美國標(biāo)準(zhǔn)體系及其對公共管理的支撐

文/張明蘭 蔡冠華

美國是一個(gè)市場驅(qū)動且高度多元化的社會，其標(biāo)準(zhǔn)體系以分散、獨(dú)立、民間為主導(dǎo)，與世界上大多數(shù)國家自上而下、集權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)體系不同。尤其是在標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)方面，美國有超過600個(gè)獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)（SDO），大部分是相互競爭的民間標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)，其中有20多家在國際標(biāo)準(zhǔn)化的舞臺上赫赫有名，而多數(shù)國家只有一到兩個(gè)權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)。美國政府對標(biāo)準(zhǔn)化在公共管理方面的作用認(rèn)識得相對較晚，應(yīng)用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)支撐公共管理的許多戰(zhàn)略設(shè)想也都來源于民間智慧。這種民間力量“強(qiáng)勢”而政府管理“低調(diào)”的模式形成了美國公共管理的獨(dú)特方式。美國政府不斷地汲取民間智慧，利用SDO平臺，建立了政府與民間相互了解、相互影響的良性互動渠道，借助高質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)力支持，美國政府的公共管理有序高效。

實(shí)際上，鑒于公共管理是一個(gè)由千百萬要素有機(jī)結(jié)合構(gòu)成的、十分復(fù)雜的巨大系統(tǒng)，是一個(gè)社會與經(jīng)濟(jì)、文化與技術(shù)、個(gè)體與組織、過程與結(jié)果相互交錯、相互碰撞、相互作用的復(fù)雜過程，具有行業(yè)全覆蓋性、公共性、長期性、動態(tài)性和復(fù)雜性等特征，其管理難度是世界難題。而眾所周知，標(biāo)準(zhǔn)化活動也具有全行業(yè)覆蓋性、公益性、周期性的特征，與公共管理特征的重疊程度很高。因此，兩者一經(jīng)結(jié)合，標(biāo)準(zhǔn)化活動特有的責(zé)任基層化與利益協(xié)調(diào)性特征，不僅會提高公共管理的效率和科學(xué)性，還會大大增加其管理的柔性。

正是基于上述戰(zhàn)略定位，美國政府通過法律和相關(guān)績效考核機(jī)制，明確要求聯(lián)邦政府各部委不但要在法規(guī)和政府采購中直接應(yīng)用自愿協(xié)調(diào)一致標(biāo)準(zhǔn)（VCS），還明確規(guī)定政府相關(guān)公務(wù)人員要直接并全程參與和其職能相關(guān)的民間標(biāo)準(zhǔn)化活動。通過參與活動，將部門的行政管理目標(biāo)傳遞給一線的標(biāo)準(zhǔn)研制專家，使政府部門從規(guī)定結(jié)果式管理轉(zhuǎn)變?yōu)檫^程影響式的導(dǎo)向管理。導(dǎo)向管理不但提高了行政管理質(zhì)量和效率，大大降低了行政成本，而且將公共管理目標(biāo)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)活動進(jìn)行了有機(jī)結(jié)合，這樣既保證了經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展，又實(shí)現(xiàn)了公共管理的規(guī)范、高效和柔性，為美國實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展提供了重要支撐。

一、美國標(biāo)準(zhǔn)體系

美國生產(chǎn)力和公共管理水平一流，標(biāo)準(zhǔn)化水平也是世界翹楚。世界上最早的標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)主要誕生在美國，如美國電氣與電子工程師協(xié)會（IEEE）、美國保險(xiǎn)商實(shí)驗(yàn)室（UL）、美國材料與試驗(yàn)協(xié)會（ASTM）、美國機(jī)動工程師協(xié)會（SAE）等。得益于美國雄厚的經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平、市場化能力和崇尚自由的傳統(tǒng)文化，美國的標(biāo)準(zhǔn)體系以民間為主導(dǎo)，獨(dú)立、復(fù)雜、獨(dú)一無二。

