我國義務教育公共支出績效評價的理論及實踐

尤超英

摘 要 義務教育公共支出績效評價可以提高義務教育資金的使用效率、解決我國義務教育發(fā)展的不均衡和資金不足的問題。本文主要回顧了我國義務教育公共支出績效評價的理論發(fā)展及實踐，探討了存在的問題。

關鍵詞 義務教育公共支出績效評價理論實踐

中圖分類號：F272.5 文獻標識碼：A

一、義務教育公共支出的理論綜述

隨著國外“政府再造運動”及其政府績效評價理論引入到我國，國內掀起了政府績效評價以及公共支出管理的熱潮。教育公共支出，由于其對國家發(fā)展的戰(zhàn)略重要性以及實踐中的諸多問題，成為很多學者研究的一個熱點。主要有以下幾種理論：

（一）財政支出績效評價理論。

馬國賢（2005）提出政府績效評價的理論基礎為：政府花錢買服務理論”、“公共委托—代理理論”、“目標—結果導向管理理論”、“為顧客服務理論”等。該理論從新公共管理學、公共財政學、制度經(jīng)濟學等角度對政府公共支出的績效評價進行比較全面地理論論證，使國內的公共支出績效評價理論得到系統(tǒng)性地整合。另外有一些學者從教育的公共產(chǎn)品屬性的角度闡述教育公共支出的必要性。

從公共支出績效評價的目標和原則來看，上海財經(jīng)大學公共政策研究中心（2005）認為，績效的主要內容是“三E”，即經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。呂煒（2006）認為公共教育支出績效考評制度的目標是3E：經(jīng)濟（經(jīng)濟:表示投入最小化產(chǎn)出最大化）、效率（邊際要素產(chǎn)生的邊際產(chǎn)出最大化）和效益（產(chǎn)出最終的結果對實現(xiàn)組織目標的影響程度）。陳工，袁星候（2007）提出財政支出的基本目標是追求財政資金使用的經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、效益性（Effectiveness）和公平性（Equity），通過財政分配活動實現(xiàn)“4E”目標，就可以全面綜合地反映財政支出的績效狀況。

從績效評價關注的環(huán)節(jié)看，上海財經(jīng)大學公共政策研究中心（2005）認為政府績效評估是結果導向型的，與過程管理不同，它將重點放在目標的設定和評價上，而將管理過程委托給部門、單位等。劉旭濤（2003）認為政府績效評估不僅僅要關注結果，還要關注過程；績效評估的考核功能只是其初級階段，診斷、分析和改進功能是其今后要強調和發(fā)展的方向。陳明選（2006）認為學校財政支出績效評價不能僅僅關注教育投入的產(chǎn)出和結果,必須從輸入、過程與產(chǎn)出的全過程來評價績效。

從教育公共支出績效評價的層次和指標體系設計來看，王敏（2005）提出以財政教育資金運行中涉及到的主體為標準，可分為各級財政部門的績效、各級教育主管部門的績效、各級各類學校的績效和監(jiān)管部門的績效。馬培祥（2005）提出義務教育績效指標的設計應從五個角度來把握：一是教育資金在學校是否有效利用，二是對學校教學成果的考察，三是學校綜合發(fā)展的指標，四是對學校自我發(fā)展能力的考察，五是教育資源配置是否有效，按以上思路，義務教育公共支出績效評價指標可以從微觀績效指標和宏觀績效監(jiān)控指標兩個方面設定。呂煒（2006）提出教育公共支出績效考評制度就是要考察公共教育支出的執(zhí)行過程以及結果,并檢驗教育資金綜合滿足多個層面標準的情況，結合“三 E原則”，可以從資源配置、財政支出和支出管理三個維度構建公共教育支出績效考評制度。王健，施偉國（2006）提出從學校財力資源投入方向、學校財力資源利用效率、學校財力資源產(chǎn)出結果和學校發(fā)展?jié)摿λ膫€模塊來組成義務教育公共支出績效評價指標體系；其中，財政投入方向方面的指標主要是要考察學校財政投入的價值取向；過程管理方面的指標則側重考察學校的管理能力和水平（預示著學校發(fā)展能力）；實際結果是評估學校財政支出的效率和效果；發(fā)展?jié)撃苁窃u估學校當前的財政支出對學校今后發(fā)展的貢獻。任曉輝（2008）指出義務教育績效評價有兩個不同層次：一是財政部門對教育部門的評價，二是教育部門對具體學校的評價；指標的設計可以從投入、產(chǎn)出、教育發(fā)展能力三個方面進行。

