新型農村社會養(yǎng)老保險財政保障能力可持續(xù)性評估：基于政策仿真學的視角

薛惠元

(武漢大學社會保障研究中心，湖北武漢430072)

一、問題的提出

2009年9月1日，國務院發(fā)布《關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》(國發(fā)［2009］32號)，標志著中國新型農村社會養(yǎng)老保險(以下簡稱新農保)進入試點和推廣的嶄新時期。根據國發(fā)［2009］32號文件規(guī)定，新農保制度有兩大特點:第一，實行基礎養(yǎng)老金+個人賬戶的制度模式，基礎養(yǎng)老金由財政全額支付;第二，實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的籌資方式，地方財政對農民繳費進行補貼(新農保財政補助政策的內容如表1所示)?？梢?，是否有財政補貼機制是新農保與老農保的最大區(qū)別，財政補貼能否及時到位，或者說財政保障能力能否可持續(xù)，是新農保制度可持續(xù)發(fā)展的關鍵。因此，研究新農保財政保障能力可持續(xù)性問題具有重要的現(xiàn)實意義。

表1 新農保財政補助政策

關于新農保財政保障能力的測算，學術界已對其做出了初步研究，如鄧大松、薛惠元(2010)［1］在國發(fā)［2009］32號文件剛頒布不久，就構建出新農保財政補助數額計算公式，并基于2008年人口、財政等方面的數據對新農保財政補助數額做出測算;劉曉梅(2011)［2］對遼寧省各地市地方財政對新農保的補助額度及其占財政收入的比重進行了測算;石玉梅、張 敏(2011)［3］對新疆新農保試點縣的財政補助能力進行了測算?？傮w來看，以上研究均是從靜態(tài)的角度對新農保財政保障能力做出測算，沒有考慮到新農保制度全覆蓋的漸進過程和人口、財政以及基礎養(yǎng)老金等的動態(tài)變化。學術界中，從動態(tài)的角度來研究新農保財政保障能力的文獻非常少，程杰(2011)［4］基于 2013、2015、2020實現(xiàn)全覆蓋的三種方案對新農保財政負擔做出了測算，遺憾的是其在測算中將基礎養(yǎng)老金按照55元/人·月來對待，沒有考慮到“基礎養(yǎng)老金隨經濟發(fā)展和物價變動動態(tài)調整”這一因素;封進、郭瑜(2011)［5］通過模擬 2010 －2050 年農村人口的數量和結構對新農保財政補貼數額做出了測算，但其模擬地方財政支持能力時僅模擬了地方財政對繳費環(huán)節(jié)的補貼，未考慮到東部地方財政應該負擔的基礎養(yǎng)老金補貼?？梢哉f，當前學術界從動態(tài)的角度來研究新農保財政保障能力方面還不夠系統(tǒng)、深入，本文擬對這一問題進行深入探討。

二、評估指標的選取及研究方法

評估財政有沒有能力支持新農保，一個重要的指標便是本級財政對新農保的年補助數額占本級財政收入的比重。據此，本文選擇中央財政對新農保的年補助數額占中央財政收入的比重、地方財政對新農保的年補助數額占地方財政收入的比重兩個指標來評估新農保財政保障能力的可持續(xù)性。

一個2009年開始參保的16歲的農民將會在2053年滿60歲，達到領取養(yǎng)老金的條件。因此，本文對新農保財政保障能力可持續(xù)性評估的年限定為2010－2053年。

本文將采用政策仿真學的方法，對2010－2053年中央、地方財政對新農保的年補助數額分別占中央、地方財政收入的比重做出仿真測算，以此對新農保財政保障能力可持續(xù)性做出評估。要進行仿真測算，需要對未來的相關數據做出預測，具體包括2010－2053年間歷年農村人口總量及結構數據、財政收入總量及結構數據、新農保人口覆蓋率、最低標準基礎養(yǎng)老金以及最低繳費標準等。

三、中國農村人口預測

一個地區(qū)的人口變動主要受出生、死亡和遷移等因素的影響，在已知期初人口的基礎上可以利用人口預測模型進行相應的人口預測。

(一)農村人口預測模型

由于新生人口和0歲以上人口的預測模型有所不同，下面將分別給出。

1.農村新生人口預測模型

新生人口的變動主要受育齡婦女數和生育率的影響，某年育齡婦女所生嬰兒之和就為本地0歲人口數量。以表示 t年 x 歲婦女數量，ft，x表示 t年x歲婦女的生育率，則t年x歲婦女生育的新生兒的人數 Bt，x為:

已知育齡婦女的生育年齡介于15到49歲之間，則t年0歲人口Pt，0，即t年內新出生人口總和Bt為:

