改進我國就業(yè)補助支出體系

吳旻倫

摘 要 本文通過介紹我國就業(yè)補助支出的定義內(nèi)容，縱觀我國就業(yè)補助支出的現(xiàn)狀，分析我國就業(yè)補助支出的積極作用及其存在的問題，進而提出了我國就業(yè)補助支出的改進意見。

關鍵詞 社會保障補助支出 失業(yè)保險支出 就業(yè)補助支出

中圖分類號：F812.45 文獻標識碼：A

一、背景介紹

（一）國際背景。

國際上很多國家設立了支持就業(yè)的專項財政支出項目，各國的具體名稱與具體統(tǒng)計口徑并不統(tǒng)一。按照國際勞工局的標準，“就業(yè)支出”一般包括公共就業(yè)服務與管理，勞動力市場培訓（失業(yè)和面臨失業(yè)成年人的培訓、在業(yè)成年人的培訓）、青年人就業(yè)促成（失業(yè)和殘疾青年措施、學徒培訓和一般青年培訓支持）、補貼就業(yè)（私營部門正常就業(yè)補貼、失業(yè)者創(chuàng)業(yè)支持、直接創(chuàng)造就業(yè)）、殘疾人補助（職業(yè)康復、工作）、失業(yè)補償和提前退休補助等六大類十二項。

（二）我國就業(yè)補助支出具體內(nèi)容。

2003年，我國在財政支出預算中設立了“社會保障補助支出——就業(yè)補助”科目。具體內(nèi)容包括“再就業(yè)培訓補貼”、“職業(yè)介紹補貼”、“社會保險補貼”、“公益性崗位補貼”、“小額擔保貸款貼息”、“小額貸款擔?；稹?、“對農(nóng)民工的就業(yè)服務支出”、“特定政策補助”和“勞動力市場建設”等項目。

二、我國就業(yè)補助支出基本概況

（一）國家投入就業(yè)補助支出力度不斷加強。

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》 單位（億元）

如上表所示，隨著我國GDP的不斷增長，國家公共財政支出也逐年增長，而用于社會保障和就業(yè)的投入也是不斷增加，占總體GDP的百分比也是上升趨勢。這說明國家越來越重視社會保障補助支出中就業(yè)補助支出部分，把就業(yè)問題放在了比較重要的地位上。

自2003年以來，各級財政不斷加大對就業(yè)工作的支持力度，投入的就業(yè)資金從2003年99.24億元增加到2008年的410.79億元，6年來共投入資金1517.33億元，其中中央財政共投入918億元。2009年中央財政安排就業(yè)支出資金420億元，相當于2008年全國各級財政用于就業(yè)的總投入。

（二）就業(yè)補助支出覆蓋范圍不斷擴大。

就業(yè)支出的政策覆蓋人群范圍隨經(jīng)濟和就業(yè)形勢的變化而調(diào)整，從我國就業(yè)支出的重點和扶持對象的角度來看大致可以分為三個階段。2002年的就業(yè)政策，著力點是解決國有企業(yè)下崗失業(yè)人員再就業(yè)，扶持政策的實現(xiàn)范圍局限于《再就業(yè)優(yōu)惠證》；2005年的就業(yè)政策，扶持范圍擴大到城鎮(zhèn)新增勞動力和農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力；2008年以來的就業(yè)政策，充分體現(xiàn)了平等就業(yè)的要求，將政策扶持范圍擴大到全體失業(yè)人員，涵蓋了原下崗職工、城鎮(zhèn)登記失業(yè)員工、大學畢業(yè)生、進城務工的農(nóng)村勞動者等各類就業(yè)群體。

（三）就業(yè)支出財務管理日益規(guī)范化。

2005年以來，隨著就業(yè)支出資金使用管理制度的健全，就業(yè)支出資金財務管理的規(guī)范性顯著提高，從源頭上控制了不合理、不合規(guī)的支出，減少了資金撥付環(huán)節(jié)，提高了資金使用效率。目前就業(yè)支出的專戶已普遍建立，但是有相當部分的地區(qū)尚未設立就業(yè)支出的專賬，乃至存在賬本殘缺、憑證定制的混亂現(xiàn)象，也有部分地市就業(yè)支出資金滯留國庫游離于財政專戶之外。

