西北地區(qū)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化對(duì)策研究

陳士齋

摘要：當(dāng)前，西北地區(qū)基本公共服務(wù)與發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距很大。其根本原因在于公共財(cái)政體制不健全、政府職能不清、政府公共產(chǎn)品供給成本高昂、供給體制存在缺陷。西北地區(qū)要實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間基本公共服務(wù)均等化，就必須完善以推進(jìn)公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的公共財(cái)政體制，強(qiáng)化政府基本公共服務(wù)職能，建立西北地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制，加強(qiáng)西北地區(qū)基本公共服務(wù)體系規(guī)劃工作，降低基本公共服務(wù)的提供成本。

關(guān)鍵詞：西北地區(qū)；區(qū)域；基本公共服務(wù)；均等化

中圖分類(lèi)號(hào)：C916.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）23-0060-03

一、 西北地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀與問(wèn)題

1.基礎(chǔ)設(shè)施欠缺，區(qū)域布局不合理。與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，西北的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還相差甚遠(yuǎn)。從交通來(lái)說(shuō)，西北地區(qū)的公路建設(shè)大致相當(dāng)于發(fā)達(dá)地區(qū)20世紀(jì)90年代的水平；通訊也比較落后。區(qū)域布置不合理也是西北地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施存在的重要問(wèn)題。西北地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的欠缺以及不合理的布局，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.基礎(chǔ)教育事業(yè)快速發(fā)展，但教育投入相對(duì)不足，教育資源配置不均衡較為明顯。基礎(chǔ)教育是中國(guó)教育的重要組成部分，是近年來(lái)中國(guó)教育改革的重中之重。但由于歷史、自然、經(jīng)濟(jì)等原因，基礎(chǔ)教育發(fā)展不僅遠(yuǎn)落后于東部地區(qū)，也落后于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，教育投入相對(duì)不足。

2000年，西北地區(qū)普通小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出平均為557.16元，比全國(guó)普通小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出平均的769.40元低27.6%；與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，北京市普通小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出為西北地區(qū)的5.7倍，上海市為西北地區(qū)的5.8倍。到2004年，西北地區(qū)普通小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出有所增加，與全國(guó)平均水平的差距縮小到18.0%，但與東部發(fā)達(dá)地區(qū)的差距成擴(kuò)大化趨勢(shì)：西北地區(qū)與北京市的差距擴(kuò)大到6.7倍，與上海市的差距擴(kuò)大到7.2倍，教育投入差距明顯。在西北各省區(qū)內(nèi)部的教育投入差距也比較大，人均教育經(jīng)費(fèi)支出差距最大達(dá)到將近2倍。農(nóng)村學(xué)校和城市學(xué)校師生比有較大差距，師資力量在城市相對(duì)集中，教育資源配置不均衡現(xiàn)象明顯。

3.公共文化服務(wù)體系初步建立，但無(wú)法滿(mǎn)足各族人民群眾的現(xiàn)實(shí)需要。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加快，西北地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)日顯滯后。多年來(lái)，西北地區(qū)在公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入不足，尤其是政府性投資不足。近10年來(lái)，西北各地用于文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的政府性投資幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)家規(guī)定的達(dá)到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)總幅1％的標(biāo)準(zhǔn)。公共文化服務(wù)體系雖已初步建立，但有強(qiáng)烈需求的鄉(xiāng)村、牧場(chǎng)來(lái)說(shuō)，公共文化服務(wù)卻很少，無(wú)法滿(mǎn)足各族人民群眾的現(xiàn)實(shí)需要。

4.公共衛(wèi)生服務(wù)體系初步建立，資源配置不合理，覆蓋范圍有待擴(kuò)大。疾病不但帶來(lái)貧困，也是加劇貧富分化的推手。新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)的公共衛(wèi)生服務(wù)體系逐步建立，特別是改革開(kāi)放后，已經(jīng)初步建立了覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共衛(wèi)生服務(wù)體系。但對(duì)于西北地區(qū)來(lái)說(shuō)，公共衛(wèi)生服務(wù)體系相對(duì)不健全，一些偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村、牧場(chǎng)至今仍缺醫(yī)少藥。有限的衛(wèi)生服務(wù)資源大量集中在大中城市，廣大鄉(xiāng)村居民很難、很少享受到公共衛(wèi)生服務(wù)。

西北地區(qū)每萬(wàn)人擁有的醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)、衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，覆蓋范圍有待進(jìn)一步擴(kuò)大。

