高校財(cái)權(quán)配置與預(yù)算管理體制

□文/ 仰巍巍 康華

（河北醫(yī)科大學(xué) 河北·石家莊）

一、財(cái)權(quán)配置與預(yù)算管理體制的關(guān)系

（一）國家宏觀財(cái)權(quán)配置對(duì)高校預(yù)算管理的指導(dǎo)作用。高校的財(cái)權(quán)是一種“法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，財(cái)務(wù)分為出資者財(cái)務(wù)與經(jīng)營者財(cái)務(wù)，財(cái)權(quán)也應(yīng)分為出資者財(cái)權(quán)與經(jīng)營者財(cái)權(quán)，顯然，高校屬于經(jīng)營者財(cái)權(quán)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共產(chǎn)品理論，高等教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，決定了以政府公共財(cái)政撥款為主，以市場調(diào)節(jié)為輔的資源配置機(jī)制。既然公辦高校的資金主要來自于公共財(cái)政撥款，也就決定了政府對(duì)高校的財(cái)力具有配置權(quán)。教育部規(guī)定“高等學(xué)校應(yīng)實(shí)行‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理’的財(cái)務(wù)管理體制，規(guī)模較大的學(xué)校也可實(shí)行‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、集中核算’的財(cái)務(wù)管理體制。高等學(xué)校必須確保學(xué)校財(cái)務(wù)規(guī)章制度、經(jīng)濟(jì)分配政策、經(jīng)濟(jì)資源配置、財(cái)務(wù)收支預(yù)算、會(huì)計(jì)核算等高度統(tǒng)一?！眮碜哉墓藏?cái)政改革對(duì)高校的預(yù)算管理體制有著深刻的影響。

近年來，國家財(cái)政預(yù)算管理相關(guān)制度發(fā)生了深刻的變革，無一不對(duì)高校預(yù)算管理產(chǎn)生強(qiáng)烈的沖擊。如國庫集中收付制度、部門預(yù)算等，尤其是政府收支分類體系設(shè)置的改革，對(duì)高校預(yù)算管理的科學(xué)化、精細(xì)化產(chǎn)生了重大影響。為實(shí)現(xiàn)對(duì)高校預(yù)算的總額控制、配置效率、運(yùn)作效率和財(cái)政問責(zé)等四個(gè)基本目標(biāo)，財(cái)政部門的預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)不會(huì)像以往那樣簡單、粗放地去反映高校的收入與支出，其改革方向?qū)⒁孕畔⒓夹g(shù)為載體，沿著“財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理”的理念，對(duì)高校的預(yù)算運(yùn)行過程進(jìn)行精細(xì)化記錄與控制。顯然，政府預(yù)算控制權(quán)的擴(kuò)張，財(cái)政總預(yù)算邊界觸角的延伸，促使高校預(yù)算向更深層次去進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘。政府收支分類體系設(shè)置改革對(duì)政府收支活動(dòng)作了收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類等三種劃分，充分體現(xiàn)了“財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理”的特點(diǎn)。

在部門預(yù)算改革方面，高校預(yù)算編制包含了財(cái)政性資金以及納入預(yù)算管理的非財(cái)政性資金等全部收支活動(dòng)，使得政府預(yù)算更加細(xì)化和透明，促使高校必須對(duì)預(yù)算管理加以強(qiáng)化。

（二）高校內(nèi)部財(cái)權(quán)配置與預(yù)算管理的關(guān)系。財(cái)權(quán)配置是高校財(cái)務(wù)管理體制的核心，通過合理的財(cái)權(quán)配置，可以在各種財(cái)務(wù)主體之間界定財(cái)務(wù)權(quán)限，分配財(cái)務(wù)資源，協(xié)調(diào)各財(cái)務(wù)管理層次的權(quán)責(zé)利關(guān)系，使契約關(guān)系得以明確，最終實(shí)現(xiàn)學(xué)校的戰(zhàn)略目標(biāo)。最近教育部提出，對(duì)高校的財(cái)務(wù)管理體制要“進(jìn)一步深化改革，建立于公共財(cái)政體制和現(xiàn)代大學(xué)制度相適應(yīng)的高校財(cái)務(wù)管理體制與運(yùn)行機(jī)制”。而高校財(cái)務(wù)管理所涉及的最重要的內(nèi)容就是計(jì)劃和預(yù)算，預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，是協(xié)調(diào)處理高校內(nèi)部財(cái)務(wù)關(guān)系的根本保證。預(yù)算管理制度和高校的財(cái)權(quán)息息相關(guān)。高校預(yù)算是財(cái)權(quán)配置的主體，它在財(cái)權(quán)配置中起著主導(dǎo)作用。高等學(xué)校應(yīng)根據(jù)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)，依照高校預(yù)算管理體制，運(yùn)用財(cái)權(quán)配置方式編制年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。高校預(yù)算是學(xué)校年度內(nèi)要實(shí)現(xiàn)和完成的事業(yè)計(jì)劃和工作任務(wù)的貨幣表現(xiàn)，是學(xué)校組織收入和控制支出的依據(jù)，是高校財(cái)務(wù)工作的核心。高校預(yù)算是財(cái)權(quán)配置的載體，要充分發(fā)揮高校預(yù)算在財(cái)權(quán)配置中的作用，學(xué)校預(yù)算一經(jīng)正式確定，就應(yīng)成為全校經(jīng)濟(jì)工作的“指揮棒”。

