中央銀行的宏觀監(jiān)管職能：經(jīng)濟效果與影響因素分析

陳雨露，馬 勇

（中國人民大學(xué) 財政金融政策研究中心，北京100872）

一、引 言

隨著世界范圍內(nèi)金融監(jiān)管體制的變革和重構(gòu)，金融監(jiān)管的獨立性問題逐漸成為中央銀行獨立性改革過程中所討論的新內(nèi)容。從已有的文獻(xiàn)看，針對金融監(jiān)管獨立性的研究，其基本的出發(fā)點依然是監(jiān)管當(dāng)局對于政治干預(yù)的獨立性，相應(yīng)的指標(biāo)編制和實證研究也大多以此為基礎(chǔ)（Barth等，2006；馬勇，2010）。尤其是近年來，隨著加強中央銀行獨立性的主張日益被接受，金融監(jiān)管職能應(yīng)從中央銀行分離的觀點似乎自然而然地獲得了“認(rèn)可”。但仔細(xì)研讀文獻(xiàn)會發(fā)現(xiàn)，作為金融監(jiān)管獨立性一部分的“銀行監(jiān)管權(quán)是否應(yīng)該從中央銀行分離”這一問題，不僅從來沒有從實證角度進行過系統(tǒng)的論證，而且相關(guān)的理論邏輯本身也充滿了爭論和疑問?；诖?，本文嘗試從實證角度對中央銀行是否應(yīng)分離銀行監(jiān)管職能進行初步分析。

二、文獻(xiàn)回顧與評價

從主流文獻(xiàn)看，關(guān)于中央銀行是否應(yīng)分離銀行監(jiān)管職能，爭論的焦點主要集中在三方面：一是政策目標(biāo)的調(diào)和與沖突，二是是否存在道德風(fēng)險及其嚴(yán)重程度，三是權(quán)力結(jié)構(gòu)如何安排更為合理。

主張銀行監(jiān)管職能應(yīng)從中央銀行分離的學(xué)者所依據(jù)的理由為：（1）成功的組織傾向于身負(fù)清晰而單一的法定使命，監(jiān)管者可能在一個只有單一目標(biāo)的組織機構(gòu)中運轉(zhuǎn)得更好，因為其信譽及相應(yīng)的職業(yè)前途受到中央銀行其他官員沖突性行為損害的可能性更小，因此貨幣政策和銀行監(jiān)管之間存在著目標(biāo)沖突（Kane，1990）；（2）由中央銀行實施銀行監(jiān)管意味著它對金融穩(wěn)定負(fù)有責(zé)任，為了在可能的金融危機中避免成為被指責(zé)的對象，中央銀行作為最后貸款人往往存在過度借貸的傾向，這會引發(fā)嚴(yán)重的道德風(fēng)險問題（Goodfriend等，1999）；（3）中央銀行的責(zé)任越大（如同時負(fù)責(zé)貨幣政策和金融監(jiān)管），越容易受政治力量干擾，也越有可能破壞貨幣政策獨立性和銀行監(jiān)管效率（Briault，1999）。

當(dāng)然，并不是所有學(xué)者都主張銀行監(jiān)管職能應(yīng)從中央銀行分離。反對者的理由為：（1）貨幣政策與銀行監(jiān)管在本質(zhì)上具有一致性，由中央銀行同時負(fù)責(zé)貨幣政策與銀行監(jiān)管有利于信息交流和政策協(xié)調(diào)，價格穩(wěn)定與金融穩(wěn)定目標(biāo)的潛在利益沖突僅僅只是一種暫時的利害權(quán)衡（Guitian，1999）；（2）雖然最后貸款人機制可能誘發(fā)道德風(fēng)險，但對于防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險而言，存款保險制度并不明顯優(yōu)于最后貸款人手段，前者緩慢的支付賠償過程和復(fù)雜的法律程序還會對存款人的信心造成極大的負(fù)面影響，而后者在恢復(fù)存款人信心方面具有更為直接和有效的作用（Duquesne，1999）；（3）在金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的條件下，客觀上需要建立統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，全面負(fù)責(zé)對銀行、保險和證券業(yè)務(wù)的監(jiān)管，此時分離中央銀行的監(jiān)管職能只不過是誘發(fā)了另一種形式的權(quán)力集中（Ferguson，1999）。

雖然關(guān)于是否應(yīng)分離中央銀行監(jiān)管職能的討論一直在進行，但迄今為止，很多國家的中央銀行依然普遍參與銀行監(jiān)管。根據(jù)世界銀行最近的一次調(diào)查，在153個國家或地區(qū)中，約有60%的國家或地區(qū)的中央銀行承擔(dān)著監(jiān)管責(zé)任；在亞太地區(qū)，31個國家或地區(qū)中的27個將部分監(jiān)管責(zé)任賦予中央銀行，其中24個國家或地區(qū)的中央銀行享有全部的監(jiān)管權(quán)力（Barth，2006）。

