思茅區(qū)農(nóng)村人地矛盾的調(diào)查與思考

□普洱市思茅區(qū)農(nóng)經(jīng)站 665000 羅 勇

土地是農(nóng)民最基本的生活資料，對(duì)于維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有基礎(chǔ)作用。當(dāng)前，隨著我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷變化，尤其是國(guó)家惠農(nóng)政策的頒布實(shí)施和農(nóng)作物價(jià)格穩(wěn)步增長(zhǎng)，思茅區(qū)農(nóng)民種糧熱情和流轉(zhuǎn)土地實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的愿望逐步提高，但是原來執(zhí)行的一些政策法規(guī)與當(dāng)下農(nóng)民群眾的客觀要求尚存在一定差距，如何適應(yīng)新形勢(shì)新要求，解決農(nóng)民的合理訴求，值得認(rèn)真思考。

1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的基本現(xiàn)狀

自1983年實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包，特別是1997年開展二輪家庭承包經(jīng)營(yíng)以來，廣大農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性空前高漲，不但推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也化解了諸多矛盾和痼疾，促進(jìn)了社會(huì)穩(wěn)定。2003年《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的實(shí)施，又讓農(nóng)民群眾吃了定心丸，于是在家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益得到保障的基礎(chǔ)上，大批青壯勞力紛紛涌向城市，謀求發(fā)家致富的第二渠道，成為繁榮城市經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)城市建設(shè)的生力軍，他們用辛勤的汗水在積累家庭財(cái)富的同時(shí)，也為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改變生產(chǎn)、生活方式注入了活力、儲(chǔ)備了物質(zhì)基礎(chǔ)。

但是，與之俱來的卻是人地矛盾日顯突出，由于農(nóng)業(yè)耕作機(jī)械化程度越來越高，依靠人力為主的傳統(tǒng)種植模式已逐漸淡化，留守家庭婦女和老年人，已足以管理好自家耕地。目前又處在80后人口生育高峰期，這一輪新增人口高峰，成為農(nóng)村社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)問題。2011年思茅區(qū)農(nóng)業(yè)人口2.88萬戶，12.44萬人，現(xiàn)有失地人口約16100人，占農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?3%。因?yàn)檫@些人沒有承包經(jīng)營(yíng)的土地，缺少最基本的生活保障，在困惑和復(fù)雜心理驅(qū)使下，不斷向社會(huì)、政府提出訴求，希望自己的生活得到保障，但面對(duì)農(nóng)村多數(shù)村莊無地可分和社會(huì)保障不完善的現(xiàn)實(shí)，多數(shù)新增人口農(nóng)戶的要求沒有得到滿足，于是便踏上上訪的道路，日復(fù)一日，成為影響社會(huì)和諧和穩(wěn)定的重要因素。

2 農(nóng)村新增人口的基本訴求和面臨的困惑

土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)和生活保障，沒有土地如同生存沒有根基，多數(shù)農(nóng)民盡管通過打工、創(chuàng)業(yè)增加家庭收入，但新增人口無地卻使他們?nèi)珲喸诤?，欲罷不能，始終尋找農(nóng)民同等權(quán)利，隨著農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格的提高，國(guó)家補(bǔ)貼力度的加大和土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的增加，這種愿望越來越強(qiáng)烈。

面對(duì)這部分人群，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織也充滿了困惑，一部分村在二輪延包時(shí)，已將土地全部分配到戶，一部分村依法預(yù)留機(jī)動(dòng)地5%。但隨著人口不斷增加，5%的預(yù)留機(jī)動(dòng)地也已分給新增人口，部分新增人口甚至無地可分。一方面，我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的是家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，承包期內(nèi)，不允許調(diào)整土地，減人不減地。目前，思茅區(qū)農(nóng)村人口的自然增長(zhǎng)率為6.2‰，每年新出生農(nóng)村人口約896人，且不說承包期尚有17年，就以5年計(jì)算，加上原有無地人員，有近2萬新增人口無地可分，社會(huì)壓力可想而知。另一方面，各縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村財(cái)政困難，對(duì)新增人口無力給予一定補(bǔ)助，農(nóng)村社會(huì)保障體系又沒有建立起來，難以尋求解決問題的最有效途徑。

