土地財(cái)政對(duì)地方經(jīng)濟(jì)影響分析及解困研究

■劉 勇

土地財(cái)政對(duì)地方經(jīng)濟(jì)影響分析及解困研究

■劉 勇

城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，需要地方政府有充足的財(cái)政資金做保障。土地財(cái)政，這樣一種“速成型”集財(cái)模式，自然會(huì)受到地方政府的推崇，并被快速推廣運(yùn)用，應(yīng)該說(shuō)在籌措資金等方面為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展做出相當(dāng)大的貢獻(xiàn)。近年來(lái)，學(xué)者對(duì)土地財(cái)政產(chǎn)生的背景、傳導(dǎo)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分析及管理這樣的理論和經(jīng)驗(yàn)研究取得了一定的進(jìn)展。劉守英、蔣省三（2005）通過(guò)對(duì)東部一發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行的實(shí)地考察，發(fā)現(xiàn)該地區(qū)的土地財(cái)政格局是：預(yù)算內(nèi)依賴城市擴(kuò)張帶來(lái)的各種稅收擴(kuò)張，預(yù)算外則依賴土地出讓金，并分析得出土地財(cái)政所帶來(lái)的收入占預(yù)算內(nèi)收入的40%、占預(yù)算外收入的60%；張聽(tīng)（2008）通過(guò)選取北京市1998-2004年人均GDP和土地出讓金等相關(guān)數(shù)據(jù)，通過(guò)實(shí)證研究得出結(jié)論：土地出讓金對(duì)于城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有顯著的促進(jìn)作用，但進(jìn)一步分析得出這一促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正效應(yīng)會(huì)隨著城市的發(fā)展而逐漸減弱；杜雪君、黃忠華和吳次芳（2009）以土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響機(jī)理為切入點(diǎn)，選取1997-2005年的省級(jí)數(shù)據(jù)，運(yùn)用Granger檢驗(yàn)分析土地財(cái)政和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的因果影響分析，同樣發(fā)現(xiàn)土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有促進(jìn)作用；薛白、赤旭（2010）則在已有的數(shù)理模型 Corden&Neary（1982）基礎(chǔ)上加以修正，引入土地財(cái)政、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、尋租等變量，通過(guò)分析政府行為（土地征用、土地分配及土地出讓金的分配）、企業(yè)行為（如何選擇土地經(jīng)營(yíng)決策及是否進(jìn)行尋租經(jīng)營(yíng)活動(dòng)）和社會(huì)福利（社會(huì)總產(chǎn)出及高地價(jià)帶來(lái)的社會(huì)居民的福利損失），模型得出的結(jié)論為：在弱制度環(huán)境和消極政府的假定下，土地財(cái)政占地方政府收入的比重與經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出呈現(xiàn)反向關(guān)系；尋租活動(dòng)產(chǎn)生的擠出效應(yīng)是導(dǎo)致土地財(cái)政和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)弱反向關(guān)系存在的主要原因。本文在之前研究基礎(chǔ)上，通過(guò)定性和定量分析，詳細(xì)研究了土地財(cái)政對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。

一、土地財(cái)政的收入組成分析

土地財(cái)政為地方政府所帶來(lái)的收益既包括土地出讓的直接收入，又包括由土地使用權(quán)的出讓和相關(guān)后續(xù)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)引致的直接或間接的土地稅收收入以及流轉(zhuǎn)過(guò)程中的土地收費(fèi)。這樣一種組織收入的模式可以概括為：預(yù)算依靠城市擴(kuò)張發(fā)展帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng)，預(yù)算外則靠土地出讓收入（劉守英、蔣省三，2005）。參考李尚蒲、羅必良（2010）和楊圓圓（2010）關(guān)于土地財(cái)政范圍的界定，將土地財(cái)政的規(guī)模主要用土地出讓收入和直接相關(guān)稅種收入進(jìn)行估算，具體的估算公式為：

表1 我國(guó)1999—2008年各省市土地財(cái)政規(guī)模的估算（單位為億元）

土地財(cái)政規(guī)模=土地出讓金收入+房產(chǎn)稅+土地增值稅+契稅+耕地占用稅+所得稅（建筑業(yè)繳納） （1）

據(jù)此公式，我國(guó)1999-2008年各省市的土地財(cái)政規(guī)?？梢?jiàn)表1

在表1土地財(cái)政規(guī)模測(cè)算中，由于西藏的相關(guān)稅收數(shù)據(jù)嚴(yán)重缺失，無(wú)法進(jìn)行測(cè)算，故而暫不考慮。從表中可以看出，各省市的土地財(cái)政規(guī)模均呈快速上升的態(tài)勢(shì)：北京的這一指標(biāo)由1999年的104.4億元上升至2008年的928.2億元，上漲近9倍；中部地區(qū)的湖北由1999年的14.4億元上升至2008年的428.9億元，上漲更是達(dá)到29倍之多；西部地區(qū)的新疆同樣出現(xiàn)這一快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)。從東部、中部、西部三個(gè)地域的土地財(cái)政規(guī)模來(lái)看，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)還是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，其土地財(cái)政規(guī)模都有較大幅度的增長(zhǎng)，土地財(cái)政在地方財(cái)政占據(jù)著舉足輕重的地位。