關于指標設計的原則，陳明選（2006）認為必須遵循經(jīng)濟性、效率性與有效性的統(tǒng)一,完整性與導向性相結合,有形績效與無形績效并重,當前績效與未來績效并重等原則。劉國永（2007）認為指標體系的設計必須以一定的價值取向為指導，必須在明確的職能的前提下展開，要遵循客觀性原則、統(tǒng)一性原則、間接性原則。王健，施偉國（2006）認為中小學教育績效評價指標設計要注意以下幾點:必須體現(xiàn)發(fā)展性評價理念并能促進學校發(fā)展；必須處理好定性與定量的關系，量化的評價存在很多缺陷，因而要同時使用定性評價指標和定量評價指標；必須正確處理全面與精簡、可行的關系。

（二） 關于教育公共支出績效評價的國際比較。

邵巍巍，邵洪宇（2007）介紹了國外的高等教育撥款的形式大致分為教學和科研撥款兩塊，大部分國家都在科研撥款方面使用績效指標，美國和英國是典型的科研績效導向撥款，即高水平科研的高校能得到更多撥款，這種撥款是典型的產(chǎn)出導向型撥款。而英國的教學撥款是投入導向型撥款，績效結果并不作為撥款的標準。嚴吉菲（2007）介紹了加拿大阿爾伯塔省和美國田納西州績效撥款的評估機制，并結合我國國情分析了如何構建適合我國績效撥款的指標體系、核心指標、指標類型、指標權重、指標制定方式以及指標穩(wěn)定性。王莉華（2008）詳細介紹了美國田納西州和南卡羅來納州的高等教育績效撥款的運行情況和指標設計，并對這兩州的高?？冃芸钪贫冗M行了比較。張玉龍等（2006）介紹了美國和日本的公共教育支出績效評價制度。美國和澳大利亞在理論和實踐中都比較早地建立了相對完善的體系，它們的特點是先設定公共支出應實現(xiàn)的績效目標，從過程入手，對公共支出的每一個環(huán)節(jié)進行績效考評和監(jiān)督，其所有的環(huán)節(jié)、步驟都是以考察績效目標或績效結果是否實現(xiàn)為行為導向。日本于20世紀90年代嘗試建立自己的公共教育支出績效考評制度體系。1991年將大學的評估以法律形式固定，同時，將考評的重點由高校內部考評轉向外部的績效評估。并逐步以考評結果為依據(jù)，分配公共教育資源。改革后的日本高等教育公共支出分為兩種方式，一種是統(tǒng)一分配,也稱為定量分配；另一種是按照業(yè)績進行的差額分配方式。

（三） 關于財政教育支出績效評價的實證研究。

恩施自治州財政局課題組（2005）對恩施自治州義務教育績效評價進行了實證分析。評價的目的主要有兩個：一是對財政基礎教育投入總量和支出結構進行評價，分析考核恩施州基礎教育財政支出規(guī)模和結構是否符合本地社會經(jīng)濟和基礎教育發(fā)展的實際；二是對基礎教育財政支出效益進行評價。課題組從指標庫中選取了28個計量指標進行實證分析，得出恩施州基礎教育投入不足，結構不合理，資金使用效果有待加強的結論。該課題分析了當?shù)氐幕A教育公共支出存在的問題并提出了建議。馬培祥（2005）以天津市為例分析了義務教育經(jīng)費支出績效評價的意義，指出：教育投入與教育事業(yè)發(fā)展的需要相比還有不小差距，教育資源的配置不合理，教育經(jīng)費使用效率不高，管理環(huán)節(jié)存在漏洞。劉國永，馬國賢（2008）探討和分析了我國2005年試點地區(qū)（江蘇無錫市、河南鄭州市、寧夏銀川市,上述均包括市和所屬縣、鄉(xiāng)學校，此外,還確定甘肅莊浪縣(國家級貧困縣)作為貧困地區(qū)代表）的義務教育績效評價的運行情況。結合我國實際,從基本情況（含教育條件)、教育投入（包括客車、在校生、教師、教育經(jīng)費等)和產(chǎn)出（毛入學率、教學質量、 畢業(yè)生、 素質教育、 社會綜合評價等 ) 3個方面設計了一套指標體系進行實證分析，結論是：我國政府對義務教育是比較重視的，我國義務教育的質量地區(qū)差異過大，中西部地區(qū)的教育資源過度集中在重點學校，忽視了農(nóng)村中小學的質量問題；績效評價改善義務教育管理的作用有效。任曉輝（2008）基于三次試點績效評價的實踐(2005 “三市一縣”，2006年江蘇全省和2007年上海浦東新區(qū)的試點績效評價)探討了評價結果所揭示的共性問題，即教育質量與生均投入不存在顯著相關性，義務教育的地區(qū)和校際差距大于城鄉(xiāng)差距，教師超編和缺編并存，并分析了不同的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟部發(fā)達地區(qū)的特征表現(xiàn)。李志勇，楚昕（2008）采用上海財經(jīng)大學課題組的研究成果，選擇了經(jīng)濟性指標、效率性指標和實效性指標為分類指標，選取2004年我國東部沿海七省市（北京、天津、河北、遼寧、山東、江蘇、上海）初等教育支出數(shù)據(jù)進行研究。文章的分析結果顯示，我國的初等教育發(fā)展具有不平衡性，這種不平衡性在東部地區(qū)內部也有一定的表現(xiàn)，但總體上不明顯；提高初等教育服務水平，重在對財政資金使用進行科學、有效的管理。