在這個(gè)體系中，美國政府對標(biāo)準(zhǔn)化作用的認(rèn)識是逐步加深的，可以說政府應(yīng)用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)支撐公共管理的許多戰(zhàn)略設(shè)想，也都來源于民間智慧，甚至可以說由民間豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提煉而成。實(shí)際上，上世紀(jì)六七十年代，以國防部為代表的許多政府部門對標(biāo)準(zhǔn)化重要作用的認(rèn)識已逐步到位，曾試圖將民間標(biāo)準(zhǔn)化活動納入政府管理，但未獲成功，雙方妥協(xié)的成果直接催生了《1996國家技術(shù)轉(zhuǎn)讓和進(jìn)步法（NTTAA）》。

NTTAA承認(rèn)美國標(biāo)準(zhǔn)體系以民間自愿標(biāo)準(zhǔn)為脊梁，以SDO、行業(yè)、政府之間的合作、溝通為基礎(chǔ)，明確要求各政府機(jī)構(gòu)及其工作人員履行參與國內(nèi)外自愿標(biāo)準(zhǔn)活動的職責(zé)，將完成部門的行政目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)化活動結(jié)合起來，盡可能消除政府自行制定獨(dú)用標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。

NTTAA以立法的形式要求美國政府部門和機(jī)構(gòu)盡可能采用VCS，并主動積極參與VCS的制定。NTTAA的宗旨是精簡標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施，促使美國政府部門不斷采用以協(xié)調(diào)一致為基礎(chǔ)的自愿性標(biāo)準(zhǔn)取代政府部門專用標(biāo)準(zhǔn)。只有當(dāng)無法使用VCS或使用VCS會造成與現(xiàn)行法律相沖突的情況下，聯(lián)邦政府各部委才可以決定選用其它標(biāo)準(zhǔn)，但須依照NTTAA，將為何使用其它標(biāo)準(zhǔn)的理由通過商務(wù)部下屬的國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院（NIST[1]）通知總統(tǒng)行政和預(yù)算辦公室。

這個(gè)體系中，NIST擁有協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督聯(lián)邦各級政府部門標(biāo)準(zhǔn)化相關(guān)活動的法律地位，聯(lián)邦政府各部委通過NIST提供的平臺與其他部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。NIST下屬的標(biāo)準(zhǔn)政策跨部門委員會（ICSP）協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府各部門更多地采用VCS。ICSP由NIST院長代表商務(wù)部長擔(dān)任主席，其成員由所有聯(lián)邦政府各部委的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行官組成，定期召開協(xié)調(diào)會議，類似于我國標(biāo)準(zhǔn)化工作聯(lián)席會議。在NTTAA頒布之前，ICSP并未起到太大的作用，但在NTTAA頒布之后，其協(xié)調(diào)工作就具有了法律依據(jù)。ICSP致力于發(fā)現(xiàn)和解決影響聯(lián)邦政府各部委的交叉問題，并指導(dǎo)各部委正確采用VCS。此外，ICSP還邀請SDO等標(biāo)準(zhǔn)制定組織商討解決交叉問題，并制定解決共性問題的戰(zhàn)略。

這個(gè)體系中，ANSI是美國國家標(biāo)準(zhǔn)的批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)，也是美國官方認(rèn)可的民間標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)中心，與美國商務(wù)部及其下屬機(jī)構(gòu)有著密切的聯(lián)系。ANSI本身是非盈利性質(zhì)的民間組織，并不制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而僅作為標(biāo)準(zhǔn)活動的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和信息交換平臺。美國數(shù)百家SDO雖說大多數(shù)均為行業(yè)組織，彼此重疊交叉并不多，不過一旦出現(xiàn)交叉和重疊，就由ANSI提供協(xié)調(diào)平臺，盡可能地保證技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)活動的協(xié)調(diào)一致。ANSI并沒有強(qiáng)制執(zhí)行的能力，但美國的SDO在這種協(xié)調(diào)機(jī)制下卻幾乎均能達(dá)成協(xié)調(diào)一致。