在西北地區(qū)，公共衛(wèi)生資源配置極為不合理，占人口61.97%的農(nóng)村居民每萬(wàn)人擁有的床位數(shù)、衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)只有城鎮(zhèn)的14.9%、13.8%，看病難、看病貴的現(xiàn)象在農(nóng)村更為突出。

5.社會(huì)保障體制改革得以推進(jìn)，政策支持力度不斷加大，但是社會(huì)保障投入仍然不足。社會(huì)保障是一種收入的再分配，是對(duì)社會(huì)成員的基本生活權(quán)利予以保障的一項(xiàng)重要制度安排，關(guān)系到整體社會(huì)成員，特別是弱勢(shì)群體的生存、生活質(zhì)量。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，西北地區(qū)的社會(huì)保障體制改革得以快速推進(jìn)，國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大，社會(huì)保障水平得到逐步提高。但由于西北地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，貧困人口多且較分散，社會(huì)保障的覆蓋面還不夠大，社會(huì)保障的投入仍然不足，社會(huì)保障低于全國(guó)平均水平。

以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率為例，西北地區(qū)不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，與全國(guó)平均水平的差距也有擴(kuò)大的趨勢(shì)。

6.環(huán)境保護(hù)制度體系已經(jīng)建立，生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，

環(huán)保執(zhí)法執(zhí)行力度不夠。由于自然環(huán)境的因素，西北地區(qū)的生態(tài)極為脆弱，日益惡化的環(huán)境已嚴(yán)重制約了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。有些地方只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)境保護(hù)的重視力度不夠，對(duì)一些破壞生態(tài)環(huán)境的短期行為“睜一只眼閉一只眼”，近年來(lái)環(huán)境污染與破壞事故次數(shù)增加迅速，且規(guī)模有所擴(kuò)大，環(huán)保部門(mén)執(zhí)法力度不夠甚至形同虛設(shè)，加速了環(huán)境的惡化，給人類(lèi)的生存造成了嚴(yán)重威脅。

二、地區(qū)實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間基本公共服務(wù)均等化的對(duì)策

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義是新的歷史條件下堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本要求，也是全面建設(shè)小康社會(huì)，推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重大任務(wù)。結(jié)合西北地區(qū)基本公共服務(wù)體系建設(shè)所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，我們應(yīng)著重抓好以下幾個(gè)方面。

1.完善以推進(jìn)公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的公共財(cái)政體制。（1）加快改革和完善現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度 。一是提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，使其成為轉(zhuǎn)移支付的主要形式。二是規(guī)范與清理專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，專(zhuān)款專(zhuān)用，地方政府不能挪作它用。 三是逐步縮小直至取消激勵(lì)地方政府追求經(jīng)濟(jì)總量的稅收返還和原體制補(bǔ)助。通過(guò)這樣的結(jié)構(gòu)調(diào)整，可以大大增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，使整個(gè)轉(zhuǎn)移支付制度適合基本公共服務(wù)均等化的總體要求。（2）以“基本公共服務(wù)均等化”為重點(diǎn)，著力調(diào)整中央財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。一要減少中央財(cái)政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比例，明顯增加基本公共服務(wù)支出比例，使中央財(cái)政在義務(wù)教育、公共醫(yī)療和社會(huì)保障等方面投入增長(zhǎng)快于財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度。二是增加中央財(cái)政對(duì)西北地區(qū)基本公共服務(wù)的投入力度。應(yīng)當(dāng)盡快使中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金重點(diǎn)用于西北乃至中西部地區(qū)，使西北地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施得到改善，逐步縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)的過(guò)大差距。（3）培育西北地方政府履行公共服務(wù)職能的穩(wěn)定財(cái)源。一是應(yīng)當(dāng)對(duì)資源稅的征收方式進(jìn)行改革，使資源稅成為地方政府的重要稅源。西北地區(qū)資源豐富，改革資源稅征收辦法，可以提高西北地區(qū)政府財(cái)力。二是試點(diǎn)開(kāi)征物業(yè)稅，穩(wěn)定地方政府稅源。三是將地方國(guó)有資本預(yù)算納入財(cái)政預(yù)算，增加地方政府可支配財(cái)力。進(jìn)一步完善國(guó)有資本收益的征收管理方式，使國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益及時(shí)足額上繳同級(jí)國(guó)庫(kù)。

