市場(chǎng)主體準(zhǔn)入制度改革之環(huán)境分析

改革開放后，我國市場(chǎng)主體準(zhǔn)入制度的發(fā)展變化始終與經(jīng)濟(jì)體制的變革過程同步。當(dāng)今，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革方興未艾，市場(chǎng)主體的多元化和經(jīng)營業(yè)態(tài)的多元化已成為發(fā)展趨勢(shì)，特別是加入WTO更成為影響未來我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)格局及變化的重要因素。作為承擔(dān)維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序職能的工商行政管理部門，在這一嶄新的環(huán)境背景下，充分認(rèn)識(shí)和分析市場(chǎng)主體準(zhǔn)入制度所面對(duì)的環(huán)境狀況，深刻理解環(huán)境對(duì)管理理念和管理方法的影響作用，都將直接決定著這支隊(duì)伍自身管理職能能否充分發(fā)揮和管理制度的全面創(chuàng)新及改革。

1 市場(chǎng)主體準(zhǔn)入制度及其環(huán)境影響

1.1 市場(chǎng)主體準(zhǔn)入制度及其構(gòu)成

一般意義上的市場(chǎng)準(zhǔn)入是指國家為維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)，對(duì)市場(chǎng)主體及交易對(duì)象進(jìn)入某個(gè)領(lǐng)域的直接控制或干預(yù)。從政府經(jīng)濟(jì)職能角度講，廣義的市場(chǎng)準(zhǔn)入又被稱為市場(chǎng)準(zhǔn)入管制或市場(chǎng)進(jìn)入管制，是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控和微觀管制的一種職能和方式。而從狹義的角度研究，市場(chǎng)主體準(zhǔn)入則僅將研究的視角界定在了市場(chǎng)主體本身，將市場(chǎng)準(zhǔn)入特指為是國家授權(quán)的登記主管機(jī)關(guān)對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)從事商品經(jīng)營活動(dòng)或服務(wù)活動(dòng)的市場(chǎng)主體實(shí)施登記注冊(cè)，以確認(rèn)其合法經(jīng)營資格或法人資格并規(guī)范其設(shè)立與組織并對(duì)其進(jìn)入市場(chǎng)后的經(jīng)營行為進(jìn)行監(jiān)督與控制的管理制度。也正是從這個(gè)角度出發(fā)，市場(chǎng)準(zhǔn)入的概念實(shí)際上是指國家對(duì)市場(chǎng)主體資格的確立、審核和確認(rèn)，并對(duì)其準(zhǔn)入行為、經(jīng)營行為與退出行為進(jìn)行監(jiān)督和管理的法律制度。也就是我們常說的市場(chǎng)主體準(zhǔn)入登記制度及監(jiān)督管理制度。

市場(chǎng)主體準(zhǔn)入制度從構(gòu)成上看，是由市場(chǎng)主體登記注冊(cè)制度和市場(chǎng)主體監(jiān)督管理制度兩部分組成。其中市場(chǎng)主體登記注冊(cè)制度主要是指工商行政管理機(jī)關(guān)依照法定條件和程序，對(duì)市場(chǎng)主體的申請(qǐng)予以審查核準(zhǔn)并公之于眾，使其依法取得法人資格或經(jīng)營資格的管理制度。而市場(chǎng)主體監(jiān)督管理制度則主要是指工商行政管理企業(yè)登記機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，對(duì)市場(chǎng)主體準(zhǔn)入行為、經(jīng)營行為和退出行為依法監(jiān)管的管理制度。作為市場(chǎng)主體準(zhǔn)入制度的兩大組成部分，登記注冊(cè)制度與監(jiān)督管理制度無論是從最初的合一還是今天的分離，都反映了現(xiàn)實(shí)的需要和改革的要求。

