構(gòu)建現(xiàn)代能源新體系——《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》解讀

□文/本刊記者 張紹波

《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》七大重點(diǎn)任務(wù)： (一)加強(qiáng)國內(nèi)資源勘探開發(fā)。安全高效開發(fā)煤炭和常規(guī)油氣資源，加強(qiáng)頁巖氣和煤層氣勘探開發(fā)，積極有序發(fā)展水電和風(fēng)能、太陽能等可再生能源。(二)推動能源的高效清潔轉(zhuǎn)化。高效清潔發(fā)展煤電，推進(jìn)煤炭洗選和深加工，集約化發(fā)展煉油加工產(chǎn)業(yè)，有序發(fā)展天然氣發(fā)電。(三)推動能源供應(yīng)方式變革。大力發(fā)展分布式能源，推進(jìn)智能電網(wǎng)建設(shè)，加強(qiáng)新能源汽車供能設(shè)施建設(shè)。(四)加快能源儲運(yùn)設(shè)施建設(shè)，提升儲備應(yīng)急保障能力。(五)實施能源民生工程，推進(jìn)城鄉(xiāng)能源基本公共服務(wù)均等化。(六)合理控制能源消費(fèi)總量。全面推進(jìn)節(jié)能提效，加強(qiáng)用能管理。(七)推進(jìn)電力、煤炭、石油天然氣等重點(diǎn)領(lǐng)域改革，理順能源價格形成機(jī)制，鼓勵民間資本進(jìn)入能源領(lǐng)域。推動技術(shù)進(jìn)步，提高科技裝備水平。深化國際合作，維護(hù)能源安全。

靳洋/攝

10月24日，國務(wù)院發(fā)布的《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出，“十二五”時期，中國要加快能源生產(chǎn)和利用方式變革，強(qiáng)化節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略，全面提高能源開發(fā)轉(zhuǎn)化和利用效率，合理控制能源消費(fèi)總量，構(gòu)建安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系。

解讀一：加強(qiáng)國內(nèi)資源開發(fā)，積極發(fā)展可再生能源

作為世界第一大能源生產(chǎn)國，中國主要依靠自身力量發(fā)展能源，能源自給率始終保持在90%左右。中國能源的發(fā)展，不僅保障了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，也對維護(hù)世界能源安全做出了重大貢獻(xiàn)。但是，中國仍將處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展階段，能源需求會繼續(xù)增長，能源供應(yīng)保障任務(wù)更加艱巨。能源資源稟賦不高，煤炭、石油、天然氣人均擁有量較低。能源消費(fèi)總量近年來增長過快，保障能源供應(yīng)壓力增大。一個明顯的特征就是能源對外依存度上升較快，特別是石油對外依存度從本世紀(jì)初的32%上升至目前的57%。石油海上運(yùn)輸安全風(fēng)險加大，跨境油氣管道安全運(yùn)行問題不容忽視。國際能源市場價格波動增加了保障國內(nèi)能源供應(yīng)難度。能源儲備規(guī)模較小，應(yīng)急能力相對較弱，能源安全形勢嚴(yán)峻。為此，《能源發(fā)展十二五規(guī)劃》提出的七大任務(wù)之一就是，“加強(qiáng)國內(nèi)資源勘探開發(fā)。安全高效開發(fā)煤炭和常規(guī)油氣資源，加強(qiáng)頁巖氣和煤層氣勘探開發(fā)，積極有序發(fā)展水電和風(fēng)能、太陽能等可再生能源。”完成這一戰(zhàn)略任務(wù)，以下幾個方面須重點(diǎn)推進(jìn)：

加大常規(guī)油氣資源勘探開發(fā)力度。2011年，國內(nèi)原油產(chǎn)量穩(wěn)定在2億噸，成品油產(chǎn)量2.7億噸。天然氣產(chǎn)量快速增長，達(dá)到1031億立方米?！笆濉逼陂g，中國將繼續(xù)實行油氣并舉的方針，穩(wěn)定東部、加快西部、發(fā)展南方、開拓海域。推進(jìn)原油增儲穩(wěn)產(chǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)塔里木盆地、鄂爾多斯盆地等重點(diǎn)石油規(guī)模生產(chǎn)區(qū)勘探開發(fā)。加強(qiáng)老油田穩(wěn)產(chǎn)改造，提高采收率。加快天然氣發(fā)展，加大中西部地區(qū)主力氣田產(chǎn)能建設(shè)，抓好主力氣田增產(chǎn)，推進(jìn)海上油氣田勘探開發(fā)，逐步提高天然氣在一次能源結(jié)構(gòu)中的比重。優(yōu)化煉油工業(yè)布局，建設(shè)若干大型煉化基地，形成環(huán)渤海、長三角、珠三角三大煉油集聚區(qū)，實現(xiàn)上下游一體化、煉油化工一體化、煉油儲備一體化集約發(fā)展。

