從生存和發(fā)展的視角論公務(wù)員的誠信

■沈士光

從生存和發(fā)展的視角論公務(wù)員的誠信

■沈士光

誠信是做人的最基本道理和原則?！吨杏埂防镎f，“誠，天之道也”，“天之道”的說法不過是強調(diào)它的應(yīng)然性和必然性。孟子則明明白白地說清楚了“誠”的意思和意義：“思誠者人之道也”，做人要真心實意，真實不欺?！靶拧焙汀罢\”是一個意思，許慎在《說文解字》中這樣寫道：“信，誠也”，“誠，信也”。

從古代起，我們的祖先就強調(diào)做人要誠信，為什么經(jīng)歷了這漫長的歲月，誠信仍然是當前人們難以解決的一個難題呢？筆者認為，關(guān)鍵在于誠信是人的根本問題。每個人成長有必備的兩個條件，即生存和發(fā)展。生存要具有最基本的物質(zhì)條件，沒有基本的物質(zhì)條件，人就無法生存，更遑論發(fā)展。發(fā)展既是指人在滿足最基本物質(zhì)條件后的后續(xù)跟進，是對幸福生活的追求，又是指人精神上的生存空間，是人之所以為人的內(nèi)在特性。兩個條件的關(guān)系是，生存是基礎(chǔ)，發(fā)展是上升到更高的平臺和境界，涉及物質(zhì)和精神兩方面的滿足，因而更難。人的生存和發(fā)展也是一種社會形態(tài)，從某種意義上說，人的生存和發(fā)展的程度也是社會形態(tài)達到的程度。對社會形態(tài)來說，有一個關(guān)鍵詞就是“利益”。在社會中獲得物質(zhì)和精神上的滿足，都是在與其他人的比較中感知的，也就是說，人在與他人的比較中感知到自己物質(zhì)和精神的境遇，這就永遠有一個比上不足的困境。因此，就與他人有一個真實的或者假想的社會利益沖突。不難看出，只要人有生存和發(fā)展的問題，就會有人與人之間利益相關(guān)性的比較和沖突發(fā)生可能性的存在，也永遠會有誠信問題。

公務(wù)員誠信問題的出現(xiàn)，也與上面人最基本的生存和發(fā)展相關(guān)。但是，它要比一般人遇到的誠信問題更為特殊。第一，公務(wù)員具有公共性特征，與公眾的公共利益攸關(guān)。私人企業(yè)涉及的是少部分人的利益，私營主和員工的利益沖突也只是少部分人的利益沖突，公務(wù)員的誠信和私人企業(yè)人員的誠信有很大的不同。公務(wù)員說的話和做的事都與大于私人利益的公共利益攸關(guān)，其復(fù)雜性在于，公共利益也不是全體公眾的利益，是不同群體利益之和。這就是為什么公務(wù)員的言行會受到大眾的廣泛關(guān)注的原因。公眾對公務(wù)員的誠信有信心，說明公眾感知到公共利益是有保障的；公眾對公務(wù)員的誠信缺乏信心，則表明公眾感知到自己的利益會有遭到損害的可能。所以，當前人們對公務(wù)員誠信問題的關(guān)注，實際上反映了這樣一個現(xiàn)狀：在階層分化明顯、收入差距拉大的情況下，公眾對公共利益的歸屬持不放心的態(tài)度，對公權(quán)力會秉公裁決持不信任的態(tài)度。第二，公務(wù)員具有組織性特征，與執(zhí)政機構(gòu)相關(guān)。公務(wù)員是隸屬于一定組織的，有政黨機構(gòu)、政府機構(gòu)和代議機構(gòu)、司法組織等等。當個人進入組織后，個人的利益同組織利益就結(jié)合在一起了，個人必定會受組織的影響，誠信問題已經(jīng)去純個人化了，個人的生存與發(fā)展會依賴于比個人更有效和更強大的組織。我們現(xiàn)在看到公務(wù)員個人誠信問題已經(jīng)與組織有極大的相關(guān)性。比如公務(wù)員學(xué)歷、年齡的造假問題。在組織內(nèi)競爭日趨嚴重的情況下，組織往往采用掌握知識更多、處理問題能力更高的選擇原則，在一些柔性指標并不能服眾的情況下，學(xué)歷、年齡等硬性指標能顯示相對的公平性，于是，就會出現(xiàn)學(xué)歷和年齡的造假問題。另外，執(zhí)政組織負有保障公眾生命安全、維護社會秩序穩(wěn)定等的政治責(zé)任，而處于社會轉(zhuǎn)型的矛盾凸顯期，組織處于“適應(yīng)性”成長的階段，無法從容應(yīng)對來自外部和內(nèi)生性的矛盾沖突，出于組織形象、政治穩(wěn)定、領(lǐng)導(dǎo)者個人利益等等諸多復(fù)雜因素的考量，組織不誠信的問題伺機生成并被激活。當代表組織的個體信誓旦旦地說“我可以負責(zé)任地告訴大家”，其告訴公眾的內(nèi)容實際上卻可能不大負責(zé)任，這個時候，公眾的不信任就會更多地指向于這個組織。更進一步地說，組織是代表整個執(zhí)政黨和政府的，一些少數(shù)地方組織的誠信問題又消解了人們對整個組織的信任。