1.2 行政生態(tài)學(xué)研究的新視野

不拘泥于從行政系統(tǒng)內(nèi)部考察和研究行政現(xiàn)象，而是關(guān)注行政系統(tǒng)環(huán)境對(duì)行政過程的影響從而修正行政過程的研究思路來源于美國哈佛大學(xué)教授約翰·高斯的行政生態(tài)學(xué)理論。早期的行政學(xué)研究，對(duì)行政組織和行政活動(dòng)的觀察往往是靜止的和孤立的。即將行政系統(tǒng)排斥在社會(huì)環(huán)境乃至自然環(huán)境之外，關(guān)注其靜態(tài)的組織狀況和行政現(xiàn)象，由于這種研究的靜態(tài)性和孤立性特征，因而無法揭示現(xiàn)代行政管理活動(dòng)在復(fù)雜環(huán)境下的運(yùn)行規(guī)律，也就不可能很好地指導(dǎo)行政實(shí)踐。

綜合來看，行政生態(tài)學(xué)研究的基點(diǎn)在于將政府比擬為生物有機(jī)體，關(guān)注政府賴以生存和運(yùn)作的生態(tài)系統(tǒng)并強(qiáng)調(diào)政府與其生存的生態(tài)環(huán)境的互動(dòng)和動(dòng)態(tài)平衡。行政生態(tài)學(xué)理論堅(jiān)持認(rèn)為：行政管理的產(chǎn)生、發(fā)展不是孤立的，它與周圍事物有著千絲萬縷的聯(lián)系，并構(gòu)成一定時(shí)期的行政環(huán)境；行政環(huán)境對(duì)行政職能、行政體制、行政行為等具有重要的作用和影響；行政生態(tài)學(xué)研究強(qiáng)調(diào)政府與其生存的生態(tài)環(huán)境的互動(dòng)和動(dòng)態(tài)平衡。行政生態(tài)學(xué)的發(fā)展為行政學(xué)研究提出了全新的思路和發(fā)展空間，從而使現(xiàn)代行政學(xué)的研究獲得了突破性進(jìn)展。

1.3 工商行政管理市場(chǎng)主體準(zhǔn)入制度環(huán)境界定及環(huán)境影響

工商行政管理職能是政府行政職能的重要組成部分，其管理功能的發(fā)揮同樣需要關(guān)注環(huán)境問題。從理論上看，討論工商行政管理市場(chǎng)主體準(zhǔn)入制度的環(huán)境問題，離不開工商行政管理大環(huán)境的概念。工商行政管理環(huán)境是指直接和間接地影響工商行政管理機(jī)構(gòu)、人員和行政行為與方法并進(jìn)而影響其行政效能的一切外部要素的總和。從廣義上講，行政管理的外部環(huán)境即是工商行政管理的外部環(huán)境，這是因?yàn)楣ど绦姓芾硎切姓芾淼闹匾M成部分，行政系統(tǒng)的外部環(huán)境影響因素會(huì)對(duì)整個(gè)行政體系產(chǎn)生影響和制約作用。但是從狹義上看，工商行政管理在行政職能體系中又具有自身的職能特點(diǎn)，其職能是維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和行政執(zhí)法。正是這種特點(diǎn)決定了影響行政管理的行政環(huán)境的諸要素又會(huì)以不同的方式及不同的作用程度影響工商行政管理活動(dòng)。

可以說，市場(chǎng)主體準(zhǔn)入制度的設(shè)計(jì)及改革是整個(gè)工商行政管理的基礎(chǔ)性工作。這是因?yàn)槭袌?chǎng)主體準(zhǔn)入制度從構(gòu)成上既包含市場(chǎng)主體登記注冊(cè)制度，也包含市場(chǎng)主體監(jiān)督管理制度。前者的功能設(shè)計(jì)在于依法賦予市場(chǎng)主體合法資格，而后者功能的發(fā)揮則切實(shí)保證對(duì)市場(chǎng)主體從準(zhǔn)入、經(jīng)營到退出行為的監(jiān)管，通過對(duì)市場(chǎng)主體從資格到行為的監(jiān)管，工商行政管理可以實(shí)現(xiàn)維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的功能。

從理論上分析，承載工商行政管理職能發(fā)揮基礎(chǔ)的市場(chǎng)主體準(zhǔn)入制度的建立和完善，同樣離不開環(huán)境的影響和作用，因此同樣需要分析這種管理活動(dòng)所面對(duì)的環(huán)境現(xiàn)實(shí)。