二、土地財(cái)政對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響研究

（一）變量、數(shù)據(jù)的選取和計(jì)量模型的構(gòu)建

在借鑒已有實(shí)證研究的基礎(chǔ)上，本文嘗試以土地財(cái)政對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否具有推動(dòng)作用以及到底有多大推動(dòng)作用為研究對(duì)象。根據(jù)Barro（1990）內(nèi)生增長(zhǎng)模型，并結(jié)合我國(guó)較為特殊的財(cái)政管理制度及考慮到預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外收入，對(duì)模型稍加修改。

內(nèi)生增長(zhǎng)模型：y=f(k,g),其中k為私人投入，g為公共投入，而公共投入來(lái)源于預(yù)算內(nèi)的一般預(yù)算收入r和預(yù)算外收入，這些人本文主要考慮預(yù)算外收入為土地出讓金收入 f，即有：g=g（r，f），將其帶入原內(nèi)生增長(zhǎng)模型有 y=f（k，r，f）， 其一般形式為：y=α+β1k+β2r+β3f,上式中，y為人均GDP，k為人均資本投入，r為人均一般預(yù)算收入，f為人均土地出讓收入。從內(nèi)生增長(zhǎng)模型的一般線性形式可看出，人均GDP受到人均資本、人均預(yù)算收入和人均土地出讓金的影響。在實(shí)證研究中本文設(shè)定如下面板數(shù)據(jù)模型：

上式中，用FI表示固定資本投入，LF表示土地財(cái)政規(guī)模，GR表示預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入，其中，i和 t(1999-2008)分別代表第i個(gè)省份和第t年：μi為不可觀察地區(qū)效應(yīng)，是指模型中未被考慮到不隨地區(qū)變化而與時(shí)間有關(guān)的效應(yīng)。如果αi是固定的常數(shù)，該式對(duì)應(yīng)與固定效應(yīng)模型。如果αi不是固定的，而是隨機(jī)的，則該式對(duì)應(yīng)于隨機(jī)效應(yīng)模型。但具體采用那種模型還需要經(jīng)過(guò)Hausman檢驗(yàn)。

表2 各變量的描述性統(tǒng)計(jì)

模型中數(shù)據(jù)來(lái)源于1999-2008年中國(guó)大陸地區(qū)30個(gè)省市 （西藏某些年份數(shù)據(jù)缺失，故省去）的面板數(shù)據(jù)，其中固定資本投入（FI）、財(cái)政收入（GR）和總產(chǎn)出GDP來(lái)源于歷年的 《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

（二）實(shí)證結(jié)果分析

1、描述性統(tǒng)計(jì)。表2中給出了模型中使用的各種變量的描述性統(tǒng)計(jì)。從中可以看出我國(guó)30個(gè)省份從1999年到2008年間相關(guān)指標(biāo)的差異。

2、實(shí)證檢驗(yàn)及結(jié)果。由于面板數(shù)據(jù)的二維性，如果模型設(shè)定不正確，參數(shù)估計(jì)方法使用不當(dāng)，都會(huì)對(duì)參數(shù)估計(jì)的結(jié)果造成重大的偏差，因此在進(jìn)行估計(jì)前要對(duì)模型的設(shè)定形式進(jìn)行檢驗(yàn)，面板數(shù)據(jù)模型根據(jù)誤差項(xiàng)的設(shè)定不同可以分為固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型。本文采用Hausman檢驗(yàn)，來(lái)識(shí)別面板模型是固定效應(yīng)模型還是隨機(jī)效應(yīng)模型。

表3 面板模型Hausman檢驗(yàn)

Correlated Random Effects-Hausman Test Pool:Unititled

Test cross-section random effects

面板模型的原假設(shè)是隨機(jī)效應(yīng)模型，由表3可以看出，Hausman檢驗(yàn)的伴隨概率小于1%的顯著水平，拒絕隨機(jī)效應(yīng)的零假設(shè)，因此，本文選擇固定效應(yīng)模型來(lái)擬合土地財(cái)政和各地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系。