總之，美國的標(biāo)準(zhǔn)體系就如下圖1所示，NTTAA是美國標(biāo)準(zhǔn)體系的法律基礎(chǔ)，以ANSI為代表的眾多民間標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)是美國標(biāo)準(zhǔn)體系的脊梁，而以NIST為代表的眾多政府公共管理部門則是該體系的重要組成部分。

圖1 美國標(biāo)準(zhǔn)體系框架圖

二、通過標(biāo)準(zhǔn)化活動保證公共利益

美國民間SDO往往擁有所在行業(yè)大量的一線技術(shù)專家作為會員，如ASTM擁有全世界300多個(gè)國家的3萬多會員，ASME更是擁有12萬會員。各民間標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)在標(biāo)準(zhǔn)制定的流程上可能略有差異，但在本質(zhì)環(huán)節(jié)上都是一致的。標(biāo)準(zhǔn)制定過程全程都是由一線行業(yè)專家起草、修改，特別要求在各階段的投票中，消費(fèi)者、政府等公共利益代表要占一半以上的比例，這保障了標(biāo)準(zhǔn)的公益性。同時(shí)，由于許多行業(yè)專家也是所研制標(biāo)準(zhǔn)的用戶，從而確保標(biāo)準(zhǔn)符合市場需求、能夠獲得廣泛應(yīng)用。

消費(fèi)者利益、環(huán)境質(zhì)量、公共安全等公共利益的保護(hù)一直是政府最重要的管理職能。美國政府通過全程參與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)研制活動，直接將保護(hù)公共利益的目標(biāo)傳遞給各參與方，特別是為數(shù)眾多的潛在公共利益破壞方（制造商代表），培養(yǎng)大家的公益意識；同時(shí)，集中數(shù)以萬計(jì)民間一線專家的集體智慧，通過研制切實(shí)可行的具體標(biāo)準(zhǔn)，保障公共利益。

美國消費(fèi)品安全委員會（CPSC）在過去15年里，與相關(guān)SDO合作制定了300多個(gè)VCS，而只頒布了35項(xiàng)強(qiáng)制法規(guī)。例如，CPSC和燃?xì)馄骶咝袠I(yè)協(xié)會合作，通過研制各種容量儲水式熱水器的阻火器安全裝置要求，成功地避免了室內(nèi)火災(zāi)的發(fā)生，既實(shí)現(xiàn)了CPSC的安全管理目標(biāo)，又保證了燃?xì)馄骶呱鷱S商的自覺遵守，是CPSC和生產(chǎn)商一起利用標(biāo)準(zhǔn)化活動，保障消費(fèi)者安全、維護(hù)消費(fèi)者利益的成功案例。

在環(huán)境保護(hù)方面，聯(lián)邦政府各部委通過與SDO的合作，也有不少成功案例。例如，上世紀(jì)80年代，地下石油罐泄漏（UST泄漏）事故大量發(fā)生，而美國環(huán)保署（EPA）的清理速度嚴(yán)重滯后，到1995年僅完成了1/5的污染清理，還有近30萬起污染事故來不及處理，此外還面臨每周1 000余起的新污染。最后EPA向ASTM求助并得到響應(yīng)，后者邀請來自10多個(gè)不同行業(yè)的400多位專家共同研制了標(biāo)準(zhǔn)E 1739[2]，提出了以3級處理方法為核心的8步清理UST污染方法，大幅度提高了清理速度，節(jié)省了數(shù)10億美元的污染清理費(fèi)用，結(jié)束了EPA的噩夢[3]EPA噩夢：A STMStandardization N ew s，1999.2。