根據以上模型可以測算出中國每年農村新生男性和女性的人口數。

2.農村0歲以上人口預測模型

0歲以上人口變動主要受死亡和遷移兩方面因素的影響。假設t年x歲男性和女性的凈遷出率分別為(NER和(NER，t年 x 歲男性和女性的死亡率分別為和，則 t+1 年 x+1 歲的男性和女性人口數

由(5)式和(6)式即可預測出中國每年農村0歲以上男性和女性的人口數。

(二)農村人口預測基礎數據及參數設定

在利用人口預測模型進行預測時，需要期初人口、死亡率、生育率、遷移率等基礎數據，還需要對某些基礎數據進行精算假設。

1.農村期初人口數據

在進行人口預測時需要知道期初分年齡分性別的人口數。農村期初人口數據應首選2010年“六普”數據，但由于“六普”剛結束不久，國家關于“六普”的完整數據還沒有公布，因此本文只能退而求其次，以“五普”人口數據為作為計算的起點資料。由于2000“五普”至今已經十年之久，時間間隔較長。因此，本文還將2005年全國1%的人口抽樣調查數據和中國人口統(tǒng)計年鑒上公布的2001－2009的人口數據作為補充。

2.出生嬰兒性別比

國內外的有關研究認為，在沒有人為因素干擾的情況下，出生人口性別比的正常值范圍在102～107。2000年“五普”數據顯示中國農村出生嬰兒性別比為121.67;2005年全國1%人口抽樣調查數據顯示中國農村出生嬰兒性別比為122.85。中國出生嬰兒性別比長期偏離正常范圍，與中國醫(yī)療保健水平、控制手段乏力和根深蒂固的重男輕女思想有關，這在相當長的時期內還很難改變。剔除瞞報、漏報出生女嬰因素的影響，我們設定在2001－2020年間中國農村出生嬰兒性別比為120，2021－2053年為110。

3.育齡婦女生育率和生育模式

育齡婦女是指15－49周歲處于生育期的婦女。所謂育齡婦女生育率，是指某年每1000個育齡婦女的全年活產嬰兒數。常見的生育率指標有:分年齡育齡婦女生育率(是指某年一定年齡組中每1000個育齡婦女的全年活產嬰兒數)和育齡婦女總和生育率(是指假設婦女按照某一年的年齡別生育率度過育齡期，平均每個婦女一生所生育的孩子數，育齡婦女總和生育率等于分年齡育齡婦女生育率之和)。

所謂生育模式，指的是育齡婦女的年齡別生育率占總和生育率的比例。根據人口學理論，育齡婦女的生育模式是比較穩(wěn)定的，假定t年x歲育齡婦女的生育模式為ht，x，t年育齡婦女總和生育率為 βt，則

將(7)式變形得到

從數據來源上看，總和生育率βt比分年齡育齡婦女生育率 ft，x容易獲得、預測和控制，比 ft，x更適合做長期預測。將(8)式代入(2)式，則新生人口預測模型可改寫為:

根據2000年“五普”數據、2005年1%人口抽樣調查數據以及歷年中國人口統(tǒng)計年鑒上的數據，2000－2009年中國農村育齡婦女總和生育率分別為1.43、1.60、1.65、1.68、1.69、1.64、1.72、1.75、1.74、1.61。根據《人口發(fā)展“十一五”和2020年規(guī)劃》(國辦發(fā)［2006］107號)《國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報告》［6］，我們假定2010－2053年間中國農村育齡婦女總和生育率為2.0。

另外，假定農村育齡婦女生育模式在預測期內不發(fā)生變動，在人口預測時采用2000年“五普”數據中農村育齡婦女生育模式進行計算。

4.分年齡死亡率

根據生命表編制技術，利用2000年“五普”數據，可以生成農村國民生命表，包括男女混合及分性別的農村國民生命表(限于篇幅，此處略去)。農村國民生命表中給出了不同年齡、性別的人口死亡率。由于不同年齡死亡率主要受社會醫(yī)療條件的影響，在沒有重大醫(yī)療突破的情況下變動較小，因此本文假定在預測期內死亡率不發(fā)生變動，即在模型計算時采用中國農村國民生命表(2000年)中的死亡率來計算。通常情況下，嬰兒死亡率和5歲以下兒童死亡率相對其它年齡段死亡率下降空間要大很多，因此，從2005年起，本文依據中國農村國民生命表(2005年)，對嬰兒死亡率和5歲以下兒童死亡率進行調整。