二、高校財(cái)權(quán)配置不當(dāng)引發(fā)的教育質(zhì)量問題

在高校的財(cái)權(quán)配置中，如果財(cái)權(quán)不能保證事權(quán)，大學(xué)的教育質(zhì)量將前景堪憂。馬克思認(rèn)為：“教育活動(dòng)是直接把勞動(dòng)能力本身生產(chǎn)、訓(xùn)練、發(fā)展、維持再生產(chǎn)出來的勞動(dòng)?！倍逃a(chǎn)出來的勞動(dòng)是一種復(fù)雜的勞動(dòng)，它的生產(chǎn)要花費(fèi)較多的勞動(dòng)時(shí)間，從而也應(yīng)該有較高的成本。這種成本是一種必要的支出，不能去人為地縮減。所以高校的預(yù)算管理首先要處理好“質(zhì)量”與“成本”的關(guān)系——永遠(yuǎn)把質(zhì)量放在第一位。但許多高校在擴(kuò)招以后都面臨著同一個(gè)問題：在預(yù)算管理中盲目壓低教學(xué)成本，忽略了學(xué)生“質(zhì)量”建設(shè)。突出表現(xiàn)在以下方面：

（一）人為壓低課時(shí)費(fèi)預(yù)算支出，學(xué)生集中大班上課。高校在大量擴(kuò)招以后，發(fā)現(xiàn)預(yù)算中的課時(shí)費(fèi)支出過高，并且?guī)熧Y力量緊張，只好把幾個(gè)班的學(xué)生集中到一塊兒上課，在“成本最小化”因素的驅(qū)動(dòng)下，也形成了高校的“價(jià)值產(chǎn)出最小化”。從顯性指標(biāo)上看，畢業(yè)生數(shù)量急劇上升；從隱性指標(biāo)上看，畢業(yè)生質(zhì)量快速下滑，結(jié)果發(fā)人深省。

（二）研究生“導(dǎo)師制”培養(yǎng)模式在成本因素驅(qū)動(dòng)下的扭曲。上世紀(jì)九十年代起，許多高校不顧自身?xiàng)l件，盲目擴(kuò)招，導(dǎo)致了許多問題。其中，由于高級(jí)師資力量缺乏，在培養(yǎng)研究生方面存在困難。以前，一位導(dǎo)師通常帶一兩名研究生，現(xiàn)在多則帶十來名研究生，幾乎近似于本科教育的小班上課，實(shí)質(zhì)上這是在質(zhì)量培養(yǎng)層次的下降。

（三）學(xué)生實(shí)踐要求的降低。學(xué)生實(shí)踐活動(dòng)縮水，影響了其畢業(yè)后的實(shí)際操作能力。

提高資金的分配效率中有一條重要原則：高等學(xué)校應(yīng)根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則，探索建立與目標(biāo)、任務(wù)、績效掛鉤的資源分配機(jī)制。應(yīng)注意的是：財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配、相適應(yīng)。這兩者的關(guān)系是“財(cái)權(quán)”在前，“事權(quán)”在后，讓“財(cái)權(quán)”去適應(yīng)“事權(quán)”，即辦多少事得有多少錢做保障，而不是讓“事權(quán)”去適應(yīng)“財(cái)權(quán)”（有多少錢，辦多少事）。如果違背這個(gè)法則，不是任務(wù)完不成，就是質(zhì)量不達(dá)標(biāo)。在高校的材料與設(shè)備采購中，就經(jīng)常出現(xiàn)這種問題。因此，高校的預(yù)算管理目標(biāo)絕不能以盲目縮減支出為目標(biāo)，準(zhǔn)確的提法是“在保證教育質(zhì)量的前提下，教育成本較低化”。這樣才是名副其實(shí)的“提高預(yù)算資金的使用效率與效益”。