（四）國外關于義務教育公共支出的研究。

國外學者很早對財政教育支出績效評價進行了研究和探索。早在1955年，美國貨幣經(jīng)濟學派代表人物密爾頓·弗里德曼在《政府在教育中的作用》中，提出了教育券理論。他認為可以通過發(fā)放教育券來保持對教育的投入，同時把競爭機制引入教育體系，在“教育券”流動中實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，遏制教育中的壟斷和官僚主義，提高教育經(jīng)費的使用效率。“教育券”理論蘊涵了一定的財政教育支出績效評價思想。隨著財政支出績效評價制度在各國的確立，財政支出的績效評價體系也日趨完善。倫敦經(jīng)濟學院的努托爾（D.DUTTALL，1992）指出，績效指標“能反映一個教育組織的績效或行為，能夠為決策提供信息?！?，他還強調并不是所有的教育統(tǒng)計數(shù)字都是績效指標，能成為績效指標的教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)要“反映教育事業(yè)的關鍵方面，而且必須提供參照，以便做出判斷”,其思想對后來研究者產(chǎn)生了很大影響。（Cave,1992）指出績效指標體系還是盡量用“序數(shù)性的”、“基數(shù)性的”、“絕對值的”、“相對值的”，對教育機構的活動及性質做出權威性的測量。Galianient.al（2001）發(fā)現(xiàn)，在阿根廷，隨著教育服務從中央政府下放到省級政府，公立中學學生的成績顯著提高，公立中學學生的成績與省級政府財政赤字負相關。

二、我國義務教育公共支出績效評價的實踐

（一）我國義務教育公共支出績效評價的實踐。

我國義務教育公共支出績效評價的實踐開始于二十世紀末，起步相對較晚，發(fā)展面也不是很廣。

1990年，為加強文教的行政財務管理，提高資金使用效益，財政部制定了《文教行政財務管理和經(jīng)費使用效益考核辦法》。這是我國第一個關于教育方面資金使用的規(guī)范性文件。1995年，湖北省財政廳按照建立效益財政的思路和財政部關于進一步深化文教行政財務改革意見，制定了《 湖北省教育經(jīng)費使用效果綜合考核試行辦法》。考核對象主要是基礎教育領域的中小學校，其主要內容包括教師工資兌現(xiàn)、定員定額管理、專項經(jīng)費管理、收入管理、教育費附加管理、中小學校舍建設、勤工儉學和財務監(jiān)督等8個方面。

1998年，根據(jù)《事業(yè)單位財務規(guī)則》和《行政單位財務規(guī)則》，財政部對原《辦法》進行了修訂，新辦法的主要內容：一是明確了考核目的、原則、對象和級次；二是制定了考核指標體系，分為綜合考核指標（12項）、單項考核指標（47項）兩大類，其中單項考核指標又分為經(jīng)濟效益指標和社會效益指標；三是規(guī)定采用百分制量化，并結合因素分析法、結構分析法和差額分析法進行分析計算。

2001年，湖北省財政廳根據(jù)財政部的統(tǒng)一部署，率先在恩施自治州選擇了恩施高中等5個單位進行財政支出績效評價試點工作。隨后，財政部和湖北省財政廳派員對試點工作進行了全過程的跟蹤調研，認為恩施州在試點工作中，已建立起較為有效的評價工作組織體系、探索出了一套較為合理的工作流程、制定了財政教育支出等9套評價指標體系、初步建立了財政支出績效評價的有關制度，為今后全面開展財政支出績效評價工作奠定了基礎，并向全國推廣。

2003年,財政部為了進一步深化財政支出改革,提高教科文事業(yè)專項資金的使用效益和管理水平,制訂了中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法,指導各地區(qū)如何逐步開展本地區(qū)的教育項目績效考評工作。

2004廣東省財政廳和省人大財經(jīng)委專門對廣東省16個市的山區(qū)老區(qū)2000所小學的6億元改造專項資金進行了績效評價。廣東省財政廳成立了專門的評價機構，聯(lián)同省人大財經(jīng)委抽查了個7市14個縣的39所小學?，F(xiàn)場查核資金使用、項目建設等帳目，實地察看改造小學的情況，為財政教育專項資金的績效評價總結了經(jīng)驗。