5.城鎮(zhèn)化率與農村人口凈遷出率

城鎮(zhèn)化率通常用城鎮(zhèn)人口占全部人口的百分比來表示，用于反映人口向城市聚集的過程和聚集程度。美國城市地理學家諾瑟姆(Ray M Northam，1975)研究了世界各國城市化過程所經歷的軌跡，將其概括為生長增長理論曲線，即著名的邏輯斯蒂曲線。該曲線顯示，城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個緩慢、加速、再緩慢的過程，其全過程呈一條被稍微拉平的S型曲線。對照中國城鎮(zhèn)化率的變化數據，特別是改革開放以來城鎮(zhèn)化的加速，可以判定中國目前正處于城鎮(zhèn)化的加速階段，整個加速階段應該是不斷提升的變化過程。因此，我們用下式來表示城鎮(zhèn)化率與時間之間的關系，然后用時間序列法來預測中國2010－2053年的城鎮(zhèn)化率。

其中，y為城鎮(zhèn)化率，t為時間，設1978年為0，2009年為31，c、k為參數，對(10)式進行變換后兩邊取自然對數，得到

令 lnc=a，－ k=b，ln(1/y－1)=z，則(11)式可以轉化為

選取1978－2009年的城鎮(zhèn)化率作為模型擬合的樣本數據，利用SPSS 17.0軟件計算結果為:

從回歸結果可以看出，z與t之間存在顯著的線性關系，說明該一元線性回歸方程擬合程度較好。由lnc=a=1.525得，c=4.595144;由－k=b得，k=0.044

所以，城鎮(zhèn)化率的時間序列方程式為:

根據(14)式可以預測出2001－2053年的城鎮(zhèn)化率，具體如圖1所示。

圖1 1978－2053年中國城鎮(zhèn)化率實際值、擬合值與預測值

圖2 2001－2053年中國分年齡的農村人口預測數據

城鎮(zhèn)化率的增長能反映“農村→城鎮(zhèn)”人口遷移的速度，因此可以得到2001－2053年農村人口的凈遷出率。

6.分年齡分性別的農村人口凈遷出率

由于“五普”數據中對遷移人口的統(tǒng)計是過去五年間累積的遷移人口，難以反映年度遷移人口的分年齡分性別狀況，因此我們利用2005年1%人口抽樣調查數據中戶口登記地在外鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分年齡分性別遷移人口剔除市區(qū)內人戶分離后所計算的分年齡分性別遷移率，作為本文分年齡分性別的農村人口凈遷出率［7］。

對遷移人口統(tǒng)計數據中65歲及以上堆積的遷移人口進行分解處理，分析數據發(fā)現(xiàn)利用指數化曲線模型對男女性50歲及以上遷移人口數據的擬合度較好。指數化曲線回歸方程如下:

利用(15)式和(16)式，可以將65歲及以上的統(tǒng)計人口總數分解成分年齡人口，同時假定90歲以上人口不存在遷移，進而可以計算出遷移人口分年齡分性別的分布比例。然后，結合前文計算出的農村人口凈遷出率即可計算出2001－2053年分年齡分性別的農村人口凈遷出率。限于篇幅，文中不再列出此數據。

(三)農村人口預測結果

把以上設定的農村人口期初數據、出生嬰兒性別比、生育率、死亡率、凈遷移率等數據代入農村人口預測模型中即可預測出2001－2053年分年齡的農村人口數，具體如圖2所示。

從圖2中可以看到，受城鎮(zhèn)化、計劃生育政策的影響，在未來的幾十年中，中國的農村人口數呈現(xiàn)逐漸遞減的趨勢。分年齡來看，16－59歲的農村人口呈現(xiàn)出逐年遞減的趨勢。僅從此來看，在新農保實現(xiàn)人群全覆蓋之后，地方財政的新農?！叭肟谘a貼”(按最低標準30元/人·年計算)數額將會越來越少，地方政府的“入口補貼”負擔將會越來越輕。60歲及以上的農村人口數呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢，這將會對財政的“出口補貼”產生重要的影響。

(四)2010－2053年中國東部、中西部地區(qū)的農村人口預測

查閱2000年人口普查數據、《中國人口統(tǒng)計年鑒》(2001－2009)上的數據，可以獲取2000－2009年中國東部、中西部地區(qū)的農村人口數，進而可以計算出中國東部、中西部地區(qū)的農村人口分別占全國農村人口的比重。結果發(fā)現(xiàn)，2000－2009年中國東部和中西部地區(qū)農村人口比重比較穩(wěn)定，基本維持在33%和67%的水平上。據此，我們假定2010－2053年中國東部、中西部地區(qū)農村人口比重分別為33%和67%。根據這一比例和上面預測出的農村人口數據，可以計算出2010－2053年中國東部、中西部地區(qū)的農村人口數，具體如圖3所示。