三、財政就業(yè)資金對就業(yè)的積極影響

1、促進下崗失業(yè)人員再就業(yè)成績顯著，承接消化了下崗失業(yè)工人轉(zhuǎn)軌成本。截至2007年底，全國共有2000萬國有、集體企業(yè)下崗失業(yè)人員實現(xiàn)了再就業(yè)，其中女性40周歲以上，男性50周歲以上大齡人員537萬人。企業(yè)下崗職工人數(shù)封頂回落，成功的承接了下崗失業(yè)工人再就業(yè)的沖擊，維持了社會穩(wěn)定。

2、城鎮(zhèn)失業(yè)率控制在4.3%以下，確保了就業(yè)高峰期就業(yè)局勢的穩(wěn)定。2002—2006年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率均保持在4.0%—4.3%的較低水平。

3、宏觀就業(yè)質(zhì)量止降回升。從就業(yè)形態(tài)上面來看，分為單位就業(yè)和非單位就業(yè)兩類。單位就業(yè)與非單位就業(yè)相比，工資水平高，職業(yè)穩(wěn)定性強，就業(yè)質(zhì)量高。我國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員2004年起開始回升，到2006年末，城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員已經(jīng)回升到11713萬人。城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員止降回升表明了我國就業(yè)質(zhì)量有所提高。

4、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移支付項目有力促進了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)。截至2006年底，中央財政已累計安排“陽光工程”資金12.5億元，培訓農(nóng)民880萬人，760萬人實現(xiàn)了就業(yè)轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移就業(yè)率達到了85%以上。2007年，中央財政進一步加大了投放力度，安排資金9億元，人均補助標準由2006年的171元提高到257元，其中西部地區(qū)的人均月補助標準為300元。

四、我國就業(yè)補助支出所出現(xiàn)的問題

（一）非對稱數(shù)據(jù)，財政就業(yè)資金“結(jié)構化”結(jié)余。

1、財政就業(yè)資金“結(jié)構化”結(jié)余現(xiàn)狀。

一方是就業(yè)緊張，另一方確是大量的失業(yè)保險基金累積。這是非對稱現(xiàn)狀。2007年末失業(yè)保險基金累計結(jié)存979億元，到2008年9月全國失業(yè)保險基金已經(jīng)結(jié)余1200億元。

結(jié)余原因并非地方“失責”。呂學靜稱，90年代末失業(yè)保險制度出臺時，主要基于當時大規(guī)模職工下崗失業(yè)的特殊背景，當時的功能定位主要是保障基本生活，對促進就業(yè)作了比較嚴格的限制，只有職業(yè)培訓和職業(yè)介紹兩項補貼，促進就業(yè)的資金支出因而非常有限。

一邊是基金的大量結(jié)余，一邊是失業(yè)保障范圍和水平的低下。2007年底，城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)為29350萬人，而失業(yè)保險參保人數(shù)僅為11645萬人，不足城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的一半。這是呂學靜告訴本報記者的一組數(shù)據(jù)。

2、導致財政就業(yè)資金“結(jié)構化”結(jié)余的原因。

（1）預算管理方面的原因?qū)е沦~面結(jié)余高，主要表現(xiàn)有三。

①預算編制審批滯后。我國每年財政預算審批通過往往會在當年2—3月份才完成，這樣客觀上導致了每年1—3月份形成了一個預算管理的真空期。

②部分地方財政的就業(yè)支出預算流于形式。采用報賬管理的方式，勞動部門申報一點財政就撥付一點，到年底同意決算。在實際審批過程中一般都奉行謹慎原則，造成大量的結(jié)余。

③就業(yè)支付的賬面資金余額遠高于實際結(jié)余額。就業(yè)資金接近年底才撥付的現(xiàn)象比較普遍。元旦到春節(jié)前后3個月的時間恰好就是就業(yè)支付資金到位的高峰期和就業(yè)支出的低谷期，因此形成較高的賬面結(jié)余額。