3 各地應(yīng)對(duì)人地矛盾的基本做法

1）優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，擴(kuò)大“無地”農(nóng)民就業(yè)的空間。通過農(nóng)業(yè)內(nèi)部的分工分業(yè)發(fā)展，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，突破農(nóng)民局限在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門的局面，形成農(nóng)村勞動(dòng)力在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售與服務(wù)部門等多渠道就業(yè)的新局面，增加農(nóng)民就業(yè)。

2）強(qiáng)化“無地”農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)，提高“無地”農(nóng)民的就業(yè)能力。對(duì)于“無地”農(nóng)民，針對(duì)就業(yè)的需要，將農(nóng)村成人教育、職業(yè)技術(shù)教育作為重點(diǎn)來抓，利用各種方式為“無地”農(nóng)民提供更多的培訓(xùn)機(jī)會(huì)和就業(yè)渠道，引導(dǎo)“無地”農(nóng)民從事二三產(chǎn)業(yè)，提升農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)能力。

3）加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)“無地”農(nóng)民就地就業(yè)轉(zhuǎn)移。以積極發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)為支撐，加快建設(shè)小城鎮(zhèn)，為“無地”農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，讓農(nóng)民“無地”但不無業(yè)，就業(yè)機(jī)會(huì)面臨更多選擇，拓展農(nóng)民創(chuàng)收的空間。

4）建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。推行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，逐步建立農(nóng)民最低生活保障制度，完善農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)行大病統(tǒng)籌。讓“無地”農(nóng)民病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)，基本生活有保障，解除“無地”農(nóng)民的后顧之憂。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力不一，根據(jù)實(shí)際情況逐步推行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)可劃分年齡段，分梯次進(jìn)行，努力解決農(nóng)民的后顧之憂。

5）健全完善城鄉(xiāng)一體的勞務(wù)市場(chǎng)，建立完善農(nóng)民外出務(wù)工的中介組織。強(qiáng)化對(duì)就業(yè)中介組織的管理，打擊各種以勞務(wù)輸出為掩蓋的欺詐活動(dòng)，為“無地”農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)造良好環(huán)境，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

6）采取土地流轉(zhuǎn)方式，解決“無地”農(nóng)民和農(nóng)戶生活保障問題。當(dāng)前，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入人心，農(nóng)村大量勞動(dòng)力或個(gè)別家庭已不再以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)作為基本生活保障。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以將原家庭承包土地以轉(zhuǎn)包、出租等方式流轉(zhuǎn)意向的農(nóng)戶為依托，采取土地流轉(zhuǎn)的方式，土地流轉(zhuǎn)首先承包給無地農(nóng)戶或家庭，幫助解決其生活溫飽問題。

采取以上辦法，在一定程度上緩解了農(nóng)村人地矛盾所造成的社會(huì)壓力。盡管如此，卻并沒有從根本上消除影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的隱憂和新增人口家庭的基本訴求，人地矛盾仍然突出。

4 化解人地矛盾的建議

4.1 加強(qiáng)立法，調(diào)整利益關(guān)系

關(guān)于農(nóng)村土地矛盾糾紛的化解辦法有很多種，其中最關(guān)鍵的是要依法辦事、依法處理，這就要求我們要進(jìn)一步完善法律、法規(guī)和相關(guān)政策，并使之配套和一致，這樣才能為糾紛的解決提供有效的規(guī)范和依據(jù)。

4.2 加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)