公共安全始終是美國政府重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域，而CPSC更是在與SDO合作中受益匪淺。例如，由于在1991～2000年間收到160多起由百葉窗絞繩引起的窒息事故報(bào)告，CPSC與美國安全工程師協(xié)會（ASSE）以及窗簾生產(chǎn)行業(yè)合作，共同指導(dǎo)居民正確使用2001年以前制造的百葉窗，避免因使用不當(dāng)對兒童及青少年的傷害事故。窗簾安全理事會（WCSC）根據(jù)CPSC的建議，在2002年發(fā)布了標(biāo)準(zhǔn)ANSI/WCWA A100.1－2002，規(guī)定了各種百葉窗的安全要求，大大降低了因百葉窗的滾珠鏈、絞繩以及其他活動部件引起的青少年傷害事故。

三、通過標(biāo)準(zhǔn)化活動增強(qiáng)相互合作

美國34個(gè)聯(lián)邦政府部門、2 700多個(gè)政府機(jī)構(gòu)都有制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利。這些行政管理部門各自獨(dú)立，如果不進(jìn)行協(xié)調(diào)，在完成公共管理目標(biāo)時(shí)必然會出現(xiàn)重復(fù)管理、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等多種問題，造成管理上的混亂和資源的極大浪費(fèi)。因此，只有加強(qiáng)政府部門的協(xié)調(diào)一致、政府與民間各利益方的信息共享，才能提高全社會的協(xié)調(diào)性，實(shí)現(xiàn)公共管理效益的最大化。

政府部門的協(xié)調(diào)一致包括聯(lián)邦政府各部委之間和各部委內(nèi)部的協(xié)調(diào)一致。前者主要通過ICSP實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)一致，后者則通過內(nèi)部設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行官（SE）及其標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目辦公室，迅速實(shí)現(xiàn)部委各部門間的協(xié)調(diào)一致。如規(guī)定政府人員在參與民間SDO的VCS活動前，必須適當(dāng)準(zhǔn)備；若有多個(gè)部門共同參與，則在參與活動之前，各部門的代表必須進(jìn)行協(xié)調(diào)，保持政策觀點(diǎn)彼此一致；在參與活動過程中，政府代表表達(dá)的觀點(diǎn)都應(yīng)代表政府，且必須前后一致。這些規(guī)定確保了部委內(nèi)部的協(xié)調(diào)一致。

政府與民間組織的信息共享，則通過與相關(guān)的SDO長期保持密切聯(lián)系來實(shí)現(xiàn)。政府代表通過與民間SDO工作人員的對口聯(lián)系，隨時(shí)了解其所涉及領(lǐng)域的民間技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)活動情況，一旦有與本部門相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)化活動，就會上報(bào)SE，派員全程參與。在具體的參與活動中，政府代表隨時(shí)了解行業(yè)現(xiàn)狀，傳遞政府管理目標(biāo)和執(zhí)法監(jiān)督信息，實(shí)現(xiàn)政府與民間各利益方的信息共享。

四、通過標(biāo)準(zhǔn)化活動降低管理成本

美國經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)所帶來的公共管理對象數(shù)量龐大，對技術(shù)指標(biāo)的要求很高，但政府部門所擁有的資源相對來說卻很有限。由于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施通常是以時(shí)間、人力、技術(shù)、資金及配套設(shè)施等為基礎(chǔ)條件的，因此聯(lián)邦政府各部委重復(fù)制定的標(biāo)準(zhǔn)不僅會帶來管理上的不確定性，而且也會造成公共資源的極大浪費(fèi)。廣泛采用民間標(biāo)準(zhǔn)組織制定的VCS，可以充分利用民間優(yōu)質(zhì)的技術(shù)資源和專家資源。

