試論司法建議存在的問題及制度完善

王永

摘 要 在努力構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系的背景下，人民法院應(yīng)當(dāng)加強自身管理創(chuàng)新以求推動社會管理的創(chuàng)新。司法建議作為化解社會矛盾，提高社會管理水平的手段，是法院審判職能的延伸。司法建議作為一項制度早已存在于審判執(zhí)行實踐當(dāng)中，但是該項制度未受到足夠的重視，同時制度建設(shè)也未能滿足實踐的需要。因此需要對這項制度加以完善，以求該項制度發(fā)揮更大的社會效益，真正體現(xiàn)法院“司法為民”的理念。

關(guān)鍵詞 司法建議 價值分析 制度完善

中圖分類號：D925.1 文獻標(biāo)識碼：A

一、司法建議制度存在的價值分析

司法建議制度作為一項本土司法資源，對于構(gòu)建具有中國特色的社會主義法治國家有著極其重要的制度和實踐意義。對于司法建議的定義在理論界存在著諸多爭論，筆者認(rèn)為所謂的司法建議是指人民法院在審判執(zhí)行過程中，針對有關(guān)單位在機制、制度、管理等方面存在的問題，以人民法院的名義提出堵塞漏洞，消除隱患，改進管理或者追究有關(guān)當(dāng)事人的黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任的建議或意見。

司法建議在現(xiàn)階段能否稱之為一項制度，學(xué)界也存在著一些不同意見。有學(xué)者認(rèn)為司法建議在當(dāng)前只能是作為一種現(xiàn)象存在，而不能將其視為一種制度，之所以這樣認(rèn)為是因為中國的司法改革的注意力一直都集中在與司法價值實現(xiàn)有關(guān)的重大議題，司法建議現(xiàn)象沒有引起應(yīng)有的重視。所謂制度一般是指在特定社會范圍內(nèi)統(tǒng)一的、調(diào)節(jié)人與人之間社會關(guān)系的一系列習(xí)慣、道德、法律(包括憲法和各種具體法規(guī))、戒律、規(guī)章(包括政府制定的條例)等的總和它由社會認(rèn)可的非正式約束、國家規(guī)定的正式約束和實施機制三個部分構(gòu)成。很顯然，在國家層面，《中華人民共和國行政訴訟法》第65條和《中華人民共和國民事訴訟法》第103條對該項制度作了規(guī)定，同時最高人民法院也于2007年頒布了相應(yīng)的指導(dǎo)性文件；在地方層面，也有很多制度嘗試，如上海頒布了《關(guān)于加強和規(guī)范司法建議工作的若干規(guī)定》。因此司法建議絕非一種現(xiàn)象，而是存在于司法實踐中的一項制度。

司法建議制度作為一項拓展法院司法職能的制度，有人將其稱之為“社會啄木鳥”，可見其具有重要的價值。

（一）司法建議制度的標(biāo)桿意義。

從我國法治發(fā)展的歷程來看，我國在整個世界的法律制度供給方面，顯得相對不足，相反，我國從清末民初開始大量地借鑒國外尤其是西方法律制度，這一現(xiàn)象也引起了當(dāng)代法學(xué)家的注意，他們大聲疾呼要關(guān)注中國的本土法治資源以實現(xiàn)中國的法治現(xiàn)代化，“一個民族生活創(chuàng)造它的法制”。司法建議作為一項極具中國特色的制度，其產(chǎn)生是符合我國憲政制度要求，我國國家機關(guān)之間不像西方國家那樣進行嚴(yán)格分權(quán)制約而是既要有分權(quán)、制約，又要相互合作，同時司法機關(guān)不僅僅是要裁決案件爭議，還要維護國家的法制和秩序。把這項制度發(fā)展和完善好，有利于激發(fā)挖掘適合自身法治建設(shè)需要的司法制度資源的潛力，推動中國特色社會主義法治國家的建設(shè)。

（二）司法建議制的司法效益價值。

所謂的司法效益是指司法領(lǐng)域的成本與收益、投入與產(chǎn)出的比例關(guān)系。司法效益不僅僅是指經(jīng)濟效益，還包括政治效益、社會效益。法院的主要職責(zé)是審判和執(zhí)行，因此法院的主要精力即司法投入是花費大量的人力、物力、時間去調(diào)查分析案件。其產(chǎn)出是裁判案件，定紛止?fàn)?。在這個過程中法院與社會有了很廣泛的接觸，非常了解社會關(guān)系的運行狀況。法院在裁決案件與爭議中發(fā)現(xiàn)作為當(dāng)事人的國家機關(guān)、社會組織、企事業(yè)組織內(nèi)部存在違法、違紀(jì)問題或制度漏洞，向該機關(guān)、組織或有權(quán)處理相應(yīng)問題的機關(guān)、組織提出，建議其采取相應(yīng)措施糾正，既可使其他國家機關(guān)、社會組織、企事業(yè)組織不再花費人力、物力去調(diào)查、揭示相應(yīng)問題，更可以避免因相應(yīng)問題得不到及時發(fā)現(xiàn)和處理而可能造成的重大損失。因此，司法機關(guān)在不增加更多的司法資源情況下，一方面能夠定紛止?fàn)?，另一方面還能防止以后類似的問題再次出現(xiàn)。

