我國包干財政體制的改革過程及其啟示研究

朱光

摘 要：財政體制的每一次變遷，都充分反映了當時我國的基本國情、主要的經(jīng)濟社會矛盾以及發(fā)展理念的演進?；诖?，根據(jù)當事人的記載以及當年的文檔資料，對我國改革開放后到分稅制改革前的財政體制發(fā)展史進行研究，對財政包干體制下的細分種類進行詳細的介紹，并以當時的財政測算數(shù)據(jù)，深入分析包干制財稅體制存在的歷史作用以及各階段存在的問題和相應的改革邏輯。最后，從財政收支的角度總結我國分稅制改革前的財政體制沿革，并分析其對我國進一步深化財稅體制改革的啟示。

關鍵詞：包干財政體制;財政體制改革;財權事權劃分

中圖分類號：F812.7? ? ?文獻標志碼：A? ? ?文章編號：1673-291X（2019）05-0119-05

引言

為了調動地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性，1980年我國借鑒小崗村的包干制經(jīng)驗，發(fā)展出了中國特色的“財政包干體制”。由于改革開放后中國的社會、政治、經(jīng)濟結構都發(fā)生了翻天覆地的變化，我國的財政體制也在不斷改革。制度經(jīng)濟學的研究結果表明，制度變遷不僅僅反映了當時的社會政治經(jīng)濟變化，也表現(xiàn)出很強的路徑依賴[1]，財政體制的變遷也不例外。盡管1980—1993年我國財政體制還存在很多問題，但是其變遷軌跡也充分反映了我國當時的社會、政治、經(jīng)濟變化和我國財政體制自身的路徑特征，因此對20世紀80年代財政體制的研究，有助于理解我國財政體制的內(nèi)在邏輯，并對今后的改革帶來啟發(fā)。

對20世紀80年代財政體制的研究一般從兩個方面展開。一些研究以記述為主，王耀祖、范勇（1988）的研究分析了包干財政體制運行中出現(xiàn)的問題并探討了政策調整方案[2];王衛(wèi)星等人（1992）則從包干體制的經(jīng)驗教訓分析了分稅制的改革思路[3];殷曉（1991）則從財政收支結構的角度分析了80年代的財政體制[4]。此外，1994年《經(jīng)濟研究參考》上的一篇文章詳細梳理了財政包干體制的脈絡和改革的過程[5]。另一些研究，如李風圣（2000）、王宇（2003）、丁宏（2008）等人的研究，則進一步分析了當時中央和地方之間的財政關系[6～9]。然而，由于20世紀80年代我國并沒有建立完善的統(tǒng)計資料發(fā)布制度（例如《中國財政年鑒》最早于1992年發(fā)布），一些基本數(shù)據(jù)也難以找到，因此對包干財政體制的研究多以當事人的描述和后人的定性研究為主。

本文為了研究1980—1993年我國財政體制改革的內(nèi)在邏輯與啟示，將一些關于20世紀80年代財政體制改革相關的文稿和孤本紙質數(shù)據(jù)進行了電子化處理，并加以整理和歸納，以作為分析和實證研究的基礎。其中，文檔資料包括一些當時的報告文件等，數(shù)據(jù)資料包括1980—1987年地方財力平衡統(tǒng)計表、收支細項、財政專項統(tǒng)計資料等。這些資料，使得本文可以更加深入全面地去復現(xiàn)當年的財政體制改革內(nèi)容。如今距離1993年進行的分稅制改革也已經(jīng)過去25年，我國面臨新一輪的財政體制改革。盡管經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國的國力和財政狀況早已今非昔比，但是財政體制改革的內(nèi)在邏輯以及其路徑依賴性依然存在。因此，研究1980—1993年我國財政體制改革依然具有寶貴的價值，其經(jīng)驗與教訓或許可以給我國新一輪的財政體制改革帶來重要啟示。

一、財政包干體制的回顧

改革開放前，高度集中的財政體制是與高度集中的經(jīng)濟體制相適應的，在這種體制下，地區(qū)財力高度依賴中央規(guī)劃，不能充分發(fā)揮發(fā)展經(jīng)濟的積極性，影響了地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和人們生活水平的提高。改革開放提出后，分權化改革成為必然。“包干”模式最早出自小崗村，在改革開放的大潮中，被各個領域所借鑒，1980年財政包干制第一次出現(xiàn)在了我國官方文件中，并一直執(zhí)行到了1993年。一些文獻已經(jīng)對財政包干體制進行了詳細介紹[2～5]，而本文則偏重介紹當時中央與地方財權、事權的具體劃分?？偟膩碚f，我國的財政包干體制又可以被分為如下三個階段。