積極推進(jìn)非常規(guī)油氣資源開發(fā)利用。加快非常規(guī)油氣資源勘探開發(fā)是增強(qiáng)中國能源供應(yīng)保障能力的重要手段。中國將加快煤層氣勘探開發(fā)，增加探明地質(zhì)儲量，推進(jìn)沁水盆地、鄂爾多斯盆地東緣等煤層氣產(chǎn)業(yè)化基地建設(shè)。加快頁巖氣勘探開發(fā)，優(yōu)選一批頁巖氣遠(yuǎn)景區(qū)和有利目標(biāo)區(qū)。加快攻克頁巖氣勘探開發(fā)核心技術(shù)，建立頁巖氣勘探開發(fā)新機(jī)制，落實產(chǎn)業(yè)鼓勵政策，完善配套基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)到2015年全國頁巖氣產(chǎn)量達(dá)到65億立方米的總體目標(biāo)，為頁巖氣未來的快速發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。同時，還要加大頁巖油、油砂等非常規(guī)油氣資源勘探開發(fā)力度。

積極發(fā)展水電。中國水能資源蘊(yùn)藏豐富，技術(shù)可開發(fā)量5.42億千瓦，居世界第一。按發(fā)電量計算，中國目前的水電開發(fā)程度不到30%，仍有較大的開發(fā)潛力。在做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)、移民安置的前提下，中國將積極發(fā)展水電，把水電開發(fā)與促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來，到2015年，中國水電裝機(jī)容量將達(dá)到2.9億千瓦。

有效發(fā)展風(fēng)電?！笆濉睍r期，中國堅持集中開發(fā)與分散發(fā)展并舉，優(yōu)化風(fēng)電開發(fā)布局。有序推進(jìn)西北、華北、東北風(fēng)能資源豐富地區(qū)風(fēng)電建設(shè)，加快分散風(fēng)能資源的開發(fā)利用。穩(wěn)步發(fā)展海上風(fēng)電。完善風(fēng)電設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)監(jiān)測體系。鼓勵風(fēng)電設(shè)備企業(yè)加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，加快風(fēng)電產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級。通過加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)、改進(jìn)電網(wǎng)調(diào)度水平、提高風(fēng)電設(shè)備性能、加強(qiáng)風(fēng)電預(yù)測預(yù)報等途徑，提高電力系統(tǒng)消納風(fēng)電的能力。到2015年，中國風(fēng)電裝機(jī)將突破1億千瓦，其中海上風(fēng)電裝機(jī)達(dá)到500萬千瓦。

積極利用太陽能。“十二五”時期，中國堅持集中開發(fā)與分布式利用相結(jié)合，推進(jìn)太陽能多元化利用。到2015年，中國將建成太陽能發(fā)電裝機(jī)容量2100萬千瓦以上，太陽能集熱面積達(dá)到4億平方米。

曹亞興/攝

解讀二：推動能源高效清潔轉(zhuǎn)化，集約化發(fā)展煉油化工產(chǎn)業(yè)

近年來，化石能源特別是煤炭的大規(guī)模開發(fā)利用，對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重影響，我國大量耕地被占用和破壞，水資源污染嚴(yán)重，二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物和有害重金屬排放量大，臭氧及細(xì)顆粒物(PM2.5)等污染加劇。未來相當(dāng)長時期內(nèi)，化石能源在中國能源結(jié)構(gòu)中仍占主體地位，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、應(yīng)對氣候變化的壓力日益增大，迫切需要能源綠色轉(zhuǎn)型。同時，能源效率有待提高。