美國DOD一直是NTTAA的有力推動者。DOD對標(biāo)準(zhǔn)的制定和維護(hù)資源消耗驚人，且由于專家數(shù)量有限，標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量得不到保證。因此，從上世紀(jì)60年代起DOD就開始了以“盡可能采用民用標(biāo)準(zhǔn)代替軍用標(biāo)準(zhǔn)”為主要內(nèi)容的軍標(biāo)改革。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1999年DOD已經(jīng)成功采納了9 500多個(gè)民間VCS，工作效率顯著提高，節(jié)約經(jīng)費(fèi)超過1億美元。例如，2009年，為減少誤傷友機(jī)的事故發(fā)生，DOD僅通過采用《通用防空詢問系統(tǒng)（Common Air Defense Interrogator）（第5版）》修訂標(biāo)準(zhǔn)，就為國防部節(jié)省了3 100萬美元。

五、通過標(biāo)準(zhǔn)化活動抑制官僚主義

美國的標(biāo)準(zhǔn)體系分散、獨(dú)立，但政府內(nèi)部的標(biāo)準(zhǔn)管理模式卻高度集權(quán)，NTTAA對政府部門采用VCS和參與民間技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)活動有著嚴(yán)格的規(guī)定。NTTAA要求政府部門將采用VCS作為本部門實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)或活動的措施之一，并規(guī)定只要此類標(biāo)準(zhǔn)活動與本部門相關(guān)，就應(yīng)當(dāng)全程參與其中。同時(shí)，NTTAA還要求政府部門對于不采用VCS的理由通過NIST向總統(tǒng)行政和預(yù)算辦公室匯報(bào)。這種嚴(yán)格的規(guī)定要求政府官員必須長期與相應(yīng)SDO保持緊密聯(lián)系，全程參與其標(biāo)準(zhǔn)化活動，并在參與過程中詳細(xì)記錄活動內(nèi)容以備審查。

此外，聯(lián)邦各部委都在NIST的指導(dǎo)下，建立了一系列內(nèi)部的標(biāo)準(zhǔn)化工作管理和監(jiān)督程序，將政府人員參與標(biāo)準(zhǔn)化活動的內(nèi)容細(xì)化，將績效考評的指標(biāo)具體到每一個(gè)細(xì)節(jié)，確保了政府人員積極參與標(biāo)準(zhǔn)化活動。由于VCS活動頻繁，政府工作人員工作量很大，一個(gè)人常常要同時(shí)參與幾個(gè)甚至十幾個(gè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)活動。如果在SDO的標(biāo)準(zhǔn)化活動中采取官僚作風(fēng)，勢必導(dǎo)致民間專家的不配合，從而令工作量倍增，得不償失。正是這種管理機(jī)制，促使政府部門及其工作人員在參與民間標(biāo)準(zhǔn)活動時(shí)，認(rèn)真對待，避免官僚作風(fēng)，并積極建立與民間專家的良好個(gè)人關(guān)系，保證政府職責(zé)能夠得到較好地體現(xiàn)。

六、總結(jié)

雖然在公共管理中，協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方是一件復(fù)雜的工程，但是美國政府創(chuàng)造性地開辟了依靠標(biāo)準(zhǔn)體系和標(biāo)準(zhǔn)活動平臺來協(xié)調(diào)公共事務(wù)相關(guān)利益方的途徑。通過積極且平等地參與民間標(biāo)準(zhǔn)活動，一方面，可以讓政府管理目標(biāo)在高質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)中得以順利體現(xiàn)，另一方面，政府工作人員與民間一線專家建立起的廣泛而深遠(yuǎn)的網(wǎng)狀聯(lián)系，有利于廣開言路，提高政府決策的科學(xué)性和政策的柔和性。此外，政府積極參與和采納民間標(biāo)準(zhǔn)，既降低了自身的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政負(fù)擔(dān)，也在無形中擁有了許多行業(yè)一線專家資源，并減輕了自身在公共管理中的技術(shù)負(fù)擔(dān)。美國的這種分散、獨(dú)立、民間主導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)體系為其公共管理提供了重要的支撐，取得了意想不到的成功，也為我國的公共管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供了有益的借鑒。