對影響稅權(quán)劃分的非正式制度的思考

魏少婷

(揚州職業(yè)大學，江蘇揚州225009)

新制度經(jīng)濟學認為，制度分為正式制度和非正式制度。前者是指人們有意識的創(chuàng)造，由某種外在的權(quán)威或組織來實施和控制，包括政治(司法)規(guī)則、經(jīng)濟規(guī)則及單個合約。后者是指人們長期交往中非外在組織干預(yù)的，僅由自發(fā)社會秩序?qū)嵤┑臒o意識規(guī)則，包括價值觀念、道德觀念、習慣性行為、倫理規(guī)范、意識形態(tài)及傳統(tǒng)因素。

正式制度和非正式制度共同影響政策的實施。如果正式制度符合社會大眾的基本認知和行為習慣、倫理規(guī)范，非正式制度則會大大降低正式制度的執(zhí)行成本，使之得以順利執(zhí)行和強化。如果兩者不相融，非正式制度會通過社會人際網(wǎng)絡(luò)軟化已存在的正式制度。因此深化稅權(quán)劃分，不僅要注意正式制度的激勵約束作用，還應(yīng)充分重視各種非正式制度對人們行為選擇的重大影響。

1 影響稅權(quán)劃分的重要非正式制度

稅權(quán)劃分的正式制度是指各種指導(dǎo)稅權(quán)分配的財政、稅收法律、法規(guī)、規(guī)章等;稅權(quán)劃分中的非正式制度是指影響稅權(quán)劃分的各種無形的卻能夠影響人們行為和選擇的文化傳統(tǒng)、價值觀念、思維范式和習慣等等。相容的非正式制度對于正式制度的落實具有促進作用，相悖的非正式制度不僅影響正式制度的執(zhí)行成本，甚至影響其成敗。顯然，探討與稅權(quán)劃分正式制度相悖的非正式制度更具現(xiàn)實意義。

1.1 千年人治歷史影響稅權(quán)劃分的正式制度

中國幾千年的人治歷史，其影響根深蒂固，這一點在我國稅權(quán)劃分方面也有所表現(xiàn)。首先，作為分稅制改革的基本依據(jù)——1993年制定的《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，無論從內(nèi)容到形式，都不完全符合行政法規(guī)的規(guī)格要求[1]。其次，我國有關(guān)中央與地方政府之間稅權(quán)劃分的權(quán)限與程序等方面的內(nèi)容，基本上是由國務(wù)院及財稅主管部門通過頒布行政法規(guī)和行政政策來加以規(guī)定的，且以行政政策為主。稅權(quán)分配方面，中央政府可以通過行政手段調(diào)節(jié)利益分配格局，法制化程度低。例如中央政府曾多次發(fā)文上收稅收立法權(quán)，單方面調(diào)整征管權(quán)。

中央政府的行為對地方政府具有示范效應(yīng)，受人治歷史傳統(tǒng)的影響，各級官員往往有將權(quán)力制度化的沖動。不僅“新官上任三把火”，老官也會經(jīng)常調(diào)整政策，導(dǎo)致政策多變[2]。受此影響，官員逐利沖動強烈，追逐稀缺的“位子”時，政治理想、為民服務(wù)、造福百姓和人生價值的實現(xiàn)等正常的動機往往被異化。

1.2 博弈文化影響稅權(quán)劃分的政策效果

中央和地方間的利益博弈，從古至今未曾中斷，影響頗為深遠。唐后期，兩稅征收過程中藩鎮(zhèn)利用朝廷忽視錢物折換比率的審定權(quán)，而采用“實估斂于人，虛估聞于上”的手段變相減少上供額(兩稅法以錢定額，而交納時要折成實物);清前期地方政府利用“火耗”私派來滿足行政虧空;2001年所得稅共享改革過程中的博弈，無不充分反映了中國這一典型的文化特點。當前的稅收收益分配格局中，地方稅對地方財力增長貢獻率低，難以支撐地方公共產(chǎn)品的供應(yīng)，地方財政困難。央地之間圍繞稅收收益的博弈激烈，除了非理性增長的非稅收入，典型的例子是近年來地方政府推行的“土地財政”。

1.3 官員選拔中的非正式制度影響稅權(quán)劃分政策的執(zhí)行

夏時，大禹殺掉帶頭抵抗“什一稅”的部落首領(lǐng)防風氏，以確保中央稅的征收，這一歷史事件奠定了中央政府控制地方政府的基本策略[3]197。政治化控制經(jīng)濟決策的落實，中央決策的推行廣泛依賴對官員的人事控制的方法至今沿用。省級行政長官選拔任用時，由中央政府先確定候選人，然后由地方人大再以選舉的形式加以確認，地方其他各級政府官員的選拔任用也效仿上述情況。這種選拔任用的非正式制度，造成地方人大對同級行政長官實質(zhì)性監(jiān)管的落空，客觀上也使得轄區(qū)內(nèi)居民的偏好難以得到有效表達。

