淺談完善集體林權流轉(zhuǎn)管理與相關配套措施

[摘 要]集體林權流轉(zhuǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、集約化，能夠極大提高林產(chǎn)品的供給能力，因此，構(gòu)建完善的集體林權流轉(zhuǎn)制度成為促進林業(yè)發(fā)展不可缺少的一環(huán)，是建設我國和諧社會的切實需要。加強集體林權流轉(zhuǎn)管理，做好林權登記工作，規(guī)范林權流轉(zhuǎn)合同和流轉(zhuǎn)程序更是重中之重。

[關鍵詞]集體林權；流轉(zhuǎn)；管理

一、集體林權流轉(zhuǎn)管理的完善

(一）強化林權登記和林權流轉(zhuǎn)登記工作

林權登記是集體林權流轉(zhuǎn)中的重要環(huán)節(jié)，通過林權登記明晰權屬，是集體林權有序流轉(zhuǎn)，減少林權糾紛的必要保障。只有以林權證為基礎，做到轉(zhuǎn)出方憑林權證流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)入方及時辦理林權登記，才能保證林權流轉(zhuǎn)合法、有效、安全。各級林業(yè)部門要嚴格按照林權登記發(fā)證的有關規(guī)定，以規(guī)范的林權證范本發(fā)證，要嚴格做好戶口統(tǒng)編工作，做到“有林有證”、“一林一證”。全國應建立統(tǒng)一的林權登記機構(gòu)、統(tǒng)一的林權管理檔案和林權證管理電子信息系統(tǒng)，登記機構(gòu)依法應當公開登記檔案，并接受公眾查詢，使交易中的受讓方能清楚了解出讓方林權的真實性與合法性，放心地進行交易，最大程度避免權屬爭議的發(fā)生，從而維護林權人的合法權益和市場經(jīng)濟秩序。

各級林業(yè)部門要認真審查林權流轉(zhuǎn)登記申請文件，特別是要認真審查其權屬證明文件和流轉(zhuǎn)決策程序合法性、有效性、申請人的資格證明、流轉(zhuǎn)合同和流轉(zhuǎn)方式等內(nèi)容，對于合法規(guī)范的林權流轉(zhuǎn)，需要變更林權的，林權登記機關應及時受理，認真審查并進行流轉(zhuǎn)變更登記；對于不符合法律法規(guī)相關規(guī)定的流轉(zhuǎn)，登記機關不得給予變更登記。

(二)規(guī)范集體林權流轉(zhuǎn)合同

目前集體林權流轉(zhuǎn)過程中使用的合同，有相當一部分不科學、不規(guī)范，權利和義務不明確，存在嚴重缺陷，容易造成糾紛。依照《集體林權流轉(zhuǎn)管理辦法（征求意見稿）》的規(guī)定，一份規(guī)范的集體林權流轉(zhuǎn)合同，應包含以下基本條款：（一）流出方和流入方的名稱或者姓名和住所；（二）流轉(zhuǎn)的林地、林木的林地類型、坐落位置、面積及四至界線地形圖、林種、樹種、林齡、蓄積量、株數(shù)等；（三）流轉(zhuǎn)期限和起止日期；（四）流轉(zhuǎn)方式；（五）流轉(zhuǎn)林地的用途；（六）流轉(zhuǎn)價款及支付方式；（七）合同到期后地上附著物及相關設施的處理；（八）雙方當事人其他權利和義務；（九）違約責任；（十）解決爭議的方法。

需要說明的是，這些基本條款僅是示范性的，是為了告知流轉(zhuǎn)雙方在訂約時應該列明這些條款，但并不意味著缺少其中的某一項會導致合同不成立或者無效。雙方也可以在此基礎上增加其他條款，如明確森林防火和病蟲害防治等責任的條款。

林業(yè)主管部門在審查林權流轉(zhuǎn)登記申請文件時，應著重對流轉(zhuǎn)合同的內(nèi)容和規(guī)范性進行審查，雙方權利義務過于簡明的合同以及沒有采用規(guī)范合同樣式的流轉(zhuǎn)合同，應當暫停審查，在雙方當事人對合同進行補正或變更后再行審查。

(三)規(guī)范集體林權流轉(zhuǎn)程序

2010年5月，農(nóng)村林業(yè)改革發(fā)展司發(fā)出了《關于征求<集體林權流轉(zhuǎn)管理辦法（征求意見稿）>等草案修改意見的函》，由此可見，國家正著力于用單行法規(guī)規(guī)范集體林權流轉(zhuǎn)，這必將規(guī)范我國目前還較為混亂的集體林權流轉(zhuǎn)秩序，提高目前還較為低下的集體林權流轉(zhuǎn)效益，其進入試行階段后的實際運行效果如何，令人期待。該草案分為總則、流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)當事人、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)管理、有關責任和附則八章，這樣的體系還是比較全面、具體的，但是不足之處也較為明顯，就是沒有一個明確具體、顯而易見的流轉(zhuǎn)程序。筆者認為，這樣的立法缺漏是一種無奈之舉，因為各地由于林業(yè)資源、林業(yè)生產(chǎn)具體情況不同，無法采取整齊劃一的流轉(zhuǎn)程序，讓各地根據(jù)該草案規(guī)定的大體流轉(zhuǎn)綱要，結(jié)合自身具體情況進行流轉(zhuǎn)程序的管理，會取得更好的效果。因此，建議在修改該草案時，應將流轉(zhuǎn)程序獨立成章，將集體林權流轉(zhuǎn)的大體程序加以規(guī)定，以此作為指導各地集體林權流轉(zhuǎn)的指導性程序。筆者認為，集體林權流轉(zhuǎn)應包含以下程序：