三、中央銀行是否應(yīng)分離銀行監(jiān)管職能：一個初步檢驗

（一）研究思路和研究樣本

為了從經(jīng)濟角度考察是否應(yīng)將銀行監(jiān)管職能置于中央銀行內(nèi)部，首先需要設(shè)定判斷標(biāo)準(zhǔn)。如前文所述，中央銀行是否應(yīng)承擔(dān)銀行監(jiān)管職能，爭論集中在哪一種模式能更好地促進貨幣政策目標(biāo)和金融監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)。一般而言，銀行監(jiān)管的基本目標(biāo)是“穩(wěn)定”和“效率”，而貨幣政策目標(biāo)主要包括幣值穩(wěn)定和促進經(jīng)濟增長兩個基本方面。

確定研究標(biāo)的后，下一步是選擇合適的替代變量。根據(jù)一般經(jīng)濟理論，金融穩(wěn)定用系統(tǒng)性銀行危機作為替代變量（危機發(fā)生頻率越高，金融穩(wěn)定性越低）；金融效率用銀行業(yè)的ROA、ROE、成本收入比、一般管理成本和銀行凈利差來替代；作為貨幣政策目標(biāo)，幣值穩(wěn)定性以通貨膨脹率表示，而經(jīng)濟增長情況則以實際GDP增長率作為替代變量。各變量的具體情況見表1。

表1 各變量的來源和說明

在樣本選擇方面，基于交叉數(shù)據(jù)的可獲得性，本文共包括54個國家或地區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)（見表2）。樣本包括全球主要發(fā)達(dá)國家（地區(qū)）和發(fā)展中國家（地區(qū)），其容量及覆蓋區(qū)域至少與同類的跨國實證研究相當(dāng)；樣本區(qū)間為1980－2007年。

（二）實證分析結(jié)果

我們采用與Barth等（2006）類似的方法，通過Logit模型進行回歸分析。Logit模型的基本表達(dá)式為：其中，被解釋變量Yi＊為潛在變量。當(dāng)我們考察銀行危機的發(fā)生概率時，Yi是虛擬變量，1表示一國在樣本期間內(nèi)發(fā)生了銀行危機，0表示未發(fā)生危機。Gi是主解釋變量（即中央銀行是否分離銀行監(jiān)管職能），如果觀察期內(nèi)樣本國家的中央銀行擁有對銀行的監(jiān)管權(quán)，則賦值1，否則賦值0。Xi表示其他需要控制的變量，我們將分別對一國的宏觀經(jīng)濟狀況、銀行體系狀況、金融監(jiān)管情況和制度文化狀況進行控制，以全面控制不同國家之間的國別差異。εi為誤差項，在Logit模型中εi服從Logistic分布。

表2 全部樣本國家（地區(qū)）在樣本區(qū)間內(nèi)的銀行監(jiān)管職能設(shè)置情況

在表3中，我們采用逐步添加變量的方法進行回歸。第（1）列顯示的是對宏觀經(jīng)濟因素進行控制后的結(jié)果；第（2）列顯示了對銀行層面因素進行控制后的結(jié)果；第（3）列控制了金融監(jiān)管方面的影響，包括資本充足要求、業(yè)務(wù)管制和存款保險制度；第（4）列控制了文化和制度方面的因素，如公司治理情況、國家腐敗程度和司法制度的有效性等。由表3可知，中央銀行是否分離銀行監(jiān)管職能對金融體系的穩(wěn)定性具有非常顯著的影響。在分離了中央銀行監(jiān)管職能的國家，危機發(fā)生的概率顯著增加。當(dāng)我們依次對宏觀經(jīng)濟因素、銀行層面因素、金融監(jiān)管因素和文化制度因素進行控制后，上述結(jié)論一直是穩(wěn)定的。

下面分析銀行體系的績效與中央銀行監(jiān)管職能分離的相關(guān)關(guān)系。由于樣本是橫截面數(shù)據(jù)，我們主要使用OLS方法進行回歸。對于部分OLS回歸存在異方差的情況，采用WLS回歸以消除異方差的影響，回歸結(jié)果見表4。

