淺析“村官”職務(wù)犯罪案件主體資格的認定

韓志鵬 吳一

[摘 要]在我國，農(nóng)村反腐倡廉工作是建設(shè)新農(nóng)村的重要組成部分。本文針對現(xiàn)階段村級組織管理事務(wù)的不斷擴大，“村官”犯罪問題有不斷上升的趨勢，以明確“村官”構(gòu)成貪污賄賂犯罪的主體資格為出發(fā)點，進一步界定“村官”行為的罪與非罪，從而希望達到遏止和打擊“村官”犯罪問題。文章主要分析農(nóng)村組織工作人員構(gòu)成貪污賄賂犯罪主體資格的適格條件，希望為厘清在類似犯罪中出現(xiàn)的認定問題做出一些貢獻，從而加強對農(nóng)村組織工作人員在貪污賄賂類犯罪方面的防控。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村工作人員；主體資格；職務(wù)犯罪案件

近年來涉農(nóng)腐敗現(xiàn)象的頻發(fā)在一定程度上影響和制約了新農(nóng)村建設(shè)的深入開展，成為新農(nóng)村建設(shè)中的一個不和諧音符。因此，如何充分發(fā)揮反貪部門在查處和預(yù)防涉農(nóng)腐敗方面的職能作用，如何進一步抓好我國農(nóng)村工作的開展，為新農(nóng)村建設(shè)營造一個良好的外部環(huán)境，確保新農(nóng)村建設(shè)的成果，是反貪工作創(chuàng)新工作思路、服務(wù)發(fā)展大局的有益嘗試。

由于“村官”犯罪首先直接侵害了農(nóng)民的利益，嚴重影響和制約了農(nóng)村經(jīng)濟及各項事業(yè)的發(fā)展；其次破壞了國家法令和政策在農(nóng)村的實施，使群眾對黨和政府的可信度下降；再次容易引發(fā)集體上訪，造成干群關(guān)系緊張，矛盾激發(fā)，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。因此，要達到懲治“村官”腐敗，維護農(nóng)村穩(wěn)定的目的，必須首先在農(nóng)村組織工作人員是否構(gòu)成貪污賄賂犯罪的主體認定上達成比較一致的共識。故需要對農(nóng)村組織工作人員是否符合構(gòu)成貪污賄賂犯罪的主體資格進行梳理，明確在認定過程中可能出現(xiàn)的問題并努力尋找解決的途徑。本文擬從分析涉農(nóng)職務(wù)犯罪的主體資格入手，探究反貪部門如何更好地認定相關(guān)職務(wù)犯罪行為，為新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)。

一、現(xiàn)有法律對“村官” 職務(wù)犯罪案件主體資格的認定

對于主要職責(zé)在辦理本村公共事務(wù)的農(nóng)村組織工作人員（ 俗稱“村官” ），其身份是否均屬于國家工作人員，其所從事的管理事務(wù)是否均屬于法定的國家公務(wù)，是否應(yīng)該嚴格按《刑法》第八章的貪污賄賂類犯罪定罪處罰，是當(dāng)前司法實踐中所出現(xiàn)的并應(yīng)當(dāng)解決的問題。根據(jù)我國《刑法》第八章及第163條、184條的規(guī)定，要構(gòu)成貪污賄賂犯罪，其主體只需是國家工作人員。但是，如何界定具體到案件中，國家工作人員的內(nèi)涵和外延，這個問題的爭議似乎一致都沒有平息過。根據(jù)我國《刑法》第93條有明確的規(guī)定，刑法學(xué)界一般認為，國家工作人員可以分為兩類，即國家機關(guān)工作人員和準國家工作人員。所謂國家機關(guān)工作人員，是指在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員。