2 我國市場(chǎng)主體準(zhǔn)入制度的環(huán)境現(xiàn)實(shí)

分析市場(chǎng)主體準(zhǔn)入制度的環(huán)境現(xiàn)實(shí)，是將研究的視角聚焦于登記主管機(jī)關(guān)，聚焦于那些影響到未來市場(chǎng)主體準(zhǔn)入制度改革思路及觀念導(dǎo)向的因素之上。主要包括：體制環(huán)境因素、法律制定及法律執(zhí)行環(huán)境因素、不斷變化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及國際環(huán)境因素的影響。

2.1 法律制度及法律執(zhí)行的環(huán)境現(xiàn)實(shí)

工商行政管理及市場(chǎng)主體準(zhǔn)入制度功能的發(fā)揮很大程度上是一種行政執(zhí)法活動(dòng)，因而法律制度及法律執(zhí)行的環(huán)境現(xiàn)實(shí)不可避免地會(huì)直接影響到其行政執(zhí)法活動(dòng)。

以市場(chǎng)主體準(zhǔn)入制度的環(huán)境現(xiàn)實(shí)分析，目前由于缺乏統(tǒng)一的商事登記立法，缺乏相對(duì)統(tǒng)一的市場(chǎng)主體法，因而登記主管機(jī)關(guān)在注冊(cè)登記職能履行中會(huì)依據(jù)不同的法律規(guī)范完成其登記注冊(cè)及監(jiān)督管理活動(dòng)，這使得同類市場(chǎng)主體難以保障法律面前的平等。其次，從法律的執(zhí)行過程看，市場(chǎng)主體準(zhǔn)入與退出的法定條件和法定程序已有明文規(guī)定，本已從立法上實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范。但由于執(zhí)行的不到位導(dǎo)致的自由裁量權(quán)的使用超出法律規(guī)范從而造成執(zhí)法不公的問題依然突出；從執(zhí)法行為的規(guī)范性看，由于缺乏相應(yīng)的制度保障，準(zhǔn)入登記與監(jiān)督管理中隨意性較強(qiáng)、規(guī)范性較弱的問題依然難以根除。同時(shí)，在當(dāng)今的社會(huì)環(huán)境下，法律執(zhí)行環(huán)節(jié)中由于執(zhí)法對(duì)象因素而導(dǎo)致執(zhí)法效能不高的問題亦應(yīng)引起我們的關(guān)注。由于我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對(duì)市場(chǎng)主體的培育工作弱化導(dǎo)致市場(chǎng)主體成熟度不高，對(duì)管理主體的認(rèn)同度較低，自覺遵紀(jì)守法意識(shí)不高。這種狀況在法律執(zhí)行的環(huán)境現(xiàn)實(shí)中則主要表現(xiàn)為執(zhí)法對(duì)象對(duì)政策和法律的不理解以及執(zhí)法活動(dòng)中的不配合，使得市場(chǎng)主體登記主管機(jī)關(guān)在對(duì)市場(chǎng)主體的登記注冊(cè)監(jiān)督管理活動(dòng)甚至對(duì)違法行為的查處上不能充分樹立權(quán)威而影響執(zhí)法效果，加大了政策與法律的貫徹難度。

2.2 宏觀體制影響的環(huán)境現(xiàn)實(shí)

作為影響市場(chǎng)主體準(zhǔn)入功能發(fā)揮的環(huán)境因素，工商行政管理市場(chǎng)主體準(zhǔn)入制度功能發(fā)揮所面對(duì)的宏觀體制環(huán)境是其中的關(guān)鍵。這種制約性影響表現(xiàn)為：地方保護(hù)主義在市場(chǎng)主體準(zhǔn)入制度功能發(fā)揮中的行政干預(yù)依然普遍存在?，F(xiàn)實(shí)中地方保護(hù)主義的表現(xiàn)形式多種多樣，既可以表現(xiàn)為市場(chǎng)主體登記注冊(cè)及監(jiān)督管理活動(dòng)受到當(dāng)?shù)卣母深A(yù)上，又可以表現(xiàn)為受到政府職能部門的行政干預(yù)上。前者使得登記主管機(jī)關(guān)在所在地政府的干預(yù)下，難以堅(jiān)持法定的登記審批條件和登記審批程序，難以完成對(duì)市場(chǎng)主體準(zhǔn)入及退出的審核及把關(guān)；后者則造成在對(duì)市場(chǎng)主體的監(jiān)督管理中缺乏同級(jí)政府職能部門的相互配合。雖然工商行政體制改革后，省以下工商機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)了垂直領(lǐng)導(dǎo)，但從總體上看，“條塊結(jié)合，以塊為主”的宏觀體制的影響仍然存在。

