發(fā)展協(xié)商民主的關(guān)鍵是制度化、規(guī)范化和程序化

◎鐘曉渝

（鐘曉渝，法學研究員，民革深圳市委會主委，深圳市司法局副局長/責編 劉玉霞）

黨的十八大報告指出：“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展?！边@一論述不僅指出了協(xié)商民主的重要性也指出了協(xié)商民主制度化的發(fā)展方向，對于加強和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、推進社會主義民主的發(fā)展具有重要的指導意義。為貫徹落實十八大關(guān)于協(xié)商民主的論述，我認為，進一步推進協(xié)商民主發(fā)展的關(guān)鍵是將協(xié)商民主制度化、規(guī)范化和程序化。

協(xié)商民主需要制度化

協(xié)商民主的制度化是指應當通過具體的制度設計、制度安排，將協(xié)商民主以法律的形式確立下來。應該看到，協(xié)商民主在中國的實踐和發(fā)展，源于建立新中國的革命需要。共產(chǎn)黨為了更廣泛的團結(jié)各民主黨派和社會各階層人士，提出召開新政協(xié)，成立新中國。在各黨派和社會各階層的響應和參與下，達成了建立新中國的共識，其政治協(xié)商形成的法律文件 《共同綱領》成為新中國的臨時憲法。應該說，協(xié)商民主在中國一開始就取得了巨大的政治成效，并顯示出鮮明的中國特色和強大的生命力。然而，1954年第一屆全國人民代表大會召開并通過 “五四憲法”以后，“五四憲法”取代了 《共同綱領》，人民代表大會制度的建立也標志著選舉民主制度在中國的確立。此后一段時間，協(xié)商民主在社會政治生活中曾被邊緣化、隨意化、形式化。

黨的十一屆三中全會以后，各民主黨派和各級政協(xié)逐步恢復活動，在政治協(xié)商、參政議政和民主監(jiān)督方面發(fā)揮著重要作用。1993年修改通過的 《憲法》，序言中寫入 “中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”，這是多黨合作和政治協(xié)商制度的憲法依據(jù)，也是協(xié)商民主制度化的憲法依據(jù)。2006年，中共中央發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》首次指出：選舉民主和協(xié)商民主是我國社會主義民主的兩種重要形式。強調(diào)要善于運用人民政協(xié)這一政治組織和民主形式，進一步推進協(xié)商民主的制度化進程。在此基礎上，各地政協(xié)也開始探索將政協(xié)的協(xié)商民主制度化。2011年，中共廣東省委在全國率先出臺 《政治協(xié)商規(guī)程》，其后各地也紛紛出臺 《政治協(xié)商規(guī)程》。這是協(xié)商民主制度化的一個非常可喜的進步！

然而，這些“制度”的局限是：在形式上它們僅是黨的文件而非國家法律或法規(guī)，在內(nèi)容上則僅涉及在政協(xié)的協(xié)商，而不是廣泛的協(xié)商民主。因此，作為中國特色社會主義民主政治的重要形式和國家基本政治制度的協(xié)商民主的制度化發(fā)展，關(guān)鍵是要將協(xié)商民主納入法治的軌道，制定協(xié)商民主的法律規(guī)范，使協(xié)商民主成為一種制度化的協(xié)商，使協(xié)商的組織、內(nèi)容以及程序等都由國家的法律來調(diào)整，使協(xié)商民主有法可依，有章可循，使協(xié)商的結(jié)果逐步成為具有實際約束力的共識性規(guī)范。只有這樣，才有可能真正樹立起協(xié)商民主機制的權(quán)威和公信力，使協(xié)商民主真正成為人們政治民主參與的一種制度化方式，協(xié)商民主才能走的更遠，走的更好。

協(xié)商民主需要規(guī)范化

協(xié)商民主的法律規(guī)范是協(xié)商民主制度化的內(nèi)在要求，也是協(xié)商民主法治化的必然趨勢。只有確立統(tǒng)一的法律規(guī)范，才能避免協(xié)商民主在實施過程中的隨意性、不確定性。

協(xié)商民主的法律規(guī)范包括實體性規(guī)范和程序性規(guī)范兩個方面。

1.規(guī)范協(xié)商主體的權(quán)利義務。

協(xié)商民主的最大特點就是協(xié)商的各方民主協(xié)商，平等議事。協(xié)商民主規(guī)范化的首要問題就是如何真正實現(xiàn) “平等協(xié)商”。因而，從法律上規(guī)定協(xié)商主體法律地位的平等是協(xié)商的前提條件。即無論在形式方面或?qū)嵸|(zhì)方面，協(xié)商參與者的權(quán)利是平等的，沒有平等法律地位就不是協(xié)商，至多是征求意見或通報情況。目前，在協(xié)商實踐中，參與協(xié)商的各方地位實際的不平等已影響到協(xié)商作用的發(fā)揮。因此，推進協(xié)商民主，不僅要保證民主黨派在憲法和法律規(guī)定的權(quán)利和義務范圍內(nèi)的政治自由、組織獨立和法律地位平等，也需要法律保證各階層、各利益群體在協(xié)商中的平等地位，以及明確規(guī)定協(xié)商主體在協(xié)商過程中的權(quán)利義務，如此才能從法律上保證協(xié)商民主有效的進行。