為什么當今我國公務(wù)員的誠信問題會如此嚴重？筆者認為，以下幾個方面的原因值得關(guān)注——

一是社會自我期許機制和社會誠信機制的脫節(jié)。改革開放以來，破除了階級身份標志認同和追求物質(zhì)發(fā)展有害論的桎梏，逐步形成了人的自我發(fā)展機制，這個機制給人的信息和信心是，只要通過自我的努力，就會改變自我生存的境況，并給自我發(fā)展預(yù)留廣闊空間。因此，人們吸納知識的欲求和提高自身能力的訴求的自主性得到了極大的激發(fā)，自我期許帶動自我奮斗，自我奮斗帶來自我發(fā)展，自我發(fā)展促進社會發(fā)展。社會發(fā)展的標志是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，階層、利益、價值、生活方式等多樣化，呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)社會完全不同的生存和發(fā)展空間。費孝通先生稱我國傳統(tǒng)社會是“熟人社會”，“熟人社會”的社會誠信壓力機制是自構(gòu)的，人際交往方式局限于熟人之間，是個環(huán)形封閉式的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟交往產(chǎn)生的利益沖突最為明顯，對社會誠信的破壞力也最大，而我國傳統(tǒng)社會長期停滯于自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟，由交往產(chǎn)生的利益沖突必然很少，社會誠信機制既自洽又有效。經(jīng)過30多年的快速發(fā)展，當代中國社會已經(jīng)完全不同于傳統(tǒng)社會，陌生化的社會結(jié)構(gòu)和以經(jīng)濟為主的發(fā)展模式，一方面加大了利益沖突的力度，另一方面快速消解了原有社會的誠信機制。公務(wù)員誠信是以社會誠信為基礎(chǔ)的，社會誠信機制的解構(gòu)導(dǎo)致的“潰敗”，必然影響到公務(wù)員的誠信。

二是公共組織內(nèi)部資源配置結(jié)構(gòu)和公平性要求的脫節(jié)。公務(wù)員誠信歸根結(jié)底與公務(wù)員的生存和發(fā)展的制度環(huán)境攸關(guān)。筆者認為，應(yīng)該重視公務(wù)員誠信問題的內(nèi)在原因，即公共組織內(nèi)部資源配置結(jié)構(gòu)與公平性要求的脫節(jié)。它具體表現(xiàn)在：第一，權(quán)力至上而不是科學(xué)合理原則。令人擔(dān)心的是，目前公共性組織不僅在社會資源配置方面反映了官本位的權(quán)力至上原則，而且在內(nèi)部資源配置方面也是如此。職位與權(quán)力掛鉤，權(quán)力與利益結(jié)合，不僅決策依靠權(quán)力，而且執(zhí)行也是依靠權(quán)力，一切圍繞權(quán)力。由此滋生出“權(quán)力禁錮”的組織政治生態(tài)，那就是誰權(quán)力大，誰說了算，其結(jié)果是“上面要什么，下面就設(shè)法給什么”，一旦“上面”有變，反拿“下面”是問。公務(wù)員的利益包括待遇和晉升，而目前晉升又和待遇是密切相關(guān)的，當這些利益都由權(quán)力者說了算的時候，如何使下面做到誠信？第二，GDP至上而非服務(wù)公眾原則。GDP考核的初衷是為了促進經(jīng)濟發(fā)展，提高人民物質(zhì)生活水平。但是目前的考核成了“GDP泛化”，無論是否與經(jīng)濟工作相關(guān)，各級政府部門都生成了一套嚴密而龐大的考核體系。對上要接受上級考核，對內(nèi)要考核工作人員，對下也要考核干部。從道理上講，問責(zé)制度的安排應(yīng)該突顯公眾的參與監(jiān)督，體現(xiàn)公眾對于基層政府的問責(zé)。但是，目前的問責(zé)主要體現(xiàn)了上級政府對于下級政府的約束和要求，只在自上而下的政府體系中封閉運行，這樣的問責(zé)考核實際為“逆向問責(zé)”。“這種問責(zé)制度運行的結(jié)果，是政府為考核而工作，大量政府工作與社會發(fā)展的實質(zhì)進程無關(guān)，可以說政府和公眾各干各的?！保ㄚw樹凱，2010）公務(wù)人員忙于對照考核體系中的各項指標而工作，為了讓上級滿意而與其他相關(guān)部門進行所謂的競爭。這種競爭的結(jié)果是，部門之間搞得神秘而互不信任，人際關(guān)系復(fù)雜化而非合作化，形式主義盛行，重數(shù)量不重質(zhì)量，將形式上花樣翻新稱為“創(chuàng)新”。甚至少數(shù)部門為了考核指標上的“好看”而不惜作假，而作假者卻能贏得考核上的“好看”，因而贏得上級的“看好”。一些組織缺乏誠信的做法不僅使公眾產(chǎn)生“政府作為越多，公民感覺越差”的想法，而且使得組織內(nèi)的公務(wù)人員在工作中身心俱疲，有些同志抱怨只為生存而工作，若要為“發(fā)展”而工作就要會不講誠信，沒有良心。