圖3 2010－2053年中國東部、中西部地區(qū)的農村人口預測數據

四、其他相關數據的預測

(一)中國財政收入預測

1.中國財政收入預測模型的建立

查閱《中國統(tǒng)計年鑒2011》，可以直接獲取2010年中國財政收入數據，其中總財政收入為83101.51億元，中央財政收入為42488.47億元，地方財政收入為40613.04億元，東部地區(qū)地方財政收入25010.25億元;中西部地區(qū)地方財政收入15602.79億元。下面只需預測出2011－2053年的財政收入數據即可。

一般來說，經濟發(fā)展水平決定財政收入水平，當經濟總量增大時，財政收入也會隨之增長。由于GDP是經濟發(fā)展的代表性指標，因此財政收入水平主要由GDP來決定。根據1978－2010年中國GDP和財政收入數據繪制出GDP和財政收入的散點圖，發(fā)現(xiàn)中國GDP和財政收入之間基本上存在著線性相關關系，但1995年之后曲線的斜率明顯加大，說明了從1995年之后中國財政收入占GDP的比重逐年加大。這主要是1995年中國開始全面實施“金稅工程”、加強稅收征管，從而使財政收入快速增加。因此，考慮制度因素的影響帶來的財政收入水平的變化，僅對1995年以來的GDP總量和財政收入水平進行回歸，運用SPSS17.0軟件對二者做一元線性回歸分析(財政收入為因變量，用REVE表示;GDP為自變量)?？傻玫饺缦陆Y果:

從回歸結果看，模型的擬合效果較好，可決系數R2=0.999，顯示出二者具有高度相關性?？梢灶A期，今后隨著“金稅工程”的進一步開展以及國民經濟的健康發(fā)展，中國財政收入將會繼續(xù)保持較好的增長勢頭。因此，我們可以選擇(17)式作為中國未來財政收入預測的模型。

我們采用高盛全球首席經濟學家吉姆·奧尼爾關于中國經濟增長速度的預測結果，即2011－2020年中國年均 GDP增長率為7.7%，2021－2030年為5.5%，2031－2040年為4.3%，2041－2053年為3.5%［8］。根據《中國統(tǒng)計年鑒2011》數據，2010年我國GDP為401202.0億元。然后，根據(17)式可以預測出中國2010－2053年的財政收入數據。

2.2011－2053年中國中央和地方財政收入預測

根據《中國統(tǒng)計年鑒》(2000、2011)的數據，將1978－2010年中國中央和地方財政收入比重繪制成圖形。發(fā)現(xiàn)1994年之前，中國地方財政收入實力遠遠高于中央財政收入，大部分年份中央財政收入還不及地方財政收入的一半;但自1994年實行分稅制改革后，中國中央財政收入的實力大大增強，中央財政收入比重超過了地方財政收入比重，二者的比值在1.1:1上下徘徊(平均值為1.1)。

實行分稅制是市場經濟國家的慣例，并且實踐也已經證明，自1994年實行分稅制以來，中國的稅制更加合理，我們有充足的理由相信，未來中國會繼續(xù)按照“財權和事權相一致”的原則實行分稅制管理體制。據此，我們假定2011－2053年中國中央和地方財政收入比重分別為52.4%和47.6%，二者的比值為1.1:1。這樣，根據預測出的財政收入數據即可計算出2011－2053年中國中央財政和地方財政收入。

下面分地區(qū)來看中國的地方財政收入。1995－2001年間，中國中西部地區(qū)的財政收入比重略有下降，隨后穩(wěn)定在36%左右，并從2007年起有上升的趨勢，2010年達到38.42%。究其原因在于，隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略(2000年)、振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略(2003年)和中部崛起戰(zhàn)略(2006年)的實施，中西部地區(qū)經濟得到迅速發(fā)展(平均發(fā)展速度超過全國)，財政實力不斷增強。西部大開發(fā)戰(zhàn)略、振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略和中部崛起戰(zhàn)略會繼續(xù)實行下去，相信中西部經濟實力和財政實力會進一步的增強，據此我們假定2011－2053年中國東部和中西部地區(qū)的財政收入比重為60%和40%。這樣，根據預測出的地方財政收入數據即可計算出2011－2053年中國的東部和中西部地區(qū)財政收入。