（一）1980年改革：確定財政包干體制

為了充分調動地方財政的積極性，1980年我國頒布了《關于實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制的暫行規(guī)定》，改變了過去30年高度集中的財政體制，為地方政府明確了財權和事權范圍。

1.“劃分收支、分級包干”財政體制的主要內(nèi)容。本次改革后，中央和地方的收入支出支出范圍進行了重新劃定，如表1和表2所示。除了表中所列的內(nèi)容，中央還負責一些專項支出，如防汛救災、對落后地區(qū)的轉移支付等。

2.“劃分收支、分級包干”財政體制的調整?！皠澐质罩?、分級包干”是國家財政管理體制的一次重大改革，其激發(fā)地方發(fā)展經(jīng)濟積極性的改革方向是正確的，也取得了一定的成效，但是也導致了一系列問題。首先是中央財政的財權不足以完成其事權，導致中央財政極為困難。因此，在總結實踐經(jīng)驗教訓的基礎上，對“劃分收支、分級包干”的財政體制進行了調整。

（二）1984年改革：財政包干體制的發(fā)展

針對財政包干體制頭五年中出現(xiàn)的問題，1984年通過的《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》中將原有財政體制改為“劃分稅種、核定收支、分級包干”。改革的指導思想為統(tǒng)一領導、分級管理，進一步明確各級財政的權力和責任，根據(jù)之前包干制的經(jīng)驗調整了中央與地方的收支范圍和包干基數(shù)，以充分調動中央和地方兩個積極性，并計劃仍以5年為周期。本次改革對收入和支出重新進行了劃分。在收入劃分方面，新的收入劃分如表3所示。

在1984年的改革中，地方的包干收入基數(shù)和支出基數(shù)由1983年決算額調整確定，但該方案沒有能夠有效緩解中央財政的困難。

（三）1987年改革：多種包干制并行

1984年改革的實行并不順利。隨著我國經(jīng)濟體制改革的推進，1986年到1987年我國財政收入占GDP的比重快速下降，使得原來就存在的一些問題更加突出。一是加劇了中央財政的困難，導致中央財政占全國財政收入的比重過小。采用新方法后原來一些上解較多的發(fā)達地區(qū)收入出現(xiàn)了波動，導致上解數(shù)額減少，而中央財政的下劃卻沒有減少，因此增加了中央財政的赤字，削弱了中央的宏觀調控能力。二是一些地方留成比例較低的省份，因為上解比例較高，稅收積極度較低，轉而采用藏富于企業(yè)、基層或增加預算外收入的做法，導致全國財政收入占GDP比例下降。

二、財政包干體制改革的內(nèi)在邏輯分析

（一）包干體制存在的問題

盡管在當時的經(jīng)濟發(fā)展中財政包干體制在調動地方組織財政收入方面曾發(fā)揮了積極作用，但隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，包干財政體制的弊端日益顯現(xiàn)。一是造成國家財力過于分散;二是地方為了創(chuàng)收而盲目發(fā)展、重復建設;三是包干體制過于復雜，不夠規(guī)范。

由此，盡管財政包干體制激發(fā)了地方的積極性，促進了經(jīng)濟的發(fā)展，但是也帶來了中央財政收入不斷下降的問題，對應的中央財政支出也被迫下降，導致中央的宏觀調控能力與轉移支付能力不斷削弱，甚至為國家的穩(wěn)定帶來了一定的隱患。在這種背景下，加大中央財政收入比重，提高中央政府權威，成為了財政體制改革的必然選擇，1993年的分稅制改革也是據(jù)此展開的。