為解決這些問題，《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出，推動能源的高效清潔轉(zhuǎn)化。高效清潔發(fā)展煤電，推進(jìn)煤炭洗選和深加工，集約化發(fā)展煉油加工產(chǎn)業(yè)，有序發(fā)展天然氣發(fā)電。

從世界范圍看，今后相當(dāng)長時期內(nèi)，煤炭、石油等化石能源仍將是能源供應(yīng)的主體，中國也不例外。中國統(tǒng)籌化石能源開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)，加快建設(shè)先進(jìn)生產(chǎn)能力，淘汰落后產(chǎn)能，大力推動化石能源清潔發(fā)展，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，應(yīng)對氣候變化，實現(xiàn)節(jié)能減排。

為了安全高效開發(fā)煤炭，中國煤炭工業(yè)堅持科學(xué)布局、集約開發(fā)、安全生產(chǎn)、高效利用、保護(hù)環(huán)境的發(fā)展方針，按照控制東部、穩(wěn)定中部、發(fā)展西部的原則，推進(jìn)陜北、黃隴、神東等14個大型煤炭基地建設(shè)，實施煤炭資源整合和煤礦企業(yè)兼并重組，發(fā)展大型煤炭企業(yè)集團(tuán)，優(yōu)先建設(shè)大型現(xiàn)代化露天煤礦和特大型礦井，實施煤礦升級改造和淘汰落后產(chǎn)能，提高采煤機(jī)械化程度和安全生產(chǎn)水平，大力發(fā)展礦區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加大煤炭洗選比重，合理開發(fā)煤炭共伴生資源，按照能源密集、技術(shù)密集、資金密集、長產(chǎn)業(yè)鏈、高附加值的發(fā)展導(dǎo)向，有序建設(shè)煤炭深加工升級示范工程，鼓勵建設(shè)低熱值煤炭清潔利用和加工轉(zhuǎn)化項目，加強(qiáng)煤炭礦區(qū)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，做好采煤沉陷區(qū)和影響區(qū)的生態(tài)綜合治理、土地復(fù)墾等工作。2011年，原煤入選率已達(dá)到52%，土地復(fù)墾率40%。加快建設(shè)燃煤電廠脫硫、脫硝設(shè)施，煙氣脫硫機(jī)組占全國燃煤機(jī)組的比重達(dá)到90%左右。燃煤機(jī)組除塵設(shè)施安裝率和廢水排放達(dá)標(biāo)率達(dá)到100%。加大煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用力度，抽采量達(dá)到114億立方米，在全球率先實施了煤層氣國家排放標(biāo)準(zhǔn)。5年來，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降減排二氧化碳14.6億噸。

《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》還提倡“有序發(fā)展天然氣發(fā)電”。這表明，天然氣代替煤炭成為發(fā)電燃料更符合能源清潔化發(fā)展的趨勢。我國應(yīng)該加快天然氣發(fā)電步伐，進(jìn)一步降低對煤炭的依賴。

兆金/供圖

解讀三：實施能源民生工程，推進(jìn)城鄉(xiāng)服務(wù)均等化

保障和改善民生是中國能源發(fā)展的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)能源協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善廣大農(nóng)村和邊疆少數(shù)民族地區(qū)用能條件，提高能源基本服務(wù)均等化水平，讓能源發(fā)展成果更多地惠及全體人民。為此，《能源發(fā)展十二五規(guī)劃》將從以下幾個方面著力實施。

解決無電人口用電問題。增加財政投入，通過擴(kuò)大電網(wǎng)覆蓋面和發(fā)展分散式可再生能源，著力解決西藏、新疆、青海、云南、四川、內(nèi)蒙古等省區(qū)無電人口用電問題。在無電人口集中地區(qū)，建立并完善承擔(dān)社會公共服務(wù)功能的電力普遍服務(wù)體系。2015年前基本解決無電人口的用電問題。

大力推進(jìn)農(nóng)村能源建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)村能源建設(shè)，對改善農(nóng)村民生，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)意義重大。堅持“因地制宜、多能互補(bǔ)、綜合利用、注重實效”的原則，加強(qiáng)農(nóng)村能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)村能源管理和服務(wù)體系。推進(jìn)農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)和改造，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活用電條件，建設(shè)安全可靠、節(jié)能環(huán)保、技術(shù)先進(jìn)、管理規(guī)范的新型農(nóng)村電網(wǎng)。大力發(fā)展農(nóng)村可再生能源，因地制宜開展綠色能源示范工程，到2015年建成200個綠色能源示范縣、1000個太陽能示范村。實施農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造，加強(qiáng)水電新農(nóng)村電氣化縣和小水電代燃料工程建設(shè)。推廣應(yīng)用太陽能熱水器。