2005年，我國啟動義務教育財政支出績效評價試點研究，參與試點的地區(qū)有：江蘇、無錫市、河南鄭州市、寧夏銀川市，上述均包括市和所屬縣、鄉(xiāng)學校。此外，還確定甘肅莊浪縣（國家級貧困縣）作為貧困地區(qū)代表。

2005——2007年，上海財經(jīng)大學中國教育支出績效評價中心課題組先后開展了三次較大區(qū)域范圍的試點評價工作，即“三市一縣”試點（江蘇無錫市、河南鄭州市、寧夏銀川市、甘肅莊浪縣）、江蘇全省和上海浦東新區(qū)的試點評價。

三、我國義務教育公共支出績效評價體系存在的問題

從理論和實踐的情況看，我國義務教育績效評價存在的主要問題是：

（一）缺乏明確的義務教育績效評價目標。

國內雖然有很多學者對義務教育公共支出績效評價進行研究，但是在研究中，往往沒有很明確地提出義務教育績效評價的目標；有些雖然有所提及，但并沒有對此進行清楚的解釋。在績效評價過程中，績效目標的確定是實施績效評價的第一步，是非?；A和關鍵的，沒有明確的績效目標會導致績效指標體系的設計失去方向，得出的績效評價結果缺乏針對性和有效性。

（二）缺乏公平指標。

國內學者在研究義務教育公共支出績效評價時，往往采用3E原則，即經(jīng)濟行、效率性和效益性，對于義務教育公共支出的公平性研究很少，在指標體系設計中，也很少看到這樣的指標。義務教育這一公共產(chǎn)品的具有覆蓋廣，外部行強的特點，它對公平性有較高的要求，另外，由于歷史原因，我國義務教育支出的公平性已經(jīng)到了必須要引起重視的階段。所以研究義務教育公共支出的公平性必須要考慮。當然，如何對公平性進行績效評價是研究的難點，還需要更多的研究者進行破解。

（三）績效評價的結果沒有得到有效應用。

實踐中的義務教育公共支出績效評價實踐重視績效評價的過程，但對于績效評價的結果應用非常有限。本來績效評價的目的是通過績效評價來找出問題，從而更好地解決問題，現(xiàn)在問題找出來了，但是結果卻得不到應用，這就意味著績效評價的目標無法得到實現(xiàn)，績效評價的作用無法得到發(fā)揮。

（四）缺乏統(tǒng)一的義務教育公共支出績效評價體系。

國內有不少研究者對義務教育績效評價體系進行了研究，也設計了很多種義務教育績效評價體系；實踐中，國內不少地方實行了義務教育績效評價的試點，績效評價的體系也都各異。這說明了義務教育績效評價體系還不完善，理論出現(xiàn)百家爭鳴的好現(xiàn)象。但是要推廣義務教育公共支出績效評價制度，沒有統(tǒng)一的績效評價體系就會缺少權威性，各地區(qū)各自設計體系不僅造成了指標設計的重復工作，還造成了各地區(qū)結果的可比性。

（五）義務教育公共支出績效評價的覆蓋面不夠廣。

雖然我國從2001年開始就進行了義務教育公共支出績效評價的試點，試點范圍得到擴大，積累的經(jīng)驗也逐漸豐富，但是實施這一制度的范圍仍然不夠廣，很多省份還沒有開展這一工作，更沒有把它當成常規(guī)性的工作來開展。

（六）義務教育公共支出績效評價的制度不夠完善。

我國自從引入公共支出績效評價管理的理念以來，實踐中相關的法律制度在不斷地進行建設，特別是文教領域，但是法律制度仍顯得不夠完善?？冃гu價是一個系統(tǒng)工程，不僅需要科學的指標體系，還需要完善的法律體系作為依據(jù)和支撐，需要有責任明確的相關機構來組織和實施這項制度。我國的義務教育財政支出績效評價制度還有許多地方需要完善?！?/p>

（作者單位：浙江廣播電視大學經(jīng)濟管理學院）

注釋：

裴蘇英.構建財政基礎教育支出績效評價體系的探索.東北財經(jīng)大學碩士學位論文,2005年12月

楊柳.中國財政教育支出績效評價體系研究.暨南大學碩士學位論文，2006年5月.

參考文獻：

[1]馬國賢. 政府績效管理. 復旦大學出版社，2005.

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[4]姜異康，唐鐵漢. 政府績效管理的理論與實踐. 國家行政學院出版社，2007.

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[6]劉澤云. 教育經(jīng)濟學. 華東師范大學出版社，2008.

[7] 朱志剛. 財政支出績效評價研究. 中國財政經(jīng)濟出版社，2003:24.