(二)新農保人口覆蓋率的模擬和預測

根據國發(fā)［2009］32號文件的規(guī)定，2009年新農保試點覆蓋面為全國10%的縣，2020年之前基本實現(xiàn)對農村適齡居民的全覆蓋。另外，《關于2010年擴大新型農村社會養(yǎng)老保險試點的通知》(人社部發(fā)［2010］27號)提到，2010年全國總的試點覆蓋范圍擴大到23%左右(實際覆蓋24%);2011年1月人社部召開的新聞發(fā)布會中提出，2011年新農保試點范圍將擴大到40%的縣;《國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中提出，“十二五”期間實現(xiàn)新農保制度全覆蓋;2011年6月，溫家寶在全國城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點工作部署暨新農保試點經驗交流會議上要求，2011年新農保制度試點覆蓋面要達到60%，在本屆政府任期內基本實現(xiàn)新農保制度全覆蓋?？梢?，國家加快了新農保試點的推進速度，不用等到2020年，新農保就可以提前實現(xiàn)人群的全覆蓋。

從各地新農保試點縣的實際情況來看，農民的參保率非常高，截至2010年7月底，國家級試點地區(qū)平均參保率超過70%①王東進:《我國新型農村社會養(yǎng)老保險制度建設情況——在湖北省政協(xié)常委專題協(xié)商會上的講話》，2010年9月16日。;以湖北省首批新農保試點縣為例，截至2010年6月底，南漳縣新農保參保率達到96%，竹溪縣達到87%，武漢市黃陂區(qū)16－59歲農民參保率為82%、60歲以上參保率為100%，宜都市73%，來鳳縣69%②數據來源于武漢大學社會保障研究中心課題組2010年新農保調研數據。?？梢?，由于擁有財政補貼政策，新農保制度對農民具有較大的吸引力，新農保會在較短的時間內就能實現(xiàn)由“制度全覆蓋”向“人群全覆蓋”的邁進。據此，我們假定新農保試點擴大至某縣后，該縣60歲以上老人當年的新農保參保率為100%③筆者分別于2010年7月和2011年7月對湖北省和河南省的部分新農保試點縣進行了調研，發(fā)現(xiàn)大多數地區(qū)都沒有實行“捆綁式”繳費政策(60歲以上老人要領取基礎養(yǎng)老金，其子女應當參保繳費)。，同時假定新農保在東部、中西部的推進速度等同④例如，全國的新農保人口覆蓋率為10%，則東部和中西部地區(qū)的新農保人口覆蓋率均為10%。。2010－2053年新農保人口覆蓋率模擬和預測情況如表2所示。

表2 2010－2053年中國新農保人口覆蓋率的模擬和預測

(三)新農保最低標準基礎養(yǎng)老金預測

國發(fā)［2009］32號文件規(guī)定:“中央確定的基礎養(yǎng)老金標準為每人每月55元……國家根據經濟發(fā)展和物價變動等情況，適時調整全國新農?；A養(yǎng)老金的最低標準?！睋?，我們假定2010年最低標準基礎養(yǎng)老金為55元/人·月，此后國家依據經濟增長率和農村通貨膨脹率等情況，每年調整一次全國新農保基礎養(yǎng)老金的最低標準。根據經濟發(fā)展情況來調整，是為了讓老年人分享到經濟發(fā)展的成果;根據物價變動情況來調整，是為了保證參保人的基礎養(yǎng)老金相對水平不降低。

關于經濟增長速度，我們依然依據高盛全球首席經濟學家吉姆·奧尼爾的預測數據。查閱中國統(tǒng)計年鑒的數據，可以獲取1990－2010年中國農村通貨膨脹率?？梢钥吹?，除了1993－1995年的通貨膨脹率特別高①1993－1995年的通貨膨脹表現(xiàn)為鄧小平南巡講話后，中國經濟進入高速增長的快車道，起因主要是固定資產投資規(guī)模擴張過猛與金融持續(xù)的混亂。經過治理，到1996年中國實現(xiàn)經濟的“軟著陸”。之外，大多數年份的通貨膨脹率都在7%以內，甚至還有個別年份的通貨膨脹率是負增長的。1990－2010年中國農村年平均通貨膨脹率為4.7%。顯然，這一數據并不符合未來的發(fā)展可能，隨著中國經濟增長速度放緩、經濟秩序的完善和國家宏觀調控的能力增強，發(fā)生高通貨膨脹的可能性不斷降低。有學者認為，雖然中國經濟自2000年以來一直處于低通貨膨脹狀態(tài)(年平均只有2.3%)，但當前和以后仍面臨相當大的通貨膨脹壓力，中國未來的通貨膨脹水平應在－1% ～7%之間波動［9］。綜合考慮以上各種因素，假定2011－2053年中國農村年平均通貨膨脹率在－1% ～7%之間，最大可能值為2.5%。

綜合考慮經濟發(fā)展和物價變動兩個因素，我們假定老年人分享經濟發(fā)展成果的比例為50%，則2011－2053年新農保最低標準基礎養(yǎng)老金調整系數為:2011－2020年為6.35%，2021－2030年為5.25%，2031－2040年為4.65%，2041－2053年為4.25%。據此，可以預測出2011－2053年新農保最低標準基礎養(yǎng)老金。