加強(qiáng)邊疆地區(qū)能源建設(shè)。加快推進(jìn)西藏、新疆和青海、四川、云南、甘肅等省區(qū)電網(wǎng)建設(shè)，擴(kuò)大電網(wǎng)覆蓋面，提高供電可靠性。制定和實施西藏能源發(fā)展規(guī)劃，加大電力援藏資金支持，“十二五”期間直接援助資金將超過9億元人民幣。加快“氣化南疆”、“氣化北疆”等民生能源工程，繼續(xù)加強(qiáng)新疆與西北電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)工程建設(shè)，推進(jìn)“疆電外送”能源大通道建設(shè)，盡快將新疆資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。在偏遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)建設(shè)一批太陽能發(fā)電、風(fēng)光互補(bǔ)電站等新能源設(shè)施，提高農(nóng)牧民生活質(zhì)量。

改善城鎮(zhèn)居民生活用能條件。加強(qiáng)城鎮(zhèn)電網(wǎng)改造和升級，提高供電質(zhì)量和可靠性。做好電力供應(yīng)保障，優(yōu)先確保居民生活用電。加快發(fā)展天然氣，建設(shè)和完善城市供氣管網(wǎng)，讓更多的居民用上天然氣。在北方采暖城市，因地制宜發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組，進(jìn)一步改善居民供暖條件。

解讀四：推進(jìn)節(jié)能提效，加強(qiáng)用能管理

中國人口眾多、資源相對不足，要實現(xiàn)能源資源永續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，必須走節(jié)約能源的道路。

中國始終把節(jié)約能源放在優(yōu)先位置。早在20世紀(jì)80年代初，國家就提出了“開發(fā)與節(jié)約并舉，把節(jié)約放在首位”的發(fā)展方針。2006年，中國政府發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能工作的決定》。2007年，發(fā)布《節(jié)能減排綜合性工作方案》，全面部署了工業(yè)、建筑、交通等重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能工作。實施“十大節(jié)能工程”，推動燃煤工業(yè)鍋爐（窯爐）改造、余熱余壓利用、電機(jī)系統(tǒng)節(jié)能、建筑節(jié)能、綠色照明、政府機(jī)構(gòu)節(jié)能，形成3.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的節(jié)能能力。開展“千家企業(yè)節(jié)能行動”，重點(diǎn)企業(yè)生產(chǎn)綜合能耗等指標(biāo)大幅下降，節(jié)約能源1.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。“十一五”期間，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降19.1%。

“十二五”期間，中國將把降低能源強(qiáng)度、減少主要污染物排放總量、控制能源消費(fèi)總量工作有機(jī)結(jié)合起來，形成“倒逼機(jī)制”，推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，強(qiáng)化工業(yè)、建筑、交通運(yùn)輸、公共機(jī)構(gòu)以及城鄉(xiāng)建設(shè)和消費(fèi)領(lǐng)域用能管理，全面建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。

解讀五：深化能源體制改革，鼓勵民間資本進(jìn)入

改革是加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的強(qiáng)大動力。中國將堅定地推進(jìn)能源領(lǐng)域改革，加強(qiáng)頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，加快構(gòu)建有利于能源科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制，改善能源發(fā)展環(huán)境，推進(jìn)能源生產(chǎn)和利用方式變革，保障國家能源安全。

加快能源法制建設(shè)。完善能源法律制度，為規(guī)范能源市場、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)能源安全提供法律保障。中國高度重視并繼續(xù)積極推進(jìn)能源法律制度建設(shè)，目前正在研究論證制定能源法以及石油儲備、海洋石油天然氣管道保護(hù)、核電管理等方面的行政法規(guī)，修改完善《煤炭法》、《電力法》等現(xiàn)行法律法規(guī)，推進(jìn)石油天然氣、原子能等領(lǐng)域的立法工作。