2.規(guī)范協(xié)商的對象。

協(xié)商的對象包括誰與誰協(xié)商？協(xié)商的對象有哪些？目前的實踐中有共產(chǎn)黨與民主黨派的協(xié)商，黨委、政府在政協(xié)的協(xié)商，除此之外，十八大提出的 “對口協(xié)商”的對象有哪些？基層協(xié)商的對象是誰等都需要規(guī)范。目前需要明確的是：

一是各民主黨派是目前政治協(xié)商的主要對象，要加強執(zhí)政黨同民主黨派的政治協(xié)商，黨際間的政治協(xié)商應是協(xié)商民主的主要方式。因此，一方面執(zhí)政黨要將重大的決定、重要的改革措施、重大的人事安排主動與民主黨派協(xié)商，另一方面民主黨派也要提高協(xié)商的能力，提出高質(zhì)量的協(xié)商意見。

二是人民政協(xié)是目前協(xié)商民主的最主要渠道。要充分發(fā)揮人民政協(xié)“團結(jié)、民主”的作用，最大限度地在政協(xié)中擴大協(xié)商的對象范圍，最大限度地吸納社會中不同階層、不同利益群體的人士進入政協(xié)，根據(jù)時代的進步、社會結(jié)構(gòu)的變化增加政協(xié)的界別設置 （如各類新階層人士、法律界等），使社會各階層、各利益群體，特別是弱勢群體在政協(xié)中有自己的代表，使政協(xié)的民主協(xié)商能最大限度的包容和反映社會不同階層和不同利益群體的意見和要求，使政協(xié)真正成為我國政治生活中各階層和各利益群體反映訴求、表達訴求和實現(xiàn)訴愿的最主要機構(gòu)和場所。

三是對口協(xié)商、基層協(xié)商的對象。應進一步拓展對口協(xié)商和基層各界代表人士廣泛參與國家政治生活的途徑和渠道，從而使協(xié)商民主全面上升到國家政治制度層面，真正使協(xié)商民主成為與通過選舉、投票表決行使權(quán)利相互補充、體現(xiàn)我國廣泛人民民主的又一種重要形式。

3.規(guī)范協(xié)商的形式。

協(xié)商民主在我國以黨派的協(xié)商和政協(xié)的協(xié)商為主要形式，但在實際的政治生活中，協(xié)商的形式已極大豐富。如果我們把協(xié)商民主定義為人民參與政治生活并就某一事項進行協(xié)商議政的一種方式，那么人大進行的立法聽證會、政府舉行的價格聽證會、黨委、政府和官員與公民平等對話的 “民主懇談會”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的民主聽證會；村級民主評議制度、政府在網(wǎng)站上開通和建立的政府與企業(yè)對話制度、政府官員直接與市民對話的制度、政府在網(wǎng)站上開通“博客”廣泛征求市民意見的方式等都是協(xié)商民主的形式。而隨著協(xié)商民主的發(fā)展，我們不僅要豐富協(xié)商的形式，更要通過法律規(guī)范這些協(xié)商的形式，使之制度化。

4.規(guī)定協(xié)商的效力。

協(xié)商民主是政黨、公民、各階層、各社會團體等組織進行的、廣泛的公共討論和協(xié)商的過程，最大特點是要吸納各種不同的意見、不同的觀點、不同的利益訴求，在協(xié)商中使各方了解彼此的立場、觀點，并在追求公共利益的前提下，尋求并達成各方可以共同接受的方案。一般情況下，執(zhí)政黨提出的協(xié)商議題在原則上都能達成一致，但不排除在一些具體問題上有不同意見和要求。這些不同的意見和要求如何在決策中得到體現(xiàn)？或協(xié)商議題在協(xié)商不能達成一致意見的情況下，能否進入決策程序？等等，都是規(guī)范協(xié)商民主需要解決的問題。而協(xié)商一旦形成協(xié)商的結(jié)果，即協(xié)商一致形成的意見、方案、措施、決定等，就如1949年通過的 《共同綱領》一樣，就應對協(xié)商的各方有法律的效力和約束力，這樣才能保證執(zhí)政黨和政府的決策在民主協(xié)商過程中真正能最大限度的吸納各種意見，反映各種要求，達到民主協(xié)商的目的，增強民主協(xié)商的實效性，避免協(xié)商流于形式。

