土地法踟躕

11月28日，國務院常務會議討論通過了《土地管理法》修正案草案，并將提請全國人大常委會審議。雖然修正案草案的細節(jié)仍未公開，但多位專家證實，此次修法重點是農(nóng)村集體土地征收補償制度。

如果這一修法最終獲得通過，意味著被征地農(nóng)民的補償水平將得到提高，從而增大土地征收的難度。這符合中共十八大報告中有關“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”的表述。

這輪《土地管理法》的修訂始于三年前。在此之前，中共十七屆三中全會通過的《關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，今后政府征地范圍將進一步縮小，僅限于滿足公共利益的需要。

此外，十七屆三中全會還提出，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與土地開發(fā)經(jīng)營，保障農(nóng)民合法權益，并建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。

在這一改革方向指引下，《土地管理法》修訂啟動之初一度備受各界期待。學界希望能通過此次修法，改革土地征收制度，促進集體土地入市，從而破除政府經(jīng)營土地的制度根源。

但在此后反復的爭論中，由于涉及利益眾多，且諸如財稅制度等配套制度的改革滯后等現(xiàn)實因素，修法的重點逐漸從征地范圍的縮小、公共利益的界定和集體土地入市等問題，轉到補償方式和被征地農(nóng)民安置等問題上，改革范圍收縮。

根據(jù)目前透露出的信息，此次《土地管理法》并未涉及征地范圍以及統(tǒng)一土地市場等內(nèi)容，令不少學者和專家感到失望。

“對于城鄉(xiāng)土地市場統(tǒng)一的改革，依然謹慎回避，說到底還是不愿或不敢從根本上觸動政府經(jīng)營土地的制度?！敝袊恋貙W會副理事長黃小虎說。

也有另一類聲音認為，土地制度進行徹底改革的條件尚不成熟，目前采取漸進的方式是現(xiàn)實選擇。

聚焦征地補償

需要看到，將“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”作為《土地管理法》修改的一個原則，在法律層面上再次確認農(nóng)民財產(chǎn)權，無疑是一個進步。

按現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，集體土地被征收時，按照其原用途給予補償，補償費用由土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費三部分組成。

其中，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。房屋等地上附著物和青苗的補償標準，由省級政府規(guī)定。

全國政協(xié)委員、清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明分析，目前被征用土地收益的分配格局大致是：地方政府占20%-30%，企業(yè)占40%-50%，村級組織占25%-30%，農(nóng)民僅占5%-10%。地方政府、企業(yè)和村級組織獲得了土地收益的絕大部分，為數(shù)眾多的被征地農(nóng)民所占份額微不足道。

這一現(xiàn)實使得長期以來被征地農(nóng)民無從分享土地增值收益，其財產(chǎn)權難以實現(xiàn)。

近年來頻頻發(fā)生的征地沖突，大部分皆因被征地農(nóng)民對補償不滿而引起。根據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，群體性上訪事件60%與土地有關，每年因為征地拆遷引發(fā)的糾紛在400萬件左右。

這也成為《土地管理法》修改的最為直接動因。

“我們從十六大開始就說要反哺農(nóng)村，但現(xiàn)在政府從農(nóng)村土地中攫取的利益比當年的‘剪刀差’還要多?！辈汤^明說，這成為城鄉(xiāng)對立的根本原因。

為化解現(xiàn)實矛盾，一些地方政府亦嘗試讓農(nóng)民分享更多土地收益。如北京市大望京村改造中，其綜合補償標準達到每畝700多萬元。但這一做法即使在北京本地都屬個例，對于絕大多數(shù)被征地農(nóng)民來說，現(xiàn)有補償與其期望相差甚遠。

中國農(nóng)業(yè)大學土地資源管理系主任朱道林介紹，在對《土地管理法》的此次修訂中，土地增值收益分配機制的調(diào)整，可能更多的是對地方上的各種經(jīng)驗予以吸收，也就是將地方政府探索征地補償多元化、安置留地、實物補償?shù)确绞郊{入未來的《土地管理法》框架。諸如財產(chǎn)性補償和安置補償分離，利用補償款解決社會保障，即通常所說的“土地換社?！钡确绞?，將會得到進一步的明確，從而改變此前一次性發(fā)放征地補償款的結構，以緩解征地沖突。

但是，新修的《土地管理法》如何建立起新的利益分配格局，在更多地向農(nóng)民傾斜的同時，使得各方都能夠滿意，目前尚未可知。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，提高征地補償?shù)木唧w條款將在隨后的《農(nóng)村集體土地征收條例》中體現(xiàn)。

目前這一條例的草案已經(jīng)由國土資源部上交至國務院，具體內(nèi)容仍在討論中。

“面對強勢政府，民眾處于弱勢地位，合法權益很難得到保證。按照目前的方案，縮小征地范圍的改革目標仍然無法實現(xiàn)，農(nóng)民在社會分配關系中的弱勢地位，也就不可能根本改變。”黃小虎如此評價。