2.加快行政管理體制改革，強(qiáng)化政府基本公共服務(wù)職能。 首先，要加快建設(shè)公共服務(wù)型政府。在推進(jìn)各項(xiàng)公共事業(yè)改革中要避免盲目追求完全市場(chǎng)化的傾向，建立有效的約束機(jī)制，不把那些本應(yīng)該由政府提供或扶持的社會(huì)公益產(chǎn)品或公共服務(wù)推向市場(chǎng)、推向社會(huì)。其次，要深化行政體制改革。通過(guò)制度建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范政府在公共服務(wù)領(lǐng)域中的責(zé)任和權(quán)利。堅(jiān)持事業(yè)單位發(fā)展多元化的改革方向，進(jìn)一步優(yōu)化公共事業(yè)和公共服務(wù)體系發(fā)展布局，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源的共建和共享。再次，建立健全政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制和效果跟蹤反饋制度。加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)決策活動(dòng)的監(jiān)督，完善決策的監(jiān)督制度和機(jī)制，明確監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督程序和監(jiān)督方式。最后，建立以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向的干部政績(jī)考核制度。把基本公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)納入干部政績(jī)考核體系中，并逐步增加其權(quán)重；將公眾滿(mǎn)意度納入干部政績(jī)考核體系，使廣大群眾的評(píng)價(jià)成為影響干部升遷的重要因素。

3.建立西北地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制，提高公共服務(wù)的提供效率。在建設(shè)西北地區(qū)社會(huì)主義新農(nóng)村、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的進(jìn)程中，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍，發(fā)展西北地區(qū)農(nóng)村公共事業(yè)，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制，緩解并縮小西北地區(qū)的城鄉(xiāng)差距。破除城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，必須明確將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度作為新農(nóng)村建設(shè)綜合改革的主線(xiàn)。一是加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革，從推動(dòng)建立縣級(jí)最低財(cái)力保障機(jī)制入手，完善上級(jí)政府對(duì)縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政補(bǔ)助制度，增強(qiáng)西北地區(qū)基層政府的公共服務(wù)能力。二是全面推進(jìn)以落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制為重點(diǎn)的農(nóng)村義務(wù)教育體制改革，合理配置城鄉(xiāng)教育資源，逐步縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)條件和教育質(zhì)量的差距。三是全面推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，擴(kuò)大醫(yī)療保障的覆蓋面；四是盡快建立西北農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度，確保中央有關(guān)政策和農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障資金落實(shí)到位。五是積極推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，加大投入，促進(jìn)農(nóng)村公益性文化事業(yè)和各項(xiàng)福利事業(yè)的發(fā)展。

4.加強(qiáng)西北地區(qū)基本公共服務(wù)體系規(guī)劃工作，形成政策合力。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化不可能一蹴而就，各區(qū)域同步推進(jìn)，既不現(xiàn)實(shí)也不科學(xué)。必須統(tǒng)籌安排，科學(xué)規(guī)劃，劃分階段，突出重點(diǎn)，明確目標(biāo)，漸進(jìn)推進(jìn)。中國(guó)基本公共服務(wù)體系建設(shè)涉及到的“條條塊塊”和各個(gè)層次群體的利益，國(guó)家應(yīng)從整體和全局出發(fā)，盡早謀劃基本公共服務(wù)體系建設(shè)整體方案，構(gòu)建起較為完備的運(yùn)行機(jī)制。包括：建設(shè)階段的劃分、不同階段重點(diǎn)建設(shè)的內(nèi)容和地區(qū)、各階段應(yīng)該達(dá)到的目標(biāo)、各級(jí)政府在公共服務(wù)中的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分以及為實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)而提供的基本政策保障等。

5.與易地扶貧搬遷相結(jié)合，降低基本公共服務(wù)的提供成本。一般而言，如果人口居住過(guò)于分散，以人均計(jì)算的公共服務(wù)提供成本就會(huì)過(guò)高，喪失經(jīng)濟(jì)上的可行性。因此，在人口居住過(guò)于分散的地區(qū)，改善西北地區(qū)基本公共服務(wù)的工作應(yīng)與易地扶貧搬遷緊密結(jié)合起來(lái)，一方面使易地搬遷成為移民人群改善公共服務(wù)享有水平的重要契機(jī)，另一方面有效地降低公共服務(wù)的提供成本，提高公共服務(wù)的供給效率。中國(guó)西北地區(qū)地廣人稀，很多地方自然環(huán)境按宜居標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看比較惡劣，這種策略的重要性和普適性是很明顯的?！鞍岬贸?、穩(wěn)得住、逐步能致富”的易地扶貧目標(biāo)，與公共服務(wù)水平均等化的目標(biāo)完全應(yīng)當(dāng)而且可以實(shí)現(xiàn)高度的一致。

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