（2）資金周轉(zhuǎn)的客觀需要。

就業(yè)支出預算管理過程中按季度或半年度進行核算和撥付，因此客觀需要至少一個季度到半年的周轉(zhuǎn)以保障資金。預借預支制度雖然能夠在一定程度上緩解就業(yè)支出資金時間上分配不均衡的狀況，但在預算不到位的情況下，其實施也必須有一定的資金結(jié)余為前提。

（3）執(zhí)行不暢導致的就業(yè)支出結(jié)余。

一是來自不同地區(qū)的資金分流使用。二是地方財政在運用中央轉(zhuǎn)移支付的就業(yè)資金時決策慎重，安全為上，“惜支”造成資金結(jié)余。

（4）就業(yè)支出制度前景不明朗導致項目開展滯后造成結(jié)余。例如，各地對于靈活就業(yè)人員進行社會保險補貼和開展農(nóng)村就業(yè)支出工作方面的顧慮較大，因為這些項目潛在的覆蓋人群龐大，工作基礎也較薄弱，一旦開展后由于攀比效應可能導致需求劇增而資金供應難以為繼，因此多抱著寧缺毋濫的態(tài)度慎重開展。

（二）就業(yè)補助資金管理較為混亂。

在就業(yè)補助資金的籌集過程中，中央與地方的責任分擔管理混亂。

自2003年以來，中央財政針對西部地區(qū)和老工業(yè)基地所安排的轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的就業(yè)支出增長迅速。例如，新疆烏魯木齊市2006年就業(yè)支出資金總量為2003年的5.72倍。與之相比，東部經(jīng)濟比較發(fā)達的省份主要依靠自籌資金解決其就業(yè)問題，來自中央財政的就業(yè)支出資金增長緩慢。

與中央財政轉(zhuǎn)移支付的就業(yè)資金增長較快相比，一些地區(qū)的就業(yè)資金配套比例較低。一是中央財政轉(zhuǎn)移支付力度大，地方財政拮據(jù)時，難以維持就業(yè)支出的高增長。二是中央財政安排的就業(yè)支出在使用范圍方面有很強的限定性，地方財政即便就業(yè)資金不足，但是又需要謹慎保全中央轉(zhuǎn)移支付就業(yè)自己弄，導致就業(yè)支出結(jié)余總額較大，既然有結(jié)余，地方財政的配套動力不足。

五、改進財政就業(yè)支出體系的思路

（一）統(tǒng)一規(guī)范管理各項就業(yè)資金。

地方就業(yè)支出源于幾個部分：中央轉(zhuǎn)移支付資金、地方配套資金和社會籌集資金。其中，中央轉(zhuǎn)移支付資金只能用于少數(shù)幾項就業(yè)支出。其實無論是轉(zhuǎn)移支付的資金還是地方配套的資金都屬于就業(yè)支出，應當合并，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一使用，統(tǒng)一核算。地方可以根據(jù)實際情況將就業(yè)支出用足、用活。這也是解決就業(yè)支出結(jié)余過大問題的一個有效途徑。

目前，就業(yè)支出與社會保障基金等在一個預算科目賬戶內(nèi)核算。建議財政撥付就業(yè)支出時不再通過“財政社會保障補助資金專戶”，而是設立“就業(yè)支出”財政專戶直接撥入，杜絕隨意變更資金用途、擴大支出范圍、變相彌補工作經(jīng)費現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）充分發(fā)揮財政就業(yè)資金對失業(yè)保險金調(diào)劑功能。

我國應該按照“失業(yè)保險＋公共就業(yè)服務”模式，通過立法建立正式的“就業(yè)支出基金”制度，據(jù)此建立失業(yè)促進與失業(yè)保險的分工模式；而公共就業(yè)服務負責就業(yè)促進，資金來源于國家撥款，享受就業(yè)服務實行普惠制，不以繳費為前提。

（三）建立財政就業(yè)資金績效評估觀念。

這對就業(yè)支出的特點，制定就業(yè)支出績效評價管理辦法，建立起一套有效的績效評價指標體系，提高財政資金的管理效能和使用效益?！?/p>

（作者：武漢大學經(jīng)濟與管理學院，主修保險學）

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