土地是人類賴以生存的基礎(chǔ)，保護(hù)好耕地、保護(hù)好環(huán)境，就是保護(hù)我們?nèi)祟愖约骸Ｒ虼?，我們不僅要保持一定的耕地總量，保證國(guó)家糧食安全，還要保護(hù)好其他土地資源，特別是林地、草場(chǎng)、荒原、濕地等土地資源。不僅要發(fā)展糧食生產(chǎn)，還要搞好多種經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)出的最大化。不僅要對(duì)大江大河進(jìn)行治理，還要對(duì)小流域進(jìn)行綜合整治，提高抗災(zāi)、減災(zāi)能力和土地的利用率，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

4.3 大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力

要建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，僅僅依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是不行的，必須要加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高土地的產(chǎn)出率和農(nóng)產(chǎn)品供給率，保持經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立性，保證國(guó)家的戰(zhàn)略安全，同時(shí)，為其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)和提供資金。不僅如此，還要根據(jù)國(guó)情，大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，加快城市化步伐，緩解人口對(duì)土地、資源和環(huán)境等方面的壓力，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處。

4.4 加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理

我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)之一是管理民主，而目前我們距這一目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。在當(dāng)前農(nóng)村土地矛盾糾紛中有不少也是由于管理不嚴(yán)、管理不好等引起的。因此，必須下大力氣做好此項(xiàng)工作。重點(diǎn)要加強(qiáng)人口管理、合同管理、賬目管理、戶籍管理以及承包程序管理等，盡最大可能減少不必要的損失，化解因管理不嚴(yán)、不好等引起的不必要的糾紛。

4.5 加大矛盾糾紛處理力度

當(dāng)前，農(nóng)村土地矛盾糾紛多發(fā)并且較為激烈，除了矛盾糾紛本身就比較復(fù)雜以外，解決機(jī)制不健全、作用發(fā)揮得不好也是其中的一個(gè)重要因素。比如：國(guó)家規(guī)定，農(nóng)村土地矛盾糾紛可以進(jìn)行調(diào)解或和解；可以訴訟；也可以仲裁。但是，有的基層自治組織和人民調(diào)解組織不健全，作用發(fā)揮得不好，往往使簡(jiǎn)單的矛盾復(fù)雜化、民事案件刑事化，小糾紛發(fā)展成大事件，小問題造成了大影響。所有這些都影響了農(nóng)村土地承包矛盾糾紛的解決。因此，一定要加強(qiáng)農(nóng)村土地承包矛盾糾紛解決機(jī)制和配套體系建設(shè)。不僅要健全基層組織，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，還要建立法律援助和其他救助體系建設(shè)，大力發(fā)展農(nóng)村保險(xiǎn)事業(yè)，規(guī)避經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，減少經(jīng)濟(jì)損失。

4.6 提高農(nóng)民的文化素質(zhì)和法律素質(zhì)

除了做好上述工作外，還要大力開展素質(zhì)教育和普法宣傳，提高農(nóng)民的整體素質(zhì)和法律水平，提高他們的經(jīng)營(yíng)能力和自我保護(hù)能力，這是防范和化解農(nóng)村土地承包矛盾糾紛的治本之策。同時(shí)，要繼續(xù)貫徹執(zhí)行計(jì)劃生育這一基本國(guó)策，減少人口增長(zhǎng)對(duì)土地需求的壓力。在此基礎(chǔ)上，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，探索適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約經(jīng)營(yíng)，將一些不會(huì)經(jīng)營(yíng)、不善于經(jīng)營(yíng)或無力經(jīng)營(yíng)土地的人員轉(zhuǎn)移出來，減少他們經(jīng)營(yíng)土地的風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

總之，農(nóng)村土地承包矛盾糾紛錯(cuò)綜復(fù)雜，解決的方式、方法也不盡相同。只有因地制宜，結(jié)合實(shí)際，依法辦理，才能化解這些矛盾，維護(hù)農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)國(guó)家、集體和農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)法律的尊嚴(yán)和社會(huì)的公平正義。