(四)新農保最低繳費標準的預測

國發(fā)［2009］32號文件規(guī)定:“對農村重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府為其代繳部分或全部最低標準的養(yǎng)老保險費”?；陲L險最大化的原則，我們假定地方政府為農村重度殘疾人代繳全部最低標準的養(yǎng)老保險費。

根據國發(fā)［2009］32號文件規(guī)定，最低檔次的繳費標準為100元/年，“國家依據農村居民人均純收入增長等情況適時調整繳費檔次”。這里，我們假定2010年最低檔次繳費標準為100元/年，此后國家依據農民人均純收入增長率每年調整一次繳費檔次。下面利用ARMA時間序列模型和Eviews6.0對2011－2053年的中國農民人均純收入做出預測。

查閱歷年中國統(tǒng)計年鑒，可以得到1978－2010年中國農民人均純收入的數據。對1978－2010年中國農民人均純收入(用INCOP表示)的數據做平穩(wěn)性檢驗(這里選取單位根檢驗中的ADF檢驗)，結果發(fā)現(xiàn)，INCOP序列是二階單整序列。

通過對時間序列模型的識別，考慮采用ARMA(6，5)模型。對ARMA(6，5)模型進行估計。得到回歸結果為:

分析回歸方程殘差序列的相關圖和Q統(tǒng)計量，發(fā)現(xiàn)回歸方程的殘差序列是一個白噪聲序列，不存在序列相關。因此，回歸方程通過檢驗。利用(18)式可以做外推預測，據此預測出2011－2053年各年的農民人均純收入及增長率;進而可以測算出2011－2053年中國新農保最低繳費標準。

五、新農保財政保障能力的測算與評估

(一)新農保中央財政保障能力的測算與評估

基于風險最大化的原則，我們假定所有年滿60周歲的農民都有資格領取基礎養(yǎng)老金。根據國發(fā)［2009］32號文件的規(guī)定，可知:

某年中央財政對新農保的補助數額=(該年東部地區(qū)60歲及以上的農村人口數×50%+該年中西部地區(qū)60歲及以上的農村人口數)×該年最低標準基礎養(yǎng)老金×該年60歲及以上農村人口的新農保覆蓋率。

根據上文預測出的人口、財政收入、覆蓋率、基礎養(yǎng)老金等數據，可以測算出2010－2053年中央財政對新農保的補助數額及其占中央財政收入比重，具體如圖4所示。

從圖4中可以看到，2010－2012年，中央財政對新農保年補助數額占中央財政收入比重迅速攀升，由2010年的0.33%上升到2012年的1.39%，這主要是因為受60歲及以上的農民迅速實現(xiàn)新農保全覆蓋的影響。2012年之后，受人口結構等因素的影響，中央財政對新農保年補助數額占中央財政收入比重經歷了先上升后下降，再上升再下降的過程，從長期來看雖然有升有降，但基本穩(wěn)定在1.21% ～1.52%之間，其中最高的年份為2032年(1.52%)?？紤]到中國的財政收支結構(中央財政收多支少，地方財政收少支多)，可以說是1.21%～1.52%這一比例非常小。

因此，可以得出評估結論:在2010－2053年間，只要中國經濟能夠實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增長，中央財政就完全可以負擔得起新農保的財政補助。

(二)新農保地方財政保障能力的測算與評估

國發(fā)［2009］32號文件規(guī)定，地方政府對參保人的補貼標準不低于30元/人·年?？紤]到隨著經濟發(fā)展和地方財政實力的增強，假定地方政府繳費補貼標準每3年調整一次，每次提高10元，2010－2012年為30元/人·年，2052－2053年達到170元/人·年。

2006年第二次全國殘疾人抽樣調查數據顯示，中國殘疾人的比例為6.34%，其中殘疾人口中重度殘疾人(殘疾等級為一、二級)占29.62%，這樣可估算出重度殘疾人的比例為6.34%×29.62%≈1.88%，據此，假定中國未來重度殘疾人比例為1.88%①這里不考慮年齡結構以及城鄉(xiāng)差異，即假定未來中國16～59歲農村重度殘疾人的比例也為1.88%。;另外，我們不予考慮地方政府對選擇較高檔次標準繳費的“適當鼓勵”以及提高和加發(fā)部分基礎養(yǎng)老金的補貼。根據國發(fā)［2009］32號文件的規(guī)定，可知:

某年東部地區(qū)地方財政對新農保的年補助數額=(該年東部地區(qū)16～59歲農村人口數×地方政府繳費補貼+該年東部地區(qū)16～59歲農村重度殘疾人口數×該年最低繳費標準)×該年16～59歲農村人口的新農保覆蓋率+該年東部地區(qū)60歲及以上的農村人口數×該年最低標準基礎養(yǎng)老金×50% ×60歲及以上的農村人口新農保覆蓋率。

圖4 中央財政對新農保年補助數額占中央財政收入比重的測算

圖5 地方財政對新農保年補助數額占地方財政收入比重測算

某年中西部地區(qū)地方財政對新農保的年補助數額=(該年中西部地區(qū)16～59歲農村人口數×地方政府繳費補貼+該年中西部地區(qū)16～59歲農村重度殘疾人口數×該年最低繳費標準)×該年16～59歲農村人口新農保覆蓋率。

進一步可以計算出某年東部或中西部地區(qū)地方財政對新農保的年補助數額占該地區(qū)地方財政收入比重。具體數據如圖5所示。

從圖5中可以看到，2010－2016年隨著新農保逐步實現(xiàn)人群的全覆蓋，中國東部地區(qū)地方財政對新農保的年補助數額占地方財政收入比重呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢，由2010年的0.14%上升到2016年的0.70%，2016年之后呈現(xiàn)出下降——趨于平穩(wěn)——下降的趨勢，至 2053年下降至0.49%。而中西部地區(qū)地方財政對新農保的年補助數額占地方財政收入比重，在2015年新農保實現(xiàn)全覆蓋之前迅速遞增，2016年達到峰值0.55%，在2016年之后呈現(xiàn)出遞減的趨勢，2053年降為0.16%。這主要是因為東部地區(qū)需要承擔50%的最低標準基礎養(yǎng)老金，中西部地區(qū)不需要承擔;同時受計劃生育政策、人口遷移等因素的影響未來農村的勞動年齡人口(16－59歲)不斷減少，使得中西部地區(qū)地方財政對新農保的補貼逐年減少，財政負擔越來越輕。

上面在分析地方財政能力時，是把東部、中西部作為一個整體來看待的。在省、市、縣三級地方財政中，省級和市級財政的保障能力要好一些，財政負擔比較重的便是縣級財政，下面以中部省份湖北省的5個新農保試點縣(黃陂、南漳、宜都、竹溪、來鳳)為例，基于2010年武漢大學社會保障研究中心的調研數據①2010年7月，受湖北省政協(xié)之托，武漢大學社會保障研究中心課題組對湖北省5個新農保試點縣(黃陂、南漳、宜都、竹溪、來鳳)進行了專題調研，筆者有幸參加了本次調研，本文中的相關數據為調研時當地政府所提供。和《湖北統(tǒng)計年鑒2010》的相關數據，從靜態(tài)的視角對縣級財政保障能力做出評估。

根據《湖北省人民政府關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點工作的實施意見》(鄂政發(fā)［2009］64號)的規(guī)定，繳費補貼省級財政負擔20元，試點縣負擔不低于10元。這5個新農保試點縣對農村重度殘疾人均采取了代繳全部最低標準養(yǎng)老保險費的做法。假定2009年末新農保實現(xiàn)人群全覆蓋，不考慮對選擇較高檔次標準繳費的“適當鼓勵”，以及提高和加發(fā)部分基礎養(yǎng)老金的補貼。

2009年末，湖北省5個新農保試點縣人口和財政方面的數據如表3所示。從表3可以看到，在湖北省5個新農保試點縣中，縣級財政對新農保的年補助數額占當地地方財政收入的比重最高的為南漳縣(2.65%)，明顯全國平均水平(0.6% －0.7%)，來鳳縣和竹溪縣次之，黃陂區(qū)和宜都市財政負擔很輕，其中宜都市僅為0.16%。

表3 湖北省縣級財政對新農保年補助數額及占地方財政收入比重測算

結合試點縣人均地方財政收入和農村人口占比進行分析發(fā)現(xiàn)，宜都市和黃陂區(qū)的經濟較發(fā)達，人均地方財政收入分別達到1758.90元和1103.36元，而農村人口比重卻較低，分別為70.32%、69.96%;南漳縣、竹溪縣、來鳳縣經濟較落后，人均地方財政收入僅為243.51元、388.14元、291.06元，可農村人口比重卻高達78.65%、85.33%、83.79%。由此可見，越是經濟落后、人均地方財政收入少的地區(qū)，農村人口越多，縣級財政補助的負擔就越重。因此，經濟發(fā)達地區(qū)的試點縣，完全可以負擔得起新農保的財政補貼;對貧困地區(qū)的試點縣而言，財政壓力會比較大。

