欠發(fā)達(dá)地區(qū)構(gòu)筑一個(gè)發(fā)展平臺(tái)和空間，為其提供發(fā)展機(jī)會(huì)，激活其發(fā)展?jié)摿?，?shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的雙贏。

3.1.5 發(fā)行長(zhǎng)期國(guó)債或生態(tài)公益林彩票

政府還可以發(fā)行20～30年期的長(zhǎng)期國(guó)債，這符合生態(tài)林業(yè)工程資金具有的期限長(zhǎng)與投入大的特征?；蛟谌珖?guó)發(fā)行生態(tài)公益林彩票，專項(xiàng)籌集公益林業(yè)建設(shè)資金，加快公益林建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境。

3.2 市場(chǎng)化運(yùn)作

森林生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求，應(yīng)當(dāng)考慮建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償交易市場(chǎng)，拓寬森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)馁Y金渠道，在財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)上，逐步建立森林生態(tài)效益的市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制。市場(chǎng)應(yīng)以利益方的積極性為基礎(chǔ)，如何調(diào)動(dòng)利益方的積極性是建立生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)的重要條件。生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化就是森林資源公共物品的外部性能通過私人部門自主協(xié)議等市場(chǎng)途徑內(nèi)化，其補(bǔ)償過程就是生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)供需均衡的結(jié)果。建立森林生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)，就能將較大份額的生態(tài)服務(wù)供給成本轉(zhuǎn)移給非政府部門，減緩國(guó)家財(cái)政壓力。森林生態(tài)效益市場(chǎng)化補(bǔ)償主要包括碳補(bǔ)償貿(mào)易、生物多樣性交易、排污權(quán)交易、水資源交易、森林景觀交易、流域水文服務(wù)交易。

目前，我國(guó)的森林生態(tài)效益市場(chǎng)化補(bǔ)償在實(shí)踐中還不完善，只是出現(xiàn)了一些零星的生態(tài)效益市場(chǎng)交易的案例。如在排污權(quán)交易方面，先后在10多個(gè)城市開展了試點(diǎn)，涉及大氣污染、水污染等；在水資源交易方面，在一些流域和地區(qū)進(jìn)行了實(shí)踐，如浙江省東陽(yáng)市與義烏市經(jīng)過協(xié)商，東陽(yáng)市將橫錦水庫(kù)5 000萬(wàn)m3水資源的永久使用權(quán)通過交易轉(zhuǎn)讓給下游義烏市，福建省永安市對(duì)目前360個(gè)水電站，按0.005元／kW時(shí)征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，每年獲得生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)約800萬(wàn)元，彌補(bǔ)了林權(quán)所有者因劃入生態(tài)公益林而造成的經(jīng)濟(jì)損失。但這些表現(xiàn)了我國(guó)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償市場(chǎng)化進(jìn)入了探索實(shí)踐階段，這些案例對(duì)森林生態(tài)服務(wù)的市場(chǎng)化有著重要的借鑒意義?；谀壳艾F(xiàn)實(shí)的考慮，市場(chǎng)手段只是作為森林生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償輔助途徑。

3.3 鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極參與

通過宣傳、教育和培訓(xùn)，鼓勵(lì)公眾積極參與環(huán)境保護(hù)綜合決策、實(shí)施有效監(jiān)督、參與區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。發(fā)展民間環(huán)保組織，建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償綜合決策機(jī)制、協(xié)調(diào)發(fā)展激勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)和吸納公眾參與，擴(kuò)展社會(huì)公眾參與的渠道。加強(qiáng)立法和執(zhí)法，通過立法確立社會(huì)公眾參與的權(quán)利和義務(wù)，嚴(yán)格執(zhí)法，對(duì)違反相關(guān)法律規(guī)定，剝奪公眾參與權(quán)；沒有履行相關(guān)義務(wù)或在履行義務(wù)時(shí)行使權(quán)力不當(dāng)?shù)男袨槿?，依法追究其?zé)任。從而為社會(huì)公眾參與提供法律保障。

4 結(jié)語(yǔ)

建立政府、市場(chǎng)和社會(huì)3種投資渠道，較符合我國(guó)的實(shí)際情況。政府主導(dǎo)有助于把握正確的發(fā)展方向，保證森林生態(tài)服務(wù)的有效供給；市場(chǎng)帶動(dòng)能夠給森林保護(hù)、建設(shè)與發(fā)展帶來(lái)生機(jī)，提高有限森林資源的配置效率；群眾的廣泛參與則是森林環(huán)境政策走向成熟的標(biāo)志。如果上述建議能得到有效實(shí)施，將會(huì)形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元化投資主體共同投資的局面，從而為我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償籌集更多資金，解決生態(tài)林業(yè)建設(shè)資金不足問題，實(shí)現(xiàn)我國(guó)生態(tài)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

［1］李文華，李世東，李 芬，等.森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制若干重點(diǎn)問題研究［J］.中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2007，17（2）：72～73.

［2］程立平.中國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償問題研究［D］.西安：西北大學(xué)，2007.