對于哪些農(nóng)村基層工作人員屬于國家機關(guān)工作人員或者是準國家工作人員？有學(xué)者認為，農(nóng)村黨支部、村委會，不僅依法選舉產(chǎn)生，須經(jīng)上一級批準才能任命，而且事實上也起到了維護國家一級政權(quán)的作用，成為了國家一級政權(quán)組織的負責(zé)人，特別是他們行使管理職權(quán)的性質(zhì)往往與公務(wù)活動密切相關(guān)。無論從法律上，還是從維護社會穩(wěn)定的實際效果看，都應(yīng)該將農(nóng)村干部視為國家工作人員。也有人認為，農(nóng)民委員會不是國家設(shè)置的一級政權(quán)機構(gòu)，村委會負責(zé)人雖然是依據(jù)法律選舉產(chǎn)生的，但他們所從事的是集體公務(wù)，而非國家性質(zhì)的公務(wù)。如果硬性地將這些人上升為國家工作人員的范圍之內(nèi)，以國家工作人員論處，不僅缺乏理論依據(jù)，而且也有悖于《刑法》第93條的規(guī)定，于情、于理、于法都有些欠妥。大多數(shù)學(xué)者則認為，城鎮(zhèn)居民委員會組成人員、農(nóng)村村民委員會組成人員是否為國家工作人員，不能一概而論。如果居委會、村委會、的領(lǐng)導(dǎo)代表國家行使諸如計劃生育、征兵、收取稅款等公務(wù)時，就屬于國家工作人員的范圍。根據(jù)以上情況來看，要真正確定農(nóng)村黨支部、村委會的組成人員是否屬于國家工作人員或者是準國家工作人員，其關(guān)鍵點在于界定村黨支部、村委會的組成人員是否在從事公務(wù)及其內(nèi)涵。

筆者認為，國家工作人員規(guī)定中的從事公務(wù)僅指國家公務(wù)，而不應(yīng)包括集體公務(wù)。因為，首先，我國《刑法》第93條第1款的規(guī)定已經(jīng)清楚地界定了“公務(wù)”的性質(zhì)、范圍，也就是說，這里的公務(wù)，只能是國家公務(wù)，而不能包括集體公務(wù)。否則，刑法第93條就沒有必要將國家工作人員表述為國家機關(guān)從事公務(wù)的人員了。其次，從刑法第93條第2款的規(guī)定看，這一款規(guī)定了三類準國家工作人員。不論是第一類中國有單位的國有性質(zhì)，還是第二類中受國有單位委派的性質(zhì)，都恰好說明了國家工作人員所從事的活動絕不是集體的事務(wù)，而是具有國家性質(zhì)的公務(wù)。因此，筆者認為對第三類準公務(wù)員的認定，是包括村黨支部、村委會的組成人員在內(nèi)，也應(yīng)當(dāng)只能是在從事國家公務(wù)的范疇。

從2000年4月29日全國人大常委會通過的《關(guān)于刑法第93條第2款的解釋》這一立法解釋來看，只要是依照法律從事公務(wù)行為的城鎮(zhèn)居民委員會組成人員、農(nóng)村村民委員會組成人員就屬于國家工作人員的范圍。這一立法解釋規(guī)定：“村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作，屬于刑法第93條第2款規(guī)定的其他依照法律從事公務(wù)的人員：（一）救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；（二）社會捐助夠公益事業(yè)款物的管理；（三）國有土地的經(jīng)營和管理；（四）土地征用補償費用的管理；（五）代征、代繳稅款；（六）有關(guān)計劃生育、戶籍、征兵工作；（七）協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。村民委員會等村基層組織人員從事前款規(guī)定的公務(wù)，利用職務(wù)上的便利，索取他人財物或者非法收受他人財物，構(gòu)成犯罪的，”筆者認為，只要是上述具有從事公務(wù)能力的農(nóng)村組織工作人員協(xié)助人民政府從事以上“七項職能”工作的，可直接使用該立法解釋認定其符合《刑法》第93條第2款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，即具有國家工作人員的主體資格。當(dāng)然可適用《刑法》第382條貪污罪、第384條挪用公款罪、第385條受賄罪等貪污賄賂類犯罪的規(guī)定。

當(dāng)然，如果村民委員會等村基層組織人員在《解釋》的“七項職能”工作之外，利用職務(wù)上的便利非法占有村集體財物、挪用村集體款物行為，若構(gòu)成犯罪，根據(jù)《刑法》和最高法院的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)定為職務(wù)侵占罪、挪用資金罪。這樣以來，這類犯罪案件應(yīng)當(dāng)是歸屬公安機關(guān)管轄。但隨之而來的是，如果在查辦某村委員會成員的職務(wù)犯罪案件中既有屬于《解釋》中從事“七項職能”工作的犯罪事實，又有上述發(fā)生在“七項職能”工作之外的犯罪事實的情況下，這類案件在具體的管轄問題上是由檢察機關(guān)一并偵查，還是將涉及公安機關(guān)管轄的犯罪事實移送呢？這里《解釋》沒有給予界定，而筆者也尚未查找到可以借鑒的方式。