1.4 關(guān)系先行的社會傳統(tǒng)滲透于稅權(quán)劃分制度之中

中國的人情社會對稅權(quán)劃分也有一定的影響。其一，完善稅制是完善稅權(quán)劃分制度的前提。近年來我國在完善稅制方面所做的努力也受到了非正式制度的不利影響，典型的例子是增值稅改革。由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費型的增值稅，是一項有利于減輕企業(yè)稅負、激勵企業(yè)投資的政策安排，然而，在執(zhí)行過程中卻出現(xiàn)了大量的偽造和虛開發(fā)票行為，不僅造成稅款大量流失，也導(dǎo)致嚴重的不公平，使增值稅設(shè)計的初衷難以實現(xiàn)，稅法規(guī)定與實際執(zhí)行結(jié)果相去甚遠。其根本原因就在于執(zhí)法活動會受人情關(guān)系的左右。一旦違法往往會尋求人情關(guān)系的庇護，加之自私本位的小農(nóng)意識驅(qū)使，使得利用增值稅發(fā)票非法獲利的情況屢禁不止。其二，用合理的轉(zhuǎn)移支付來確保地方的基本稅收收益是稅權(quán)劃分的重要配套制度之一。為爭取有限的轉(zhuǎn)移支付，地方政府間展開了博弈，爭相“跑部錢進”。

2 非正式制度對于稅權(quán)劃分的負面影響

2.1 增加了現(xiàn)行正式制度的執(zhí)行成本

央地博弈使得地方政府在執(zhí)行過程中對政策虛化、異化，會增加現(xiàn)有稅權(quán)劃分正式制度的執(zhí)行成本，影響其政策效果。為爭取中央的轉(zhuǎn)移支付資金，謊報資金需求;名目眾多的非稅收入、利用有限的土地資源舉債建設(shè)、賣地招商等變相劃分收益權(quán);稅收征管方面，延期征稅、征收過頭稅、濫用稅收優(yōu)惠等變相的非正式分權(quán)行為都體現(xiàn)出了中央和地方間的利益博弈，增加了現(xiàn)有正式制度的執(zhí)行成本。

2.2 削弱了現(xiàn)行正式制度功能，降低了經(jīng)濟績效

稅權(quán)劃分的經(jīng)濟學依據(jù)主要是有利于提高資源配置和公共品供給效率。認為在信息不完全的情況下，地方政府更了解當?shù)厍闆r，能以更低的成本、更高的效率為地方提供適宜的公共產(chǎn)品;根據(jù)蒂伯特的理論，居民可以“用腳投票”迫使地方政府更好地為轄區(qū)居民服務(wù)。在行政集權(quán)模式下，受官員選拔任用的非正式制度影響，從官員自身的理性出發(fā)，更加注重上級偏好。在當前“GDP掛帥”的晉升激勵下，地方官員為追求政績，投資沖動強烈，甚至重復(fù)建設(shè)，公共品的提供被放在了次要地位，不僅使原有的政策目標落空，也影響了中央政府對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控。同時為保證本地區(qū)經(jīng)濟利益，不惜以鄰為壑，造成地區(qū)間市場分割，在稅收方面展開了激烈的競爭，為了吸引轄區(qū)外稅收資源的流入，地方政府通常使用優(yōu)惠稅率、稅收折扣、減少收費等手段。有些地方政府為了吸引投資項目，甚至以低于土地開發(fā)成本的價格，提供土地給特定的投資項目，造成了稅收的流失。

2.3 使制度變遷過程形成不良的路徑依賴

路徑依賴是諾斯在解釋不同國家制度變遷途徑時提出的概念。它指的是制度在形成過程中一旦形成某種特殊的發(fā)展模式，則不論好與壞，都有沿著這種路徑走下去的“慣性”。從稅權(quán)的縱向分配來看，現(xiàn)行的分稅制是中央、地方博弈暫時均衡的產(chǎn)物。這對未來制度的設(shè)計和變遷具有典型的啟示意義，會導(dǎo)致不良的路徑依賴。具體來說，稅權(quán)劃分制度的進一步完善必然要打破當前央地之間暫時的利益均衡狀態(tài)。地方政府必然要在新制度設(shè)計過程中一如既往地為自己爭取最大的利益保障，作為中央政府各種政令的具體執(zhí)行者，倘若其利益在新制度中得不到一定的補償，則必將利用自身獨特的地位在執(zhí)行中虛化新政。而出于改革成本和風險的考慮，以及信息的不對稱和監(jiān)管的困難，中央政府將不得不做出一定的妥協(xié)。這種不良的路徑依賴顯然與上文所提到的種種非正式制度息息相關(guān)。同樣，這種博弈文化同樣會影響到稅權(quán)在政府不同部門間的橫向分配。