協(xié)商民主需要程序化

由于協(xié)商民主是協(xié)商參與者參與政治的一種民主形式，其民主本身就是一種程序，因此，將協(xié)商民主程序法定化是保證協(xié)商民主有序進行的必要保障。《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》和 《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》雖然對各民主黨派和人民政協(xié)政治協(xié)商的程序提出了要求，但由于過于原則，缺乏法律的約束力，結(jié)果往往是不按程序進行協(xié)商，使協(xié)商僅僅成為“聽取意見”、“征求意見”。正如不少論者所指出的那樣，想到了協(xié)商，想不到不協(xié)商；高興了就協(xié)商，不高興了就不協(xié)商；領導人有空就來協(xié)商，領導人忙了就不來協(xié)商；領導人開明一點，協(xié)商就多一點，領導人專斷一點，協(xié)商就少一點，使協(xié)商建立在領導人個人好惡的基礎上，大大削弱了協(xié)商民主的作用。因此，應當有一個協(xié)商參與者共同遵守的程序性規(guī)定，對協(xié)商的議題、時間、內(nèi)容，協(xié)商成果的處理機制等有明確和具體的規(guī)定，從制度上保證政治協(xié)商的程序化。

1.協(xié)商議題的提出和確定。

協(xié)商民主是以公共利益為導向，以平等理性討論為途徑，求得共識，從而做出科學的決策。在實踐中，對于協(xié)商議題的提出，一般是黨委、政府先有傾向性或?qū)嵸|(zhì)性意見，即協(xié)商議題的提出一般是由黨委或政府提出和確定的。但從協(xié)商民主的發(fā)展看，是否可以規(guī)定參與協(xié)商的民主黨派、政協(xié)或其他單位也可以主動提出協(xié)商的議題，比如民主黨派的重大提案、建議或政協(xié)的重要提案和建議都可以是協(xié)商的議題？由此將有助于使協(xié)商的議題更廣泛，更能反映社會各界的利益訴求。

2.協(xié)商的時間確定和規(guī)范。

十八大已明確提出 “把政治協(xié)商納入決策程序，堅持協(xié)商于決策之前和決策之中”，因此，協(xié)商的時間可分為決策前和決策中。目前要解決的是無論決策前還是決策中的協(xié)商，都應給予協(xié)商參與者充分的準備時間，應改變目前今天提出協(xié)商議題、明天就讓你發(fā)表意見的做法。應明確規(guī)定要在協(xié)商前若干天通知參加協(xié)商者，并提供相關(guān)的資料，讓他們有充足的時間調(diào)查研究和討論，從而提高協(xié)商的質(zhì)量。其具體的程序應包括：一是協(xié)商的準備程序。包括協(xié)商的時間、內(nèi)容以及相關(guān)材料的送達程序等等，應當有明確的規(guī)定和要求；二是協(xié)商過程中的意見表達程序。協(xié)商應當是名正言順，而不能僅僅只是通報情況，應當讓協(xié)商參加者充分發(fā)表意見和看法，包括接受協(xié)商參加者的詢問甚至質(zhì)詢。發(fā)言也應當有明確的規(guī)則，尤其是時間上有明確的限制，這可以參照相關(guān)的議事規(guī)則，以保證所有參加協(xié)商的人都有平等的表達意見的機會等等。

3.協(xié)商結(jié)果的公開程序。

協(xié)商不是為了追求形式，而是為了達到協(xié)商的目的，因此就應當在規(guī)定的時間內(nèi)，向協(xié)商參與者告知協(xié)商的結(jié)果。黨委、政府應建立重大決策協(xié)商信息公示制度，把協(xié)商過程、協(xié)商結(jié)果置于人民群眾的監(jiān)督之下，推動協(xié)商成果的落實和轉(zhuǎn)化；同時，建立和完善協(xié)商成果的采納和反饋機制。協(xié)商參與者對結(jié)果有疑問或者不滿意的，也可以通過既定的程序提出意見和看法，對這些意見和看法同樣應當有明確的反饋機制，對黨委、政府等違反協(xié)商程序造成重大過失的，要進行必要的追究。要將遵守協(xié)商程序的情況作為組織部門考核領導干部政治水平、民主作風的一項重要內(nèi)容，從制度上、程序上避免政治協(xié)商 “不說白不說，說了也白說”，保證協(xié)商是 “說了不白說”。

應該看到，協(xié)商民主在我國的發(fā)展主要是在實踐中逐步形成的，要使協(xié)商民主成為實現(xiàn)我國社會主義民主的一種重要形式，就必須把協(xié)商民主上升到國家政治制度層面，并有相應的法律保障。從這個角度看，更說明實現(xiàn)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化和程序化是十分重要的。只有堅持不懈推進協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化和程序化建設，協(xié)商民主制度的作用才能發(fā)揮得更好，協(xié)商民主才能作為社會主義民主的一種重要形式真正收到實效，這也是十八大提出的全面推進依法治國和依法執(zhí)政的基本要求。