（二）包干體制三個階段的改革內(nèi)因

任何財政體制的核心都是“兩個比重”，即財政收入占GDP的比重、中央財政收入占總財政收入的比重，它們分別決定了一國政府對國民經(jīng)濟的控制力度，以及中央政府的權威。在機制涉及理論中，一個優(yōu)秀的制度應當是激勵相容的，即可以激勵被委托人按照委托人的意愿行動，讓雙方的效用函數(shù)趨向于最大化[10]。因此，對于財政體制來說，當“兩個比重”出現(xiàn)不合理變化時，即破壞了激勵相容性，從而產(chǎn)生推動體制改革的動力。

在財政包干體制下，地方政府競相采取對策，以爭取更有利于地方的分配關系，導致地方稅收努力度大幅降低、“兩個比重”不斷下降。圖1展示了1980—1993年我國財政“兩個比重”的變化情況。

從上圖中可以看到，1980—1984年這個階段，全國財政總收入占GDP的比重小幅下降，而中央財政收入占全國財政收入的比重則大幅上升。表4是1980—1992年我國財政收支與赤字的基本情況，又可以分為1980—1984年、1985—1987年、1988—1992年三個階段。在第一階段，可以看到1980年時中央財政的支出比重遠高于收入比重，1981年后通過借款、調整政策等手段增加了中央財政收入、降低了中央財政赤字，但是中央財政赤字一直較高。

1984年的改革將中央借款收入制度化，并調整了中央和地方的收入支出范圍，因此，1985年中央財政赤字大幅度減少，地方財政的盈余也大幅度減少。但是，改革沒有起到長期效果，1987年起中央財政再次出現(xiàn)巨額赤字，因此1987年進行了包干制下的第三次財政改革。此外值得注意的是，本次改革后地方的財權和事權都進一步增強，這使得隨后幾年中央的權威有所降低。

此外，經(jīng)過這兩輪改革，發(fā)達地區(qū)的上解比例被調整得過高，導致了“鞭打快?！毙^為發(fā)達的沿海省份更加傾向于減少上解，而中央對于沿海省份的補助則有增無減。表5是1980—1987年地方收支與上解下劃比例，包括全國平均比值和沿海發(fā)達地區(qū)比值（這里選擇財政收入最高的5個省市：上海、山東、江蘇、浙江以及廣東）。其中，地方本級收入與中央下劃資金的比值越高，代表中央對地方的支持力度越小;地方本級支出與上解中央支出比例越高，代表地方對中央的支持越小?？梢钥吹?，從全國平均水平來看，1980—1987年地方本級收入與中央下劃資金的比值越來越小，而地方本級支出與上解中央支出比例越來越高。這說明，中央財政對地方財政的支持有增無減，但是地方財政對中央財政的支持卻不斷下降。而在沿海地區(qū)這個趨勢更加明顯，說明在較高的上解比例下，沿海地區(qū)上解中央的積極性受到了打擊。

在1987年改革后，一直到1990年，中央財政的收入占全國財政的比例以及中央財政赤字得到了一定程度的穩(wěn)定。但是由于沒有建立長效機制，1991年起中央財政的收入比重再次大幅下降，以至于達到歷史的最低點。此外，1986年起，我國的財政總收入所占比重也連年下降，引起了社會各界的極大關注。

縱觀財政包干體制下的歷次改革，基本遵循如下邏輯：一是根據(jù)財政運行情況設定理論上合理的包干制度;二是地方依靠信息優(yōu)勢在中央與地方財政分配上獲得優(yōu)勢;三是中央財政出現(xiàn)困難，以至于不得不進行政策調整;四是地方再次取得分配優(yōu)勢，中央財政再次陷入困難，被迫再次調整政策。

（三）我國財政體制改革的變遷路徑

體制的路徑變遷反映了社會政治經(jīng)濟的變化。衡量體制路徑變遷的方法有很多，但是對于財政體制來說，最根本的是財權和事權的變遷，因此最直接的衡量方法是考察其收入和支出分配比例的變化。結合一些權威的研究[11]，大致分為如下四個階段（如果將包干體制細分則為五個階段）。

1.集權。1953—1958年，實行高度集中的財政體制，中央集中了大部分的財政收入，同時也負擔大部分的財政支出。

2.分權。1959—1978年，實行“統(tǒng)一領導，分級管理”的財政體制，以及1979—1984年實行早期的“大包干”體制，這兩個時期，在財政集中度上表現(xiàn)為分權模式，中央財政在收入和支出上所占的比例都有所下降。