二、司法實務(wù)中對 “村官”職務(wù)犯罪案件主體資格的認定

（一）可以確定的情況

按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第6條規(guī)定，村民委員會組成人員包括村委會主任、副主任、村委會委員等。且根據(jù)該法第2條、第5條的規(guī)定，村民委員會的主要職責(zé)就是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。并有協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作的職責(zé)。村民委員會作為村集體經(jīng)濟組織職能的代行者，其組成人員作為直接的行為人，在鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展（包括：從事村址搬遷、公路養(yǎng)護、收取、管理、發(fā)放養(yǎng)老保險基金、管理村集體經(jīng)濟組織財產(chǎn)等）行政管理工作中，利用職務(wù)上主管、經(jīng)手、管理公共財物的便利，是可以認定村民委員會組成人員的行為是從事公務(wù)的。而從歷練來筆者所在地“村官”涉案人員的身份主體來看，犯罪的“村官”多為村主任、農(nóng)辦主任及村會計、出納等掌握村一級財政實權(quán)的工作人員，這些人員在進行村規(guī)劃改建、土地整理等過程中是有相應(yīng)的職權(quán)和職務(wù)便利的，且這類案件的關(guān)系一般極為錯綜復(fù)雜，往往能形成所謂的“串案”。

（二）尚不明確的情況

第一，村黨支部組成人員，特別是在作為村黨支部負責(zé)人的黨支部書記在沒有兼任村民委員會職務(wù)的情況下，是否屬于具有從事公務(wù)能力的人員？我們認為，考慮到實際需要（其實在我們周邊的農(nóng)村基層組織中，村黨支部書記作為黨支部的負責(zé)人一般具有當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸淼馁Y格，其發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心的作用并在農(nóng)村重大事項的上是握有最高決定權(quán)的。并且在向當(dāng)?shù)厝嗣裾畢R報工作的過程中，村黨支部書記是需要出席的），故筆者認為，應(yīng)該將黨支部成員解釋進“村民委員會等”基層組織人員的“等”字含義內(nèi)。

第二，是否包括村民小組組長？廣州市南沙區(qū)人民檢察院何正華則認為，村小組組長是不具有從事公務(wù)能力的農(nóng)村組織工作人員，故不屬于國家工作人員。但是在對農(nóng)村組織工作人員擅自處置征地補償款行為上的司法認定，應(yīng)該分為兩個階段。土地征用補償費用分配到小組之前，農(nóng)村組織工作人員的管理活動屬于協(xié)助人民政府從事的行政管理活動，應(yīng)當(dāng)分別適用貪污罪、挪用公款罪和受賄罪；土地補償費分配到小組(或生產(chǎn)隊)后，農(nóng)村組織工作人員（主要是村民小組組長）對款項的管理是所在小組全體村民自治范疇的事務(wù)，應(yīng)當(dāng)分別適用職務(wù)侵占罪、挪用資金罪和非國家工作人員受賄罪。

但筆者認為，當(dāng)村民小組組長在某些特定的情況下，比如在職務(wù)上兼任村民委員會職務(wù)，或在工作中協(xié)助人民政府清理整頓農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)工作的狀態(tài)下也是有從事公務(wù)能力的農(nóng)村組織工作人員。故村民小組組長是否算是具有從事公務(wù)能力的農(nóng)村組織工作人員，是否能成為貪污賄賂等職務(wù)犯罪的主體，關(guān)鍵還要看其在具體的行為過程中所處的職務(wù)、地位和發(fā)揮的作用。

三、結(jié)語

隨著我國經(jīng)濟體制、政治體制改革的進一步深化，涉農(nóng)職務(wù)犯罪將在相當(dāng)長一段時間內(nèi)呈或增長或持平的趨勢。對此，我們應(yīng)堅持“統(tǒng)籌兼顧，突出重點，打防并舉，綜合治理”的犯罪防控策略，努力貫徹落實包括“寬嚴相濟”刑事政策在內(nèi)的各項社會政策，強化涉農(nóng)職務(wù)犯罪的刑法威懾、制裁力度，將涉農(nóng)職務(wù)犯罪預(yù)防措施落在實處，切實控制并減少此類犯罪的發(fā)生。

[作者簡介]韓志鵬（1986—），男，浙江桐鄉(xiāng)人，桐鄉(xiāng)市人民檢察院反貪污賄賂局；吳一（1986—），男，浙江桐鄉(xiāng)人，桐鄉(xiāng)市人民檢察院反貪污賄賂局。