2.4 一定程度上引起制度創(chuàng)新的時滯

制度創(chuàng)新的時滯是指制度創(chuàng)新供給滯后于制度需求的狀態(tài)。我國財稅改革采用漸進方式，一般說來，時滯是漸進式改革的一種必然現(xiàn)象。漸進本身意味著對舊體制在時間上的容忍，因而一定的滯后是必然的。引起制度創(chuàng)新時滯的原因有很多，但本文關(guān)注的是非正式制度引起的稅權(quán)劃分制度創(chuàng)新時滯。例如稅收立法權(quán)的劃分方面:稅收立法權(quán)是稅權(quán)的核心，從縱向來看，當前的稅收立法權(quán)高度集中于中央，普遍的觀點是應(yīng)該賦予地方相應(yīng)的稅收立法權(quán)。但是結(jié)合我國的具體國情來看，受中國社會很多根深蒂固的非正式制度的影響，短期內(nèi)賦予地方稅收立法權(quán)的時機尚不成熟，因為對地方權(quán)力約束制度缺失。首先，中央政府通過對地方官員的人事控制來確保各項政策的貫徹和落實，這種建立在權(quán)力平衡關(guān)系下的脆弱的人治手段，本身是存在缺陷的。其次，地方轄區(qū)居民的監(jiān)督缺失?，F(xiàn)有制度下，官員更加注重“上級偏好”。同時深受集權(quán)、單項服從價值觀念影響，一般居民對于地方政府的不合理行為難以監(jiān)管。再次，缺乏轄區(qū)內(nèi)的橫向制約。當前稅收立法權(quán)行政化特征明顯，上行下效，若向地方分權(quán)，在地方層面上必然也會出現(xiàn)立法權(quán)向地方行政機構(gòu)集中的問題。在中國特殊的政治和社會制度的巨大影響下，嚴重的話可能會將非稅收入合法化、正規(guī)化，加重企業(yè)和居民的稅負、扭曲稅制、損害經(jīng)濟效率，甚至影響到中央的地位和社會穩(wěn)定。鑒于此，賦予地方稅權(quán)只能徐緩而行，一定程度上導(dǎo)致了制度變遷時滯。

3 構(gòu)建與稅權(quán)劃分正式制度相容的非正式制度

實踐證明可以在較短的時間內(nèi)建立起分稅制的制度框架，但與稅權(quán)劃分相容的良好的秩序建設(shè)比較復(fù)雜困難。因為這個過程還深受許多不具有強制約束力的非正式制度的影響，它們可能不付諸文字，卻相沿成習影響著人們的選擇和博弈主體的行為，對此必須給予足夠的重視。基本的策略是:一方面不斷完善稅權(quán)劃分過程中的各種正式制度，另一方面要不斷構(gòu)建與正式制度相容的非正式制度，引導(dǎo)社會公眾對分稅制度設(shè)計的認可和支持。

3.1 推動民主建設(shè)，構(gòu)建全面的監(jiān)督體系

對權(quán)力的制衡是分權(quán)理論的重要組成部分。當前同級人大對政府行為的監(jiān)督管理其程序意義大于實質(zhì)意義，而轄區(qū)居民對于地方政府的監(jiān)管也是落空的。要軟化人治的歷史傳統(tǒng)影響，就要推動社會主義民主建設(shè)，構(gòu)建全面的監(jiān)管體系，使權(quán)力得到相應(yīng)的制衡。首先應(yīng)該充分促進人大行使這種高層次的具有權(quán)威性的監(jiān)督。一是加強對預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督。預(yù)算調(diào)整方案必須提請本級人民代表大會常務(wù)委員會審查批準，未經(jīng)批準，不得調(diào)整預(yù)算，嚴格防止先實施后審查的情況。二是加強對決算的監(jiān)督。決算報告的內(nèi)容、項目要與年初預(yù)算和調(diào)整后的預(yù)算內(nèi)容、項目對應(yīng)，對于變動較大的項目，要進行分析說明。要看決算是否執(zhí)行了人代會批準的預(yù)算和人大常委會批準的預(yù)算調(diào)整方案，決算是否真實、收支是否合法、執(zhí)行是否嚴肅認真。如發(fā)現(xiàn)重大問題，應(yīng)組織委員進行專題調(diào)查，對違背《預(yù)算法》規(guī)定的問題，責令糾正[3]198。其次，從直接民主的角度看，盡管民主意識較之前已經(jīng)有很大的發(fā)展，但缺乏監(jiān)督的社會氛圍和基本保障體制。為此應(yīng)該推動社會主義民主建設(shè)，賦予民眾監(jiān)督各級政府行為的權(quán)力。具體來說，要提高各級政府行為的透明度，使民眾能快捷方便地獲取政府行為的相關(guān)信息;要拓展民眾向上反映真實情況的途徑;充分重視民間的聲音;要保障反映情況的民眾的基本安全等等。通過推動社會主義民主建設(shè)，逐步規(guī)范政府權(quán)力和政府行為，軟化人治的歷史傳統(tǒng)影響。