從表4的統(tǒng)計結(jié)果看，在5%的置信水平上，分離中央銀行監(jiān)管職能的國家具有顯著更低的銀行業(yè)ROE。但一國的中央銀行是否分離銀行監(jiān)管職能對銀行業(yè)績效的其他指標(biāo)無統(tǒng)計上顯著的影響?？傮w來看，表4的結(jié)果表明，銀行體系的績效與中央銀行監(jiān)管職能分離之間不存在系統(tǒng)性的相關(guān)關(guān)系。

在表5中，我們分析宏觀經(jīng)濟目標(biāo)與中央銀行監(jiān)管職能分離的相關(guān)關(guān)系。結(jié)果表明，就經(jīng)濟增長而言，在未分離中央銀行監(jiān)管職能的國家，其GDP的增長率顯著高于分離了中央銀行監(jiān)管職能的國家；但就幣值穩(wěn)定而言，一國的中央銀行是否分離銀行監(jiān)管職能對其長期的通貨膨脹率無顯著影響。

表3 系統(tǒng)性銀行危機與中央銀行監(jiān)管職能分離的ML-Binary Logit回歸結(jié)果

表4 銀行體系的績效與中央銀行監(jiān)管職能分離的回歸結(jié)果

表5 宏觀經(jīng)濟目標(biāo)與中央銀行監(jiān)管職能分離的回歸結(jié)果

四、回歸政治經(jīng)濟學(xué)：權(quán)力分割與政治制度條件

顯而易見，上文的分析并不支持中央銀行應(yīng)完全分離銀行監(jiān)管職能的理論主張，因為實證結(jié)果表明，中央銀行繼續(xù)保留銀行監(jiān)管職能不僅明顯有助于金融穩(wěn)定和經(jīng)濟增長，而且在監(jiān)管職能設(shè)置于中央銀行內(nèi)部的國家也并沒有出現(xiàn)很多文獻(xiàn)所普遍擔(dān)心的“通貨膨脹傾向”。

既然從經(jīng)濟目標(biāo)和效果的角度看，主張銀行監(jiān)管職能應(yīng)從中央銀行分離的觀點得不到實證結(jié)果的支持，那么又是什么力量推動很多國家（尤其是發(fā)達(dá)國家）不斷提出分離中央銀行監(jiān)管職能的動議呢？根據(jù)OECD的一項調(diào)查，在159個國家或地區(qū)中，中央銀行參與銀行監(jiān)管的國家共117個，占總數(shù)的74%。其中，在OECD國家中，中央銀行參與銀行監(jiān)管的共13個，占比為45%；而在非OECD國家中，中央銀行參與銀行監(jiān)管的共104個，占比為80%（Barth等，2006）。這說明OECD國家比非OECD國家具有更強的分離銀行監(jiān)管職能的傾向。由于OECD國家大多為民主制度國家，這引發(fā)了我們進一步的猜想：從中央銀行分離銀行監(jiān)管職能的主要內(nèi)在動力很可能并非源于經(jīng)濟效率方面的訴求，而是源于權(quán)力分割的需要。

為了考察文化背景和政治制度條件對中央銀行是否分離銀行監(jiān)管職能的影響，我們以“是否分離監(jiān)管職能”為被解釋變量，以各國的法律傳統(tǒng)和政治民主程度為主解釋變量進行Logit回歸分析，結(jié)果如表6所示。表6第（1）列顯示的是對法律傳統(tǒng)進行回歸的結(jié)果，第（2）列顯示的是同時對法律傳統(tǒng)和政治民主程度進行回歸的結(jié)果，第（3）列顯示的是包括各控制變量的回歸結(jié)果。

表6 中央銀行是否分離監(jiān)管職能與文化和政治制度的ML-Binary Logit回歸結(jié)果（1）（2）（3）

從表6的實證結(jié)果可以看出：（1）與大陸法系國家相比，普通法系國家更傾向于保留中央銀行的銀行監(jiān)管職能，而大陸法系國家則更傾向于將銀行監(jiān)管職能從中央銀行分離；（2）政治民主程度較高的國家更傾向于分離中央銀行的銀行監(jiān)管職能。很顯然，上述結(jié)果支持銀行監(jiān)管職能的設(shè)置與各國的法律文化傳統(tǒng)和政治制度條件密切相關(guān)的理論主張。

上文已經(jīng)提及，主張銀行監(jiān)管職能從中央銀行分離的主要理由是，這種分離可以同時提高金融監(jiān)管和貨幣政策的獨立性。但實際上，無論中央銀行的獨立性還是金融監(jiān)管的獨立性，都高度依賴于所處的政治環(huán)境。政治制度條件，尤其是政治體制和傳統(tǒng)，深刻影響著金融監(jiān)管獨立性的真實程度。在某些國家，即使金融監(jiān)管獲得了機構(gòu)上甚至法律上的獨立性，但當(dāng)這一轉(zhuǎn)變是在不透明的政治環(huán)境下進行的，或者原有的政治制度條件并沒有做相應(yīng)的改變時，機構(gòu)上的獨立可能依然會受到千絲萬縷的政治脈絡(luò)的影響，法律上的獨立性也可能因?qū)嵤┲械呐で鴾S為“一紙空文”。