表4 計(jì)量方程估計(jì)結(jié)果

從結(jié)果中可以看出，最終模型4調(diào)整后的R2為0.995996，模型整體對(duì)這種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的解釋程度較為顯著。固定資本投入、地方財(cái)政收入、土地財(cái)政都對(duì)GDP的貢獻(xiàn)都是正相關(guān)的，這都是符合現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況，實(shí)證模型的具體表現(xiàn)為：土地財(cái)政對(duì)GDP增長(zhǎng)影響的彈性為0.023017，即土地財(cái)政規(guī)模每增加一個(gè)百分點(diǎn)，則GDP增長(zhǎng)0.023個(gè)百分點(diǎn)，GDP增長(zhǎng)0.56個(gè)百分點(diǎn)；固定資本投入對(duì)GDP增長(zhǎng)影響的彈性為0.286638，即固定資本投入每增加一個(gè)百分點(diǎn)，則GDP會(huì)增長(zhǎng)0.28個(gè)百分點(diǎn)。

在總體結(jié)論的基礎(chǔ)上，為研究土地財(cái)政對(duì)GDP增長(zhǎng)影響的區(qū)域性差異，本文按照統(tǒng)計(jì)上我國(guó)內(nèi)地區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)，分別探討了東、中、西三個(gè)區(qū)域中土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，得到如下回歸結(jié)果：

變量常數(shù)項(xiàng)LF GR FI F統(tǒng)計(jì)量調(diào)整后的R2東部Coef.4.616157(0.332687)***0.015467(0.012624)***0.591173(0.047459)***0.259660(0.051835)***1112.196 0.992511中部Coef.5.217689(0.242262)***0.025195(0.011073)**0.518655(0.046333)***0.300375(0.029897)***1478.030 0.994552西部Coef.4.229880(0.242235)***0.021260(0.010375)**0.421694(0.050376)***0.424075(0.042728)***1768.746 0.995355

通過(guò)對(duì)東、中、西部三個(gè)地區(qū)回歸模型的比較可以發(fā)現(xiàn)，土地財(cái)政對(duì)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量貢獻(xiàn)不盡相同，中部地區(qū)貢獻(xiàn)最大，西部次之，東部最小。東、中、西地區(qū)土地財(cái)政對(duì)GDP的影響彈性 分 別 為 0.015467、0.025195、0.021260。 對(duì) 于出現(xiàn)這一現(xiàn)象的合理解釋可能是中部地區(qū)的土地價(jià)格較高，土地財(cái)政占地方財(cái)政收入的比重較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展又缺乏其他途徑有效拉動(dòng)，故而該地區(qū)土地財(cái)政對(duì)GDP影響較大；西部地區(qū)則可能是土地尚未有效開發(fā)，土地出讓金處于較低的價(jià)位；至于東部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為雄厚，且發(fā)展方式較中西部地區(qū)也更為合理，因此，土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)更多情況是“錦上添花”。對(duì)于實(shí)證結(jié)果需要說(shuō)明的是，對(duì)于土地財(cái)政規(guī)模的界定，本文只考慮到土地出讓金和相關(guān)稅收收入，對(duì)于間接相關(guān)的稅收收入未加以引入。而規(guī)模龐大的間接相關(guān)稅收同樣增加了地方政府的財(cái)政收入、增加地方的投資和支出。因而本模型的估計(jì)結(jié)果可能低估了土地財(cái)政對(duì)GDP的貢獻(xiàn)，其真實(shí)貢獻(xiàn)還可能通過(guò)地方財(cái)政收入和固定資產(chǎn)投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)表現(xiàn)出來(lái)。

三、解決當(dāng)前土地財(cái)政困境的措施和政策建議

（一）借力物業(yè)稅促進(jìn)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型

物業(yè)稅，又稱之為房產(chǎn)稅或不動(dòng)產(chǎn)稅，在香港地區(qū)和東南亞多稱為物業(yè)稅，要求納稅人在每一個(gè)年度都應(yīng)根據(jù)相關(guān)稅率繳納稅款，且稅額多少隨著不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值的變動(dòng)而變動(dòng)。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中，物業(yè)稅是地方的主體稅種，占到地方財(cái)政收入的50-80%，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)顯著。