三、建立與高校財(cái)權(quán)配置相適應(yīng)的預(yù)算管理體制

（一）國家宏觀財(cái)權(quán)配置的路徑延伸。明確而具體的預(yù)算制度會(huì)形成自上而下的一種顯性規(guī)定，以具有法律效力的部門預(yù)算為基礎(chǔ)，使國家的戰(zhàn)略目標(biāo)沿著價(jià)值鏈形成一種壓力傳導(dǎo)機(jī)制，促使高校去挖掘潛能，在公共財(cái)政改革的框架下不斷提高資源的配置效率和使用效益。首先，要深入貫徹國庫集中收付制的理念，逐步縮小財(cái)政授權(quán)支付的范圍，徹底改變“以撥代支”的支出確認(rèn)模式，財(cái)政性資金只有在實(shí)際支付時(shí)才能確認(rèn)。這樣，部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算資金的支出確認(rèn)時(shí)點(diǎn)才能統(tǒng)一；其次，國家應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化政府收支分類科目，以滿足不同信息使用者的需求。例如，在支出科目可增加來源、用途、對(duì)象、性質(zhì)等多個(gè)維度，而當(dāng)前的狀況是各高校自己獨(dú)立設(shè)置，標(biāo)準(zhǔn)凌亂，無章可循，增大了國家對(duì)細(xì)化數(shù)據(jù)加工匯總的難度。將來政府有必要將總預(yù)算會(huì)計(jì)與預(yù)算單位會(huì)計(jì)中的收支明細(xì)科目采用同樣的分類方式和類別，統(tǒng)一設(shè)置。另外，要充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)的優(yōu)勢，最終做到同級(jí)政府總預(yù)算會(huì)計(jì)與單位的預(yù)算會(huì)計(jì)共享財(cái)政性資金的收支信息。

（二）高校預(yù)算管理框架是財(cái)權(quán)配置的核心載體。部門預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算的協(xié)同有助于校內(nèi)預(yù)算目標(biāo)與國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上，這是短期利益與長遠(yuǎn)利益相結(jié)合的問題。要處理好這個(gè)問題，就要做好校內(nèi)預(yù)算管理制度的環(huán)境建設(shè)。

高校內(nèi)部的制度環(huán)境包括預(yù)算制度的有無，是否民主透明利于群眾監(jiān)督，是否有相應(yīng)的激勵(lì)約束機(jī)制。不論是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理”的財(cái)務(wù)管理體制，還是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，準(zhǔn)集中管理，院系有較大自主權(quán)”的財(cái)務(wù)管理體制，都需要建立健全預(yù)算管理制度和預(yù)算管理架構(gòu)，這是科學(xué)化的保證，精細(xì)化的基礎(chǔ)。它承上啟下，既對(duì)部門預(yù)算負(fù)責(zé)，也對(duì)校內(nèi)責(zé)任預(yù)算負(fù)責(zé)，重要性不言而喻。一般來說，校內(nèi)預(yù)算應(yīng)具有以下基本的架構(gòu)關(guān)系，如圖1所示。（圖1）

圖1 校內(nèi)預(yù)算管理架構(gòu)關(guān)系圖

（三）完善財(cái)權(quán)配置的監(jiān)督考核體系。預(yù)算的編制和審議過程不能缺乏專家的參與，如果什么都想當(dāng)然，主觀臆斷，將導(dǎo)致預(yù)算管理的科學(xué)化欠缺。同時(shí)，也不能缺少群眾的參與，否則將不能博采眾長，更不能實(shí)現(xiàn)精細(xì)化；而群眾的監(jiān)督效果取決于財(cái)務(wù)預(yù)算的公開與透明度。預(yù)算編制只有公開透明，民主監(jiān)督才能落到實(shí)處。教育部提出，“深化高校財(cái)務(wù)管理體制改革，健全高校各級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，……，推動(dòng)高校向教職工代表大會(huì)報(bào)告財(cái)務(wù)收支及重大開支預(yù)決算情況以及依法公開關(guān)系學(xué)校和群眾經(jīng)濟(jì)利益的有關(guān)財(cái)務(wù)事項(xiàng)?！蹦欠N僅僅隨領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人好惡為主的做法是科學(xué)化的嚴(yán)重后退。

有許多高校對(duì)預(yù)算指標(biāo)采用一次性劃撥，有的只下達(dá)控制總額，而不下達(dá)明細(xì)，都是不妥的。高校財(cái)務(wù)應(yīng)運(yùn)用財(cái)務(wù)軟件加強(qiáng)預(yù)算控制和結(jié)余資金的管理，才會(huì)事半功倍。當(dāng)前的預(yù)算績效考核指標(biāo)體系的設(shè)立有一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)：大多數(shù)研究文獻(xiàn)提出的都是一些研究性指標(biāo)，而不是一套完整的考核性指標(biāo)。而真正的考核性指標(biāo)，設(shè)計(jì)難度很高。國外研究幾十年，還沒有一套有效的指標(biāo)考核體系，況且績效考核勢必涉及到各方面的利益關(guān)系，執(zhí)行起來，談何容易。所以，國家必須出臺(tái)簡明易用的考核制度，然后利用壓力傳導(dǎo)機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)，如果要求高校的預(yù)算管理自我覺醒，尤其在中國的公立高校，自發(fā)考核制度萌芽的可能性不大。

[1]張琦，張娟，程曉佳.我國政府預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)的構(gòu)建研究[J].會(huì)計(jì)研究，2011.1.