3.2 推動社會主義法制建設(shè)

制度的效率不在于其設(shè)計的制度效率，而在于實施的效率。當法律沒有權(quán)威或者執(zhí)法成本很高時，交易中處于“不利”的一方就會選擇違約。而有效的法律制度會為其他制度的實施提供一種穩(wěn)定的預(yù)期，因此正式制度的有效性取決于法律制度的有效性。我國傳統(tǒng)人治文化影響根深蒂固，而分稅制在西方產(chǎn)生的基礎(chǔ)制度環(huán)境之一就是供給充足的法律制度。因此必須首先健全稅法體系，頒布《稅收基本法》，明確稅收活動的基本規(guī)范、基本原則、稅收立法權(quán)的劃分、稅收征管權(quán)、收益權(quán)、司法權(quán)的劃分等等，使稅收的整體行為做到有章可循;其次要加大執(zhí)法剛性，減少有法不依、執(zhí)法不嚴、甚至權(quán)大于法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象;再次，實現(xiàn)法定稅權(quán)歸位，合理劃分權(quán)力機構(gòu)缺位和行政機構(gòu)越位的問題。中央稅、共享稅、全國性的地方稅稅法以及《稅收基本法》等由全國人大及其常委會立法，部分確定需要授權(quán)國務(wù)院制定實施細則的，國務(wù)院不能轉(zhuǎn)授權(quán)。另外要加大法律宣傳，維護法律權(quán)威，以法律來規(guī)范約束各級政府以及各政府部門的行為，減少政府的機會主義傾向，改變政策多變引起的短期行為效應(yīng)。

3.3 完善政績考核體系

稅權(quán)劃分有助于地方政府更有效率地提供公共產(chǎn)品，這樣的論斷與西方社會民主選舉制度密不可分，而為獲取選票官員必須關(guān)注民意。我國的分稅制誕生在政治上高度集權(quán)的基本國情之中，官員投資上層的意愿強烈，分稅制的這一優(yōu)勢無法體現(xiàn)。官員任命大規(guī)模的民主直選在中國當前是不可能實現(xiàn)的。低層次的民主反而可能會引起社會混亂，破壞經(jīng)濟發(fā)展所需的穩(wěn)定的內(nèi)部環(huán)境。因此對主張朝民主直選方向改變當前官員任用制度的觀點，筆者認為不符合中國國情，不敢茍同。但可以構(gòu)建科學全面的官員政績考核體系，用升遷的這根指揮棒，引導(dǎo)地方官員關(guān)注轄區(qū)內(nèi)民意、民生，促進政府職能在公共財政體制下的進一步轉(zhuǎn)變，從而更好地體現(xiàn)稅權(quán)劃分的政策優(yōu)勢。

3.4 走財稅管理民主化、科學化、精細化道路

財稅活動中人情大于制度的情況之所以存在，一個非常重要的原因是制度本身或者執(zhí)行過程本身存在漏洞，給了官員尋租的可能性。要減少人為尋租的空間，必須走財稅管理民主化、科學化、精細化道路。具體來說，要減少行政決策過程中的“一言堂”、“家長制”，講究決策過程的民主化。相關(guān)決策必須要經(jīng)過論證、協(xié)商、審議和集體討論等環(huán)節(jié);重大決策要擴大參與面，讓各層次、各方面的力量參與決策;要提高財稅管理決策的科學性，減少決策中“想當然”、“差不多”的主觀主義行為。用科學的觀點、程序、方法及手段來進行決策、權(quán)衡利弊，選出最佳方案，減少人為尋租的可能性，從長遠來看，逐步改善人情大于制度的情況，減少稅權(quán)劃分過程中的不規(guī)范行為。

[1]朱丘祥.我國中央與地方稅權(quán)劃分的轉(zhuǎn)型期特征及其法治走向[J].當代財經(jīng)，2010(6):32－34.

[2]翁禮華.縱橫捭闔——中國財稅文化透視[M].北京:中國財政經(jīng)濟出版社，2004.

[3]王軍.中國轉(zhuǎn)型期公共財政[M].北京:人民出版社，2006.