3.進一步分權。1980—1993年，繼續(xù)推進“大包干”體制，財政進一步分權，地方政府在財政收入和支出上的自主權擴大，出現(xiàn)了我國財政體制沿革中分權程度最高的一段時期。

4.有所集中的分權。1994至今，實行分稅制財政體制，總體上仍表現(xiàn)為分權模式，但中央財政集中了大部分的財政收入。

可以說，我國財政體制的變遷就是集權和分權輪換的過程，而其本質就是中央和地方財權與事權的調整。

三、結論與啟示

本文基于姜永華老師保存的20世紀80年代財政體制相關文件書稿，以及相關財政體制數(shù)據(jù)，詳細梳理了改革開放后到分稅制改革前我國的財政包干體制，并分析了財政包干體制下三次改革的內(nèi)在原因，最后總結了我國財政體制改革的變遷路徑。通過對我國過去數(shù)十年財政體制的研究，我們得到如下結論。

一是財政包干體制較好地激發(fā)了地方政府的積極性。經(jīng)過30年的高度集中式財政體制，我國地方政府已經(jīng)習慣于根據(jù)中央計劃行事，發(fā)展地方經(jīng)濟的主觀能動性較低。在此背景下，財政包干體制有效地激發(fā)了地方政府發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟的積極性，為我國經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展起到了奠基作用。

二是財政包干體制下地方政府的稅收努力度不高。隨著改革開放的深入，地方政府更加注重追求地方利益的最大化。為了爭取更有利于地方的分配關系，地方政府普遍采用讓稅于企業(yè)、藏富于基層的方法，稅收努力度較低，導致財政包干體制運行后期財政收入占GDP的比重下降。

三是財政包干體制下中央政府的收入比重持續(xù)下降。地方政府為了減少上解資金，普遍采用將預算內(nèi)資金轉化為預算外資金等方法減少上解基數(shù)，導致中央財政困難、宏觀調控能力弱化。

四是包干制階段的改革未能建立長效機制。由于“兩個比重”不斷下降，國務院對包干財政體制進行過兩次大的政策調整，但是這些改革只發(fā)揮了短期的作用，并沒有建立長效機制以阻止“兩個比重”的下降。

20世紀80年代的財政包干體制反映了改革開放后我國的社會、政治、經(jīng)濟狀態(tài)，其中三次改革的經(jīng)驗與教訓充分反映了中央與地方的博弈，也值得研究者仔細品味。對包干體制下的改革，以及后來的分稅制改革進行比較分析，我們可以得到如下啟示。

一是中央和地方的財權必須與事權相匹配。財權和事權的匹配是一切財政體制的基礎，毛澤東在《論十大關系》一文中即提出發(fā)揮中央和地方兩個積極性。包干財政體制存在的最大問題就是中央的財權遠遠小于事權;而如果地方的財權小于事權，則會造成地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性下降。在新一輪財稅改革中，最大的挑戰(zhàn)就是如何動態(tài)地把握財權和事權的匹配。

二是制度的設計需要考慮信息因素。包干財政體制在設計包干比例時其實合理考慮了財權和事權的匹配。但是在實際實施中，由于征稅權利完全下放給地方，而地方所掌握的信息遠遠多于中央，因此在中央和地方的博弈中處于優(yōu)勢，從而獲得了更多的利益。而分稅制改革后，國稅單位可以自行掌握稅源信息，因此獲得了更多的主動性。

三是改革需要依靠合理的制度。在包干財政體制運行中，中央已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了存在的問題，并數(shù)次出臺政策調整分成比例、包干方式等，還若干次向地方借款，然而這一切并沒有起到長期效果。直到分稅制改革后，建立了完善的稅收返還制度，才解決了中央財權較弱的問題。因此，建立合理的制度和規(guī)范，比頻繁調整政策和內(nèi)部利益博弈更為有效。

四是漸進改革可以有效減少改革阻力。在包干財政體制下，中央在進行每一次中央和地方財權調整時都會遇到巨大的阻力，以至于難以深入進行改革。而分稅制改革則采取了“存量不變，增量調整，做大蛋糕，漸進改革”的十六字方針，使改革得以順利進行。當前，我國經(jīng)濟增速雖然放緩，但是仍處于中高速發(fā)展中，漸進改革依然是很好的改革手段，值得借鑒。

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