根據以上分析，可以得出評估結論:總體來看，在2010－2053年間，只要中國經濟能夠實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增長，不管是東部還是中西部地方財政，都可以負擔得起新農保的財政補助;但貧困地區(qū)地方財政尤其是縣級財政的保障能力可能會存在不足。

六、政策建議

根據前文對2010－2053年新農保財政保障能力的可持續(xù)性評估，筆者提出以下政策建議:

1.落實好國家政策，盡快實現(xiàn)新農?！爸贫热采w”和“人群全覆蓋”

新農保試點推行速度過慢，會造成未試點地區(qū)的老年農民無法享受到國家惠農政策(基礎養(yǎng)老金)，這是不公平的，會造成未試點地區(qū)農村老人的攀比和心理不平衡，甚至會激化矛盾從而產生一些社會不穩(wěn)定因素。因此，在國家財力允許的條件下應加快試點和推廣進程，盡快實現(xiàn)新農保制度的全覆蓋。當然，國家也已經認識到了這一問題，并先后提出“十二五”期間和“本屆政府任期內”實現(xiàn)新農?！爸贫热采w”2種方案。在本文的仿真測算中，筆者假定新農保制度在2012年實現(xiàn)“制度全覆蓋”、2015年實現(xiàn)“人群全覆蓋”，發(fā)現(xiàn)中央和地方財政的負擔非常輕，中央和地方財政完全可以負擔得起。因此，筆者建議落實好國家新農保政策，保證在2012年實現(xiàn)新農?！爸贫热采w”，在2015年實現(xiàn)新農?！叭巳喝采w”。

2.完善基礎養(yǎng)老金調待機制，逐年提高中央財政補助的絕對數額

由于當前新農保仍處于試點和推廣期，全國最低標準基礎養(yǎng)老金的調待機制還不明確和完善，僅在國發(fā)［2009］32號文件中提到“國家根據經濟發(fā)展和物價變動等情況適時調整”，但具體如何調整，沒有任何規(guī)定。本文基于“新農?；A養(yǎng)老金調整系數應不低于物價水平，同時應分享經濟發(fā)展成果”這一思路，認為“新農?；A養(yǎng)老金調整系數=農村通貨膨脹率+經濟增長率×一定比例”，其中“一定比例”的大小還需要論證和求解，但為了不損失經濟效率，其一般不應高于50%。筆者認為這一思路是正確的，建議政府部門按照這一思路盡快明確“分享經濟發(fā)展成果的比例”。至于全國最低標準基礎養(yǎng)老金的調整頻率，筆者認為應為每年一次。

3.加大中央財政對東部農業(yè)人口較多省份的財政支持

總體上來看，東部地區(qū)新農保財政補助負擔要高于中西部地區(qū)。另外，根據學者薛惠元、王翠琴(2010)［10］的研究，中央財政地區(qū)差異的財政補助政策總體上是正確的，但對東部地區(qū)農業(yè)人口較多、財政補助負擔較重的省份而言，如河北、海南、山東、福建等，具有一定的不公平性。因此，筆者建議中央財政加大對東部農業(yè)人口較多省份最低標準基礎養(yǎng)老金的分擔比例，可由原來的50%提高至66.7%。

4.適時提高地方政府繳費補貼標準

國發(fā)［2009］32號文件中提到，“地方政府應當對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元”，但沒有提到如何調整繳費補貼標準?？紤]到經濟增長、地方財政實力逐年增強、物價水平上漲等因素，繳費補貼標準(30元/人·年)不應該一直不變，而應該根據當地的財政實力適時調整，例如，每2－3年調整一次。在仿真測算中，本文“地方政府繳費補貼標準每3年調整一次，每次提高10元”的做法，只是一種合理的假定，具體如何調整，還需要根據各地的實際情況加以測算和論證。

5.落實好“多繳多得”、“長繳多得”的財政補助政策

本文在仿真測算中，未考慮地方政府對選擇較高檔次標準繳費的適當鼓勵(多繳多得)以及對于長期繳費的農民加發(fā)的基礎養(yǎng)老金(長繳多得)，結果顯示地方財政的負擔非常輕?？梢姡胤秸耆杏嗔β鋵崱岸嗬U多得”、“長繳多得”的財政補助政策?？紤]到窮人一般負擔不起較高的繳費檔次，選擇較高繳費檔次的大都是富人，“多繳多得”的財政補助政策會加劇貧富差距，具有一定的不公平性，因此建議“多繳多得”的財政補助標準不宜過高。“長繳多得”的財政補助政策與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金的計發(fā)辦法(繳費每滿1年發(fā)給1%)有點類似，它既可以鼓勵農民長期參保，又不會產生新的不公平性，因此建議政府重點落實“長繳多得”的財政補助政策，并可采取累進制的補助標準。

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