2.3 經(jīng)濟(jì)運(yùn)行迅猛變化的環(huán)境現(xiàn)實(shí)

市場(chǎng)主體準(zhǔn)入制度功能的發(fā)揮，離不開其所在的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。所有制結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)改革、市場(chǎng)主體的成熟程度及技術(shù)環(huán)境都將直接影響到這一制度的改革和設(shè)計(jì)。

第一，所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整與變化在加大。當(dāng)前，對(duì)公有制經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位的理論認(rèn)識(shí)已逐漸統(tǒng)一，即公有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位不應(yīng)主要體現(xiàn)在“量”上，而應(yīng)體現(xiàn)在公有經(jīng)濟(jì)的“質(zhì)”上。隨著國有企業(yè)改革的深化，國有經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式目前已呈現(xiàn)多元化態(tài)勢(shì)。國有企業(yè)由過去數(shù)量上占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)為向以國有經(jīng)濟(jì)為主的混合經(jīng)濟(jì)形式過渡。國有企業(yè)將來主要布局在涉及國家安全、國家經(jīng)濟(jì)命脈的領(lǐng)域和行業(yè)，其他領(lǐng)域則需要混合經(jīng)濟(jì)和非公經(jīng)濟(jì)的廣泛參與。這就意味著多元化市場(chǎng)主體并存的格局將是大勢(shì)所趨。從目前看，公有制以外的經(jīng)濟(jì)主體不是發(fā)展多了，而是發(fā)展還很不夠。城鄉(xiāng)合作經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)和私營經(jīng)濟(jì)都有發(fā)展的上升空間。如何促其完成市場(chǎng)主體準(zhǔn)入并支持其發(fā)展等問題無疑會(huì)給工商行政管理機(jī)關(guān)帶來巨大的挑戰(zhàn)。

第二，國有企業(yè)自身改革的環(huán)境影響加劇。在所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整變化和多元化改革過程中，國有經(jīng)濟(jì)自身的發(fā)展也是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化中的重要因素。中小國有企業(yè)將通過聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營股份合作、出售等方式進(jìn)行改組，這將使企業(yè)之間的合并與收購等行為呈上升態(tài)勢(shì)。市場(chǎng)主體登記注冊(cè)環(huán)節(jié)的工作任務(wù)必將加重；外商投資企業(yè)將可以參與國營企業(yè)的改組、改造及國內(nèi)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，因而國有企業(yè)利用全球生產(chǎn)要素進(jìn)行重組的機(jī)遇將更多，這同樣給市場(chǎng)主體準(zhǔn)入登記工作提出了新的要求。

第三，對(duì)國有壟斷行業(yè)的監(jiān)管正在加強(qiáng)。在市場(chǎng)主體準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，為實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的公平的市場(chǎng)競爭環(huán)境，對(duì)自然壟斷行業(yè)監(jiān)管在逐漸加強(qiáng)。對(duì)銀行、電信、電力、鐵路、石油、煤炭等行業(yè)市場(chǎng)競爭機(jī)制的堅(jiān)持也將使市場(chǎng)主體更可能通過政策支持準(zhǔn)入那些傳統(tǒng)壟斷行業(yè)以形成市場(chǎng)競爭格局并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。工商行政管理市場(chǎng)主體準(zhǔn)入功能的發(fā)揮無疑需要體現(xiàn)環(huán)境的這種變化需求，并支持國有壟斷行業(yè)改革中的新進(jìn)入市場(chǎng)主體競爭地位的獲取。