由此可見，當前公務(wù)員誠信問題既有社會轉(zhuǎn)型的原因，也有制度和體制的因素。從總體看，社會轉(zhuǎn)型是我國社會進步和發(fā)展的必然，是一種文明的嬗進，看似不合理的社會結(jié)構(gòu)卻孕育著合理的前行方向，看似矛盾沖突多發(fā)和集中，卻潛藏著整合機遇，看似道德滑坡危機重重，卻萌發(fā)著新的道德倫理取向。問題在于，要在制度、體制方面敢于改革和勇于突破，必須在公共組織內(nèi)的制度安排和體制改革上積極推進。

第一，厘清執(zhí)政和職能的內(nèi)涵與關(guān)系，取得更多的信任認同。新世紀以來，各級黨委和政府都十分強調(diào)執(zhí)政能力建設(shè)，這本身是件好事，有利于培養(yǎng)執(zhí)政黨公務(wù)人員的憂患意識，謙虛謹慎、不驕不躁的執(zhí)政意識和對人民群眾高度負責(zé)的服務(wù)意識。但是，一些地方和一些領(lǐng)導(dǎo)人把執(zhí)政能力片面地理解為統(tǒng)治能力或者統(tǒng)御能力，擴大政府經(jīng)濟管理職能，強化國家的政治權(quán)能，弱化社會的自治能力。一方面，公共權(quán)力的邊界不斷擴張和不受約束，權(quán)力和資本肆意地結(jié)合導(dǎo)致與民爭利，其結(jié)果造成公權(quán)力的嚴重失信；另一方面，政府和國家的力量是有限的，管了許多不該管的、管不了和管不好的事情，也必然會出現(xiàn)該管的沒有管，該管的沒管住、也沒管好的事情，正當?shù)墓珯?quán)力變得捉襟見肘、威嚴不存。在這樣的狀況下，公權(quán)力無法履行它執(zhí)政理念中一些莊嚴承諾，公務(wù)員在處理一些危機事件時常常百口莫辯，在“不管你信不信，反正我是信了”的背后，更深一層的是公務(wù)員人員無力維護權(quán)力闖禍后的無奈。因此，公務(wù)員的誠信不是簡單的公務(wù)員個體的事情，而是執(zhí)政體制對公共權(quán)力與社會權(quán)力之間合理分配的問題。

第二，公務(wù)員誠信的關(guān)鍵是要嚴守公共機構(gòu)內(nèi)部公平公正的組織倫理。德國思想家盧曼對誠信問題有一個重要的發(fā)現(xiàn)，被稱為“簡化機制”。依筆者的理解，這個機制說的是人們的不誠信是因為人與人的一次性交往都有自我防護意識，在不確定的情況下，會屏蔽信任窗口，而隨著人們交往頻率的增加，互相之間的信任度也會增強，如果人們有明確的、樂觀的預(yù)期，要做到誠信并不是難事。由此可見，要解決公務(wù)員的誠信問題說難也不難，說不難還真難，因為涉及公務(wù)員制度和干部體制的改革。這里，有兩方面的工作一定要做，一是選人用人機制的公平公正，無論是按照能力，還是按照資歷選人用人，都要有一個長期不變的使人感到公道的、能接受的制度安排，減少人際關(guān)系的復(fù)雜性和不確定性，這樣大家就不會琢磨人而去琢磨事。二是明確公務(wù)員崗位權(quán)限和職責(zé)，不因為領(lǐng)導(dǎo)人的偏好干預(yù)就干預(yù)，不因為領(lǐng)導(dǎo)人的變化而變化。這樣就不會陷入形式主義的事務(wù)堆里，從而大大減少只對上負責(zé)而不對公眾負責(zé)情況的發(fā)生。

相信人的問題必定能通過人自身的努力得到解決，誠信的問題也是如此。

作者：上海市委黨校公共管理教研部教授

（責(zé)編/朱艷秋）