首先，必須對現(xiàn)有權屬狀況進行公示，公示的手段是發(fā)放林權證。林權證是集體林權流轉(zhuǎn)的唯一法律憑證，權屬不清或者存在爭議的林權不得流轉(zhuǎn)。應明確林權登記和換發(fā)證程序，并做好事后的審查工作。

其次，集體林權的流轉(zhuǎn)，須民主決策。應當通過招標、拍賣等公開競價形式進行，且須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員或村民代表同意；集體林權流轉(zhuǎn)方案須公布。

再次，林權流轉(zhuǎn)的雙方當事人應當簽訂書面合同。沒有采用規(guī)范樣式合同文本的，不予審核，待采用規(guī)范合同文本之后再行審核。

最后，須辦理林權變更登記手續(xù)，未經(jīng)登記，流轉(zhuǎn)不發(fā)生法律效力。

二、集體林權流轉(zhuǎn)相關配套設施的完善

（一）森林資源資產(chǎn)評估機構(gòu)的完善

國家對于森林資源資產(chǎn)評估制度的建立早有重視。2003年中共中央、國務院在《關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》中明確提出要“發(fā)展森林資源資產(chǎn)評估機構(gòu)，促進林木合理流轉(zhuǎn)，調(diào)動經(jīng)營者投資開發(fā)的積極性?！痹?008年《關于全面推進集體林權制度改革的意見》中又一次強調(diào)要加強森林資源資產(chǎn)評估管理，加快建立森林資源資產(chǎn)評估師制度和評估制度，規(guī)范評估行為，維護交易各方合法權益。

資產(chǎn)評估的兩大要素是評估技術和評估管理。要加強評估技術建設，就要積極培育資產(chǎn)評估專門人才，加強對資產(chǎn)評估資格的考試和審查制度，不斷提高評估人員的素質(zhì)。對于資產(chǎn)評估管理，西方國家對森林資產(chǎn)評估的管理主要有三種模式：政府管理模式、行業(yè)管理模式和政府監(jiān)管下的行業(yè)管理模式。考慮到森林資源對于我國經(jīng)濟建設的意義和森林資源經(jīng)濟效能所需要的相對寬泛的流轉(zhuǎn)環(huán)境，筆者認為，我國的森林資產(chǎn)評估管理應采取第三種模式為宜。在政府監(jiān)管下的行業(yè)管理模式，一方面使森林資源的最終決定權集中在政府，有利于在市場調(diào)節(jié)失靈時實施宏觀調(diào)控；另一方面，行業(yè)管理的方式又保障了資產(chǎn)評估的專業(yè)性、增強了資產(chǎn)評估的靈活性，更有利于之后的林權流轉(zhuǎn)工作。

（二）建立健全集體林權流轉(zhuǎn)糾紛的仲裁和處置機制

我國《土地承包法》第51條規(guī)定：“因土地承包經(jīng)營或流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛時，可請求村民委員會、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府等協(xié)商解決，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁，或直接向人民法院起訴?！钡F(xiàn)實中，大多數(shù)地方政府尚未形成處理林權流轉(zhuǎn)糾紛的規(guī)范化制度，同時也缺乏相關的法律條文與仲裁依據(jù)，“有的糾紛積壓了幾年或十幾年仍無法解決”。因此，須盡快制定處理林權流轉(zhuǎn)糾紛的具體實施辦法，確定好糾紛雙方的權利義務，完善相關的爭端處理機制，為林農(nóng)解決林權流轉(zhuǎn)糾紛問題提供制度支持和法律援助。

（三）加強林業(yè)社會化服務

在現(xiàn)今集體林權流轉(zhuǎn)過程中，應積極扶持林農(nóng)組建各類專業(yè)合作社、行業(yè)協(xié)會，引導培育新型的林業(yè)社會化服務組織，形成多種經(jīng)濟成分、多層次、多形式的服務網(wǎng)絡，為林農(nóng)提供流轉(zhuǎn)前、流轉(zhuǎn)中和流轉(zhuǎn)后的全過程綜合配套服務。發(fā)展林業(yè)專業(yè)協(xié)會，充分發(fā)揮信息服務、政策咨詢、行業(yè)自律、科技推廣等作用。引導和規(guī)范森林經(jīng)營方案編制等中介服務健康發(fā)展。

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[作者簡介]高明，山東濰坊人，山東泰琪律師事務所主任。