第四，市場(chǎng)主體在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的成熟度不高。市場(chǎng)主體作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的能動(dòng)因素，其自身的成熟狀況對(duì)其經(jīng)營活動(dòng)及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序產(chǎn)生不可忽視的影響。由于長期缺乏系統(tǒng)的市場(chǎng)培育，市場(chǎng)主體通過增強(qiáng)內(nèi)功、提升技術(shù)、創(chuàng)新水平實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的能力不強(qiáng)，在經(jīng)營中往往存在不規(guī)范經(jīng)營的問題，這對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的影響是負(fù)面的。特別是某些市場(chǎng)主體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中不正當(dāng)競爭手段的使用將極大地危害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，也給監(jiān)管工作帶來了難度。同時(shí)，這種成熟度不高也表現(xiàn)在市場(chǎng)主體對(duì)有關(guān)登記管理法規(guī)的認(rèn)同度不高，違法行為時(shí)有發(fā)生，這一點(diǎn)在上述法律環(huán)境現(xiàn)實(shí)的闡述中已有論述。

第五，技術(shù)變化及商業(yè)模式的創(chuàng)新對(duì)環(huán)境影響程度加深。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與技術(shù)變革和商業(yè)模式的轉(zhuǎn)換關(guān)系密切，所以，經(jīng)濟(jì)影響的環(huán)境現(xiàn)實(shí)同樣需要關(guān)注技術(shù)變化和商業(yè)模式的轉(zhuǎn)變。當(dāng)今一些市場(chǎng)主體技術(shù)創(chuàng)新能力在不斷增強(qiáng)，科技型企業(yè)發(fā)展已成規(guī)模，對(duì)傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型市場(chǎng)主體的監(jiān)管模式無疑也需要發(fā)生變化；高科技、多媒體手段在商品流通領(lǐng)域的應(yīng)用越來越廣泛，催生多渠道、少環(huán)節(jié)、開放式銷售網(wǎng)絡(luò)及營銷模式的形成，同樣會(huì)給市場(chǎng)主體準(zhǔn)入登記及監(jiān)督管理工作從管理理念到管理手段提出挑戰(zhàn)。

2.4 國際影響日益加深的環(huán)境現(xiàn)實(shí)

國際政治經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程中，國際環(huán)境對(duì)工商行政管理的影響同樣不可忽視。這是因?yàn)楣ど绦姓芾硭鎸?duì)的國際環(huán)境正日趨復(fù)雜和多變，隨著國際環(huán)境影響的加深，工商行政管理在市場(chǎng)的開放、市場(chǎng)環(huán)境的優(yōu)化、行政審批制度的改革、市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的完善等方面都將承擔(dān)更多、更繁重的職能。

國際環(huán)境的變化也對(duì)政府監(jiān)管的原則與手段提出了挑戰(zhàn)。全球化背景下不僅要求在法律及政策方面與國際慣例相接軌，且要求在監(jiān)管原則與手段上更好地體現(xiàn)市場(chǎng)規(guī)則，體現(xiàn)公平公正原則。從市場(chǎng)主體準(zhǔn)入功能的設(shè)計(jì)上看，傳統(tǒng)上重規(guī)制、重審查的監(jiān)管方式將不再適應(yīng)開放環(huán)境的要求。粗放的、簡單的管理手段方法也無法滿足外商投資企業(yè)發(fā)展的需要，因此環(huán)境促使的改革也將會(huì)在這些方面不斷深化。

綜上所述，工商行政管理市場(chǎng)主體準(zhǔn)入制度功能的發(fā)揮受到諸多環(huán)境因素的影響，分析現(xiàn)實(shí)中的這些影響因素，將對(duì)工商行政管理及市場(chǎng)主體準(zhǔn)入制度在管理方向與目標(biāo)、管理手段與方法以及管理效能等方面產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。關(guān)注這些因素可能的變化趨勢(shì)，有利于在適應(yīng)環(huán)境基礎(chǔ)上為我國市場(chǎng)主體準(zhǔn)入制度改革路徑指明方向。

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