物業(yè)稅的開征對(duì)于土地財(cái)政轉(zhuǎn)型有著深遠(yuǎn)影響，具體表現(xiàn)在以下幾方面：其一，可為地方政府培育主體稅種，加強(qiáng)地方財(cái)政自身造血功能。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的稅制經(jīng)驗(yàn)已表明物業(yè)稅所具有的穩(wěn)定性、低征收成本、不易轉(zhuǎn)嫁等特性，非常適合培育為地方主體稅種，目前，美國(guó)地方政府的稅收收入70%來(lái)源于物業(yè)稅。物業(yè)稅既能在土地財(cái)政尚能運(yùn)作時(shí)擴(kuò)充地方政府的財(cái)源又能在土地財(cái)政難以為繼時(shí)提供穩(wěn)定、強(qiáng)勁的財(cái)力保障。其二，針對(duì)存量土地、房產(chǎn)開征的物業(yè)稅可以給地方政府持續(xù)的稅收激勵(lì)。地方政府在依靠土地財(cái)政集聚財(cái)源的同時(shí)，也將未來(lái)40-70年的土地使用權(quán)出讓給土地承受方，考慮到政府官員的任期，土地財(cái)政模式引致的代際間的不公平表現(xiàn)明顯，上屆政府征地、賣地獲利，可以改善公共服務(wù)水平，而下屆政府則無(wú)地可賣，沒(méi)有動(dòng)力或者沒(méi)有能力去提高社會(huì)福利水平。物業(yè)稅則可以將公共服務(wù)和政府收入緊密掛鉤。其三，可抑制房地產(chǎn)投機(jī)行為，消除房地產(chǎn)泡沫。土地財(cái)政引起的最大非議就是當(dāng)下房?jī)r(jià)的主要推手，物業(yè)稅的開征，將改變現(xiàn)行各類房地產(chǎn)稅種的重開發(fā)、重交易，輕保有的局面，將納稅環(huán)節(jié)后移，對(duì)納稅人保有土地、房產(chǎn)等不動(dòng)產(chǎn)征稅，將大大增加房地產(chǎn)的投機(jī)成本，引導(dǎo)房地產(chǎn)行業(yè)健康有序發(fā)展，可以預(yù)計(jì)到，一旦開征物業(yè)稅，將對(duì)土地財(cái)政將有較好的替代效應(yīng)和收入效應(yīng)。

（二）建立土地出讓收入基金制度

建立規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)、完善的基金管理制度是促進(jìn)土地財(cái)政模式轉(zhuǎn)型的重要途徑，因此在實(shí)際操作中可由國(guó)土資源部、財(cái)政部牽頭，成立土地出讓收入的專門管理部門，按照穩(wěn)健性、收益性、流動(dòng)性和分散投資等原則進(jìn)行收益基金的管理，各地方政府上繳土地出讓收入，并按上繳的份額享有對(duì)應(yīng)的收益權(quán)，對(duì)于地方政府需要?jiǎng)佑猛恋爻鲎屖找孢M(jìn)行支出活動(dòng)的，應(yīng)按照國(guó)家設(shè)立的動(dòng)用范圍和每一年度收益支出的最高限額之內(nèi)，也就是說(shuō)地方政府仍擁有土地出讓收益的所有權(quán)，而將收益的使用權(quán)讓渡給基金管理部門，可在一定的標(biāo)準(zhǔn)下使用土地收益，并能享有基金的增值分紅。

（三）完善土地管理體制

1、規(guī)范征地和拆遷等相關(guān)行為。確保政府的征地、拆遷行為的合法性與合理性，且征地過(guò)程中應(yīng)充分考慮各方面利益，文明征地、拆遷，嚴(yán)格執(zhí)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不允許存在壓低、克扣征地、拆遷補(bǔ)償費(fèi)用的現(xiàn)象，同時(shí)積極創(chuàng)造條件，向失地群眾提供最基本的社會(huì)保障服務(wù)和法律援助服務(wù)，拓寬其利益訴求渠道。

2、完善土地出讓定價(jià)制度。政府可設(shè)立土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)出臺(tái)土地出讓地價(jià)評(píng)估準(zhǔn)則，具體到協(xié)議出讓、招標(biāo)拍賣掛牌等各類出讓方式和不同類型的土地適用的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以避免在土地出讓過(guò)程中地價(jià)被隨意設(shè)置，減少土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中可能出現(xiàn)的尋租腐敗行為。

3、加快土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建設(shè)。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)越發(fā)完善，土地資源的真實(shí)價(jià)值體現(xiàn)的越發(fā)明顯，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面的正效應(yīng)越大。土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)具體的建設(shè)目標(biāo)是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的各種程序、完善土地出讓方式，并將政府出讓土地的計(jì)劃和有關(guān)政策、信息做到完全透明化、公開化，接受社會(huì)的監(jiān)督。

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