從根本上說，金融監(jiān)管的獨立性要通過一定程度的“權(quán)力讓渡”實現(xiàn)與不合理的政治性干預(yù)相分離，因此，如果缺乏政治上的廣泛約束和制衡機制，那么這種獨立性安排是難以實際生效的——因為當(dāng)具有監(jiān)管干預(yù)沖動而為政治服務(wù)的政治力量依然處于強勢時，這些力量總是有辦法使既有的獨立性安排大打折扣甚至“名存實亡”。對此，Quintyn等（2002）亦指出，“建立或者維持監(jiān)管職能的完整性，在很大程度上還依賴于主流（政治）文化。在許多國家，獨立性極大地依賴政治過程的透明度、政治制度中的諸多約束與制衡機制、傳媒的作用以及杜絕政治和商業(yè)之間的密切聯(lián)系。然而，在許多其他經(jīng)濟體（轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟體或者其他類型）中，這些監(jiān)管機構(gòu)運作的環(huán)境因素要么不存在，要么尚處于發(fā)展之中，因而需要更多地關(guān)注制度調(diào)整以確保獨立性?！?/p>

五、中央銀行是否應(yīng)分離銀行監(jiān)管職能：納入國家特殊性

上文三個層次的邏輯關(guān)系是清楚的：第一，從經(jīng)濟效果看，實證結(jié)果并不支持從中央銀行分離銀行監(jiān)管職能的主張；第二，在中央銀行的獨立性并不必然排斥其繼續(xù)實施金融監(jiān)管職能的條件下，目前在民主國家中出現(xiàn)的分離中央銀行監(jiān)管職能的傾向可能更多體現(xiàn)的是政治訴求而非經(jīng)濟訴求；第三，無論是中央銀行的獨立性還是金融監(jiān)管的獨立性，都不是簡單地將監(jiān)管職能從中央銀行分離的問題，而是更廣泛地依賴于文化傳統(tǒng)和政治制度條件。顯而易見，政治制度條件的引入實際上區(qū)分了不同國家的國別特殊性。在分離銀行監(jiān)管職能的主張并不具有普遍適用性時，究竟是讓中央銀行保留銀行監(jiān)管職能以使貨幣政策與監(jiān)管政策相得益彰，還是分離中央銀行的銀行監(jiān)管職能以防止可能出現(xiàn)的政策沖突，這需要考慮不同國家在進行決策時所面臨的“初始條件”——政治制度的具體安排。

為了考察政治體制和銀行監(jiān)管職能設(shè)置的不同組合對金融穩(wěn)定、金融效率和宏觀經(jīng)濟表現(xiàn)的影響，我們根據(jù)張芳全（2003）提供的全球政治指數(shù)對樣本國家的政治體制進行了劃分：如果一國的政治指數(shù)低于樣本均值，將其列為“集權(quán)”國家；如果一國的政治指數(shù)高于樣本均值，則將其列為“分權(quán)”國家。結(jié)合不同國家的中央銀行是否分離了銀行監(jiān)管職能，可以進一步得到四組不同政治體制下銀行監(jiān)管職能的設(shè)置分類，即表7中的A、B、C、D四種組合。根據(jù)上述分類，我們分別計算了不同組合對金融穩(wěn)定、金融效率和宏觀經(jīng)濟表現(xiàn)的影響。具體結(jié)果如表7和表8所示。

表7 不同政治體制下銀行監(jiān)管職能設(shè)置對銀行體系穩(wěn)定性的影響

表8 不同政治體制下銀行監(jiān)管職能設(shè)置對銀行業(yè)績效的影響和宏觀經(jīng)濟表現(xiàn)