（三）司法建議制度的司法能動價值。

司法一方面應(yīng)與社會保持一定距離，以維護公正，同時也應(yīng)親民為民，使民眾對之有親切感。如果司法過分獨善其身，對發(fā)現(xiàn)的問題裝聾作啞，任其導(dǎo)致對國家、社會的損害，反而會損害其權(quán)威。司法獨立是現(xiàn)代司法制度的一項基本要求，因此要求司法機關(guān)處于“消極”狀態(tài)。但是鑒于我國法治發(fā)展?fàn)顩r，民眾無法理解司法公正與司法獨立、消極、中立的關(guān)系。法院不以司法權(quán)干涉司法職權(quán)之外的事情是司法獨立的應(yīng)有之義，但法院對司法權(quán)之外的違法違規(guī)行為完全保持沉默，則社會群眾會對法院的角色定位產(chǎn)生巨大的落差，有損司法的公信力。司法建議的價值正在于它是以柔性的方式緩和這種緊張關(guān)系。它沒有干涉法院主管范圍之外的事情，沒有動搖司法獨立；同時它以司法建議的形式指出社會上存在的違法行為以及社會管理漏洞，體現(xiàn)了法院司法為民的價值。

（四）司法建議制度的預(yù)防矛盾的價值。

司法建議有利于減少或預(yù)防社會矛盾和爭議，促進社會和諧。法院對于當(dāng)事人提請其審理的爭議和糾紛，不是所有問題都需要做出判決和裁定，法院判決具有一定的社會警示作用的，但是在現(xiàn)階段大量的社會矛盾化解都不是依靠判決而是調(diào)解。同時對于行政機關(guān)輕微的程序違法，法院一般不直接做出判決和裁定。在這樣的情況下我們法院只有通過司法建議的方式來加大對社會的引導(dǎo)力度，把社會矛盾和糾紛化解在萌芽狀態(tài)。

二、司法建議制定存在的問題分析

司法建議存在著如上所述的價值，但是這項制制度產(chǎn)生時間短且無先進經(jīng)驗可供借鑒，因而該項制度在實際運作過程中，存在著諸多問題。

（一）司法建議制度供給嚴(yán)重不足。

現(xiàn)階段，我國有關(guān)司法建議方面的規(guī)范性文件有最高人民法院下發(fā)的《關(guān)于進一步加強司法建議工作為構(gòu)建社會主義和諧社會提供司法服務(wù)的通知》（以下簡稱《通知》）、《中華人民共和國行政訴訟法》第65條 、《中華人民共和國民事訴訟法》第103條 。盡管《通知》對于司法建議適用的范圍和對象做了較為全面的規(guī)定，但是《通知》只能是一份指導(dǎo)性文件。法律規(guī)定不完善已經(jīng)是阻礙司法建議制度實施的一個重要因素。

（二）司法建議制度實施不規(guī)范。

1、司法建議過于宏觀，缺乏可操作性。司法建議是針對在實踐中存在的問題而提出的，因此，司法建議關(guān)鍵是在于是否可行。有的法院在提司法建議偏重于“加強管理”、 “加強宣傳教育力度”等無法操作的內(nèi)容。

2、司法建議程序過于粗放。在《通知》中明確規(guī)定了司法建議一般應(yīng)由審判庭或有關(guān)職能部門提出，報院長或者分管院長批準(zhǔn)同意后，向有關(guān)單位送達。實踐中往往會遇到重大的建議是否要經(jīng)過院審委會討論，還是要上報上級法院并由其作出司法建議。案件經(jīng)過上訴后維持原判的，此時的司法建議是由一審法院作出還是由二審法院作出。司法建議的作出是否要事先經(jīng)過必要的調(diào)研程序。跨地區(qū)的司法建議應(yīng)制作是否要有特別程序。司法建議能否在作出判決前發(fā)往被建議單位。

3、司法建議的內(nèi)容規(guī)定過于簡單。司法建議應(yīng)當(dāng)針對那些問題作出建議，《通知》只是提出“發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位在工作方法、管理體制、規(guī)章制度等方面存在重大問題，及時提出司法建議”。這三方面過于寬泛，并未對在實踐當(dāng)中遇到問題進行類型化；同時只是規(guī)定存在 “重大問題”才提出司法建議，并不有利于司法建議發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（三）司法建議制定缺乏充分的“互動”。

法院與被建議單位之間往往是單向的，缺乏充分的“互動”，這主要是體現(xiàn)在：一是回復(fù)率低，這主要是因為被建議單位存在著認(rèn)識上的誤區(qū)，它們認(rèn)為司法建議主要是針對其錯誤發(fā)出的，如果回復(fù)，就意味著自身工作存在失誤，因而就產(chǎn)生了抵觸情緒。二是回復(fù)隨意性比較大，有相當(dāng)部分司法建議的回復(fù)都是為了應(yīng)付法院而做出的，并且回復(fù)也是比較籠統(tǒng)和宏觀性的。無法取得實際效果。同時在回復(fù)的時間上隨意性也是比較大的。