完善市場體制機(jī)制。中國將積極推進(jìn)能源市場化改革，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。凡是列入國家能源規(guī)劃的項目，除法律法規(guī)明確禁止的以外，均向民間資本開放。鼓勵民間資本參與能源資源勘探開發(fā)、石油和天然氣管網(wǎng)建設(shè)、電力建設(shè)，鼓勵民間資本發(fā)展煤炭加工轉(zhuǎn)化和煉油產(chǎn)業(yè)，繼續(xù)支持民間資本全面進(jìn)入新能源和可再生能源產(chǎn)業(yè)。加強(qiáng)和規(guī)范煤炭勘探開發(fā)權(quán)管理，逐步取消重點(diǎn)合同煤和市場煤價格雙軌制，完善煤炭與煤層氣協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。深化電力體制改革，穩(wěn)步開展輸配分開試點(diǎn)。積極推進(jìn)電價改革，逐步形成發(fā)電和售電價格由市場決定、輸配電價由政府制定的價格機(jī)制。理順煤電價格關(guān)系。探索建立可再生能源配額交易等制度。成功實施成品油價稅費(fèi)聯(lián)動改革，運(yùn)用稅收手段合理引導(dǎo)能源消費(fèi)。不斷完善理順成品油價格形成機(jī)制，開展天然氣價格形成機(jī)制改革試點(diǎn)。完善能源市場體系，發(fā)展現(xiàn)貨、長期合約、期貨等交易形式。

加強(qiáng)能源行業(yè)管理。提高能源資源開發(fā)利用效率，促進(jìn)能源行業(yè)科學(xué)發(fā)展，維護(hù)國家能源安全，必須加強(qiáng)能源行業(yè)管理。重視能源發(fā)展的戰(zhàn)略謀劃和宏觀調(diào)控，綜合運(yùn)用規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等手段實施行業(yè)管理。減少政府對微觀事務(wù)的干預(yù)，簡化行政審批事項。加強(qiáng)對壟斷行為和不正當(dāng)競爭行為的監(jiān)管，建立公開、公平、科學(xué)、有效的監(jiān)管體系。加強(qiáng)能源統(tǒng)計預(yù)測管理，健全能源統(tǒng)計、監(jiān)測和預(yù)測預(yù)警體系。

解讀六：深化國際合作，確保能源安全

中國的發(fā)展離不開世界，世界的繁榮需要中國。中國是國際能源合作中負(fù)責(zé)任的積極參與者。對此，《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出要求——

開展能源務(wù)實合作。各國應(yīng)秉持互利共贏、共同發(fā)展的原則，開展國際能源資源勘探開發(fā)互利合作，豐富和完善合作機(jī)制與手段，增加全球能源供應(yīng)，促進(jìn)供應(yīng)渠道的多元化。共同穩(wěn)定大宗能源產(chǎn)品價格，保障各國用能需求，維護(hù)能源市場正常秩序。發(fā)達(dá)國家應(yīng)從人類可持續(xù)發(fā)展的高度，在保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)的前提下，積極向發(fā)展中國家和不發(fā)達(dá)國家提供、轉(zhuǎn)移清潔高效能源技術(shù)，共同推動全球綠色發(fā)展。國際社會應(yīng)攜手努力，幫助最不發(fā)達(dá)國家消除能源貧困，擴(kuò)大能源服務(wù)，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

共同維護(hù)世界能源安全。公平合理的國際能源治理機(jī)制是維護(hù)世界能源市場穩(wěn)定的重要條件。各國應(yīng)加強(qiáng)合作，共同維護(hù)能源生產(chǎn)國和輸送國，特別是中東等產(chǎn)油國地區(qū)的局勢穩(wěn)定，確保國際能源通道安全和暢通，減少地緣政治紛爭對全球能源供應(yīng)的干擾。通過對話與協(xié)商的方式，解決重大國際能源問題，不應(yīng)把能源問題政治化，避免動輒訴諸武力，甚至引發(fā)對抗。

中國能源發(fā)展面臨的這些問題，是由國際能源競爭格局、中國生產(chǎn)力水平以及所處發(fā)展階段決定的，也與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)不合理、能源開發(fā)利用方式粗放、相關(guān)體制機(jī)制改革滯后密切相關(guān)。從《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》可以看出，中國將大力推動能源生產(chǎn)和利用方式變革，不斷完善政策體系，努力實現(xiàn)能源與經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。