從表7和表8的結(jié)果可以看出：（1）從不同政治體制下銀行監(jiān)管職能設(shè)置對銀行體系穩(wěn)定性的影響看，在分離了銀行監(jiān)管職能的集權(quán)體制國家，各種危機的發(fā)生概率均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于樣本均值和其他組合；而在中央銀行同時實施銀行監(jiān)管職能的分權(quán)體制國家，各種危機的發(fā)生概率均為最低。（2）從不同政治體制下銀行監(jiān)管職能設(shè)置對銀行業(yè)績效的影響看，在中央銀行實施銀行監(jiān)管職能的分權(quán)體制國家，銀行業(yè)的效率相對較高；而在分離了中央銀行監(jiān)管職能的集權(quán)體制國家，其銀行業(yè)效率較低。（3）從不同政治體制下銀行監(jiān)管職能設(shè)置對宏觀經(jīng)濟表現(xiàn)的影響看，當(dāng)集權(quán)體制國家的中央銀行實施銀行監(jiān)管職能時，經(jīng)濟增長率均值最高；而當(dāng)集權(quán)體制國家的中央銀行分離了銀行監(jiān)管職能時，不僅通貨膨脹率均值最高，而且經(jīng)濟增長率均值最低。顯然，表7和表8的結(jié)果支持如下結(jié)論：集權(quán)政治體制的國家不能貿(mào)然分離銀行監(jiān)管職能，而分權(quán)政治體制的國家也可以由中央銀行直接行使銀行監(jiān)管職能。這些事實再次從經(jīng)濟角度印證了前文的基本命題，即中央銀行是否分離銀行監(jiān)管職能主要源于權(quán)力分割而非經(jīng)濟訴求。

更進一步地，我們認(rèn)為，理論爭論中的目標(biāo)沖突、道德風(fēng)險和權(quán)力濫用等負(fù)面情況是否發(fā)生，主要不是與銀行監(jiān)管職能是否從中央銀行分離相關(guān)，而是取決于不同國家具體的制度安排。每個國家都有自己的特殊國情，應(yīng)綜合評估兩種方案（即從中央銀行分離或保留銀行監(jiān)管職能）的成本和收益，選擇有利于增加收益和減少成本的方案或措施。

六、結(jié)論性評價

本文基于跨國數(shù)據(jù)，對中央銀行是否應(yīng)分離銀行監(jiān)管職能這一長期懸而未決的爭論進行了初步分析。結(jié)果表明，中央銀行繼續(xù)保留銀行監(jiān)管職能不僅有助于金融穩(wěn)定和經(jīng)濟增長，而且也不會帶來很多學(xué)者所擔(dān)心的“通貨膨脹傾向”。這意味著金融監(jiān)管的獨立性并不是簡單地將監(jiān)管職能從中央銀行分離的問題，中央銀行的獨立性也并不必然排斥其繼續(xù)實施金融監(jiān)管職能。進一步的實證分析表明，目前在一些民主國家出現(xiàn)的要求分離中央銀行監(jiān)管職能很可能并非源于經(jīng)濟效率方面的訴求，而是政治權(quán)力平衡的需要。這說明真正影響金融監(jiān)管實際獨立性的并非監(jiān)管主體的設(shè)置問題，而是更廣泛地依賴于不同的政治制度條件。

如果從更深層面看待上述問題，我們認(rèn)為，中央銀行可以擁有銀行監(jiān)管權(quán)力的根本原因在于貨幣政策和金融監(jiān)管在本質(zhì)上具有相容性，二者需要緊密的協(xié)調(diào)配合。對于中國而言，自2003年“銀監(jiān)分設(shè)”改革以來，雖然大部分銀行監(jiān)管權(quán)限移交至了新成立的監(jiān)管部門，但事實上中央銀行在機構(gòu)準(zhǔn)入、信貸政策、外匯管理和反洗錢等方面依然保留某些實質(zhì)性的監(jiān)管權(quán)。換言之，從嚴(yán)格意義上講，中國的中央銀行一直都沒有徹底分離銀行監(jiān)管職能。根據(jù)本文的實證分析，中央銀行兼行銀行監(jiān)管職能，實際上是有利于金融穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的。因此，在下一步改革中，中國金融監(jiān)管改革的核心問題不是要討論是否應(yīng)徹底分離中央銀行的監(jiān)管職能，而是要在正確厘定中央銀行和監(jiān)管部門各自監(jiān)管范圍和權(quán)限的基礎(chǔ)上，進一步加強中央銀行與監(jiān)管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免不必要的政策摩擦。在中國現(xiàn)有的政治體制和政策框架下，一種可行的方案是：涉及微觀審慎監(jiān)管的職能繼續(xù)由監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)，而涉及宏觀審慎監(jiān)管的職能則由中央銀行和監(jiān)管部門分工協(xié)作和共同實施。從長期看，在組織架構(gòu)上可考慮成立類似于“金融穩(wěn)定委員會”的常設(shè)機構(gòu)，改變目前“三方監(jiān)管聯(lián)席會議制度”下過于松散和無實質(zhì)性約束的協(xié)調(diào)機制，真正把信息共享、行動目標(biāo)和政策協(xié)調(diào)高度整合和統(tǒng)一起來。

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