三、完善司法建議制度的構(gòu)想

（一）健全相關(guān)法律制度。

上文所述的問題產(chǎn)生的根源在于我國關(guān)于規(guī)范司法建議制度的法律規(guī)范相對缺乏，無論是法院部門還是被建議單位在實際操作過程中往往是面臨著無法可依的局面。要解決目前司法建議無可操作性法律可依的狀況，加快立法在實務(wù)界和理論界都意見都是高度一致。但是究竟是以什么樣立法模式，存在著不同觀點。有學(xué)者認(rèn)為通過修改民事、行政、刑事三個訴訟法，明確規(guī)定司法建議的適用范圍、被建議單位的回復(fù)（告知法院是否采納，如不采納，應(yīng)說明理由）期限以及對司法建議不作為的法律責(zé)任。應(yīng)該在三大訴訟法中都明確規(guī)定人民法院的司法建議權(quán)。除了在民事訴訟法和行政訴訟法中規(guī)定司法建議制度外，也應(yīng)該在刑事訴訟法中明確規(guī)定人民法院的司法建議權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為可以修改《人民法院組織法》，在該部法律中明確規(guī)定法院擁有司法建議權(quán)，這樣可以避免三大訴訟法中重復(fù)規(guī)定。筆者認(rèn)為，賦予人民法院擁有司法建議權(quán)并通過修改三大訴訟法來確定其地位。這是因為在三大訴訟法各自管轄對象是各異的，所要面對的問題也是比較復(fù)雜的。在《人民法院組織法》中加以規(guī)定只能是籠統(tǒng)的而不具有可操作性，最后還是要通過訴訟程序法來加以細化。

（二）完善工作程序。

在明確法院的司法建議權(quán)后，應(yīng)當(dāng)制作相應(yīng)的實施細則，來完善司法建議制度的工作程序。針對上文所述的司法建議形成程序中存在的問題，完善司法建工作程序，應(yīng)當(dāng)從以這幾個方面著手。首先，加強司法建議調(diào)研并與被建議單位進行事先的交流與溝通。沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，通過深入的調(diào)查后，才能避免發(fā)出司法建議的主觀性和隨意性，更能提高司法建議的針對性和實際可操作性。而通過與被建議單位的充分溝通后，能夠取得其理解，也能更能得到其認(rèn)可。其次，司法建議的制作的規(guī)范化。雖然最高人民法院對司法建議格式做了統(tǒng)一的要求，但是對于司法建議書的具體排版格式?jīng)]有明確。同時對涉及面大或者非常重大的司法建議應(yīng)當(dāng)由承辦法官草擬并經(jīng)過法院審判委員會討論決定。涉及到跨地區(qū)的重大司法建議需要共同的上級法院來作出。最后，應(yīng)當(dāng)建立司法建議反饋機制。被建議單位對法院的司法建議往往是采取消極的態(tài)度，因此，在未來的立法中應(yīng)當(dāng)規(guī)定被建議單位及時回復(fù)司法建議的義務(wù)，對于久拖不決的單位應(yīng)該給予一定懲處，提高司法建議的社會公信力。

（三）建立科學(xué)的監(jiān)督機制。

一項好的制度需要取得好的社會效果，就必須要有完善的監(jiān)督機制。筆者認(rèn)為司法建議制度應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面著手。

第一，建立司法建議公開制度。司法建議是針對有關(guān)單位在機制、制度、管理等方面存在的問題，而這些問題大多是關(guān)系到社會民生問題，與廣大群眾利益休戚相關(guān)。把司法建議通過媒體或者通過政府信息公開渠道公之于眾，一方面對社會是個提醒，預(yù)防同類問題再次產(chǎn)生；另一面，對被建議單位也能形成一定的社會輿論壓力，有利于問題的解決。

第二，對于涉及到社會管理方面的建議，應(yīng)當(dāng)建議把司法建議也納入到對當(dāng)?shù)卣纳鐣C合治理考核。目前，我國很多司法建議是針對具有行政管理權(quán)的機關(guān)團體。把司法建議完成情況作為社會綜合治理考核范圍，并由社會綜治管理機關(guān)對被建議單位的落實情況加以監(jiān)督。必要的時候，可以通過上級法院向本級政府機關(guān)提出建議并督促整改。□

（作者：浙江省上虞市人民法院助理審判員，安徽大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟法學(xué)碩士研究生。）

注釋：

該條第一款第三項：向該行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)或者監(jiān)察、人事機關(guān)提出司法建議。接受司法建議的機關(guān)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定進行處理，并將處理情況告知人民法院。

該條第二款：人民法院對有前款規(guī)定的行為之一的單位，可以對其主要負責(zé)人或者直接責(zé)任人員予以罰款；還可以向監(jiān)察機關(guān)或者有關(guān)機關(guān)提出予以紀(jì)律處分的司法建議。

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