征地制度難改

導致農(nóng)民無法分享土地增值收益的另一個關鍵因素，是集體建設用地無法直接進入土地市場，使農(nóng)民不能主動參與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，以實現(xiàn)其財產(chǎn)權。

實踐中，被征地農(nóng)民以及集體組織參與城鎮(zhèn)化進程的意愿極為強烈，“小產(chǎn)權房”屢禁不止即是體現(xiàn)之一。

自1982年憲法確定了“城市土地國有”后，集體土地與國有土地的二元格局得以形成，征收集體土地成為城市擴張的唯一手段。

隨著城市土地有償使用制度的全面推開，政府經(jīng)營土地的局面也逐漸形成，并發(fā)展為“土地財政”。

此次修法啟動之初，學界期望能夠通過征地制度改革，促進集體土地入市，從而使農(nóng)民得以成為土地交易主體。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟研究室主任黨國英透露，他曾在參加國務院辦公廳的一次修法會議上指出，既然十七屆三中全會就提出了集體土地和國有土地“同地、同價、同權”，那么在同一片區(qū)內(nèi)，集體土地與國有土地就應當堅持“同地同價”的原則。

在土地專家看來，此次修法仍然未涉及集體建設用地入市，其根本原因是無法破解“土地財政”。

“為了政府的資金需求，就要對農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利嚴加限制?！秉S小虎表示。

此前，發(fā)生在福建沙縣一起征地矛盾，便因利益差距太大而起，當?shù)乇徽鞯卮迕穸啻伪硎鞠Ｍ白孕虚_發(fā)”集體土地，而不是被劃入城市規(guī)劃，被政府征收。但當時該縣縣委副書記余榮生明確表示，自行開發(fā)不可能?！爸灰吡苏鞯爻绦颍团c村集體無關。不然，我的基礎設施建設如何來做？”

一個無法回避的事實是，地方政府對土地財政的依賴極為嚴重，其土地出讓收入占到了地方可支配財政收入的一半以上，甚至更多。

有數(shù)據(jù)顯示，2011年土地出讓為地方財政收入貢獻達3萬億元左右。據(jù)國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長劉守英介紹，中國城市基礎設施建設資金的另一個主要來源是土地抵押融資。以重慶城投為例，2002年-2008年其總融資規(guī)模為850億元，其中銀行貸款占40%，而以政府劃撥的土地使用權（收益權）則占總貸款的63%。來自土地的資金支撐起了地方建設和公共服務的提供。

“就目前來看，想要從法律上根本修改征地制度和集體土地制度不太現(xiàn)實?！敝斓懒终J為，在財稅制度等配套制度缺失的情況下，地方政府脫離不了土地財政，征地制度就難以根本改變。

在出席“《財經(jīng)》年會2013：預測與戰(zhàn)略”時，國土資源部副部長胡存智也強調(diào)，土地方面的改革不能用一個簡單的制度解決，應該統(tǒng)籌加以推進。

備戰(zhàn)城鎮(zhèn)化

自1986年《土地管理法》頒布實施以來，曾分別于1988年、1998年和2004年進行過三次修改：第一次允許土地作為生產(chǎn)要素進入市場；第二次確立了土地用途管制制度；第三次明確了土地征收和征用的區(qū)別。其目的都是為了推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程。

“現(xiàn)在的土地制度已經(jīng)阻礙了城鎮(zhèn)化進程?！辈汤^明說。由于房價高漲以及城鄉(xiāng)二元機制，中國人口城鎮(zhèn)化已經(jīng)遠遠落后于空間城鎮(zhèn)化，這嚴重影響到中國城鎮(zhèn)化的可持續(xù)性。

劉守英介紹，1995年-2008年，中國城市面積的擴張速度達到年均7%，以常住人口統(tǒng)計的城市人口年均增長率略高于3%，如考慮常住人口與戶籍人口統(tǒng)計差異，中國以城市戶籍人口統(tǒng)計的人口城鎮(zhèn)化率只有37%，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的特征更加顯著。

“對于十八大以后的新一屆政府來講，以城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟增長的引擎，無疑是正確的選擇。但是，只有根本改革‘以地謀發(fā)展’的模式，才能保證健康的、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化?！眲⑹赜⒄f。

黃小虎認為，改革政府經(jīng)營土地制度勢在必行，且條件已經(jīng)具備。據(jù)他介紹，許多地方大膽探索，積累了寶貴經(jīng)驗。例如佛山的“三舊”改造、北京的50個“城中村”改造、成都的災后重建和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的試驗等，都在或大或小范圍里允許集體建設用地進入市場，從而突破了現(xiàn)行法律、制度的限制，為下一步在更大范圍和更深層次推進改革，提供了政策儲備。

在黃小虎看來，經(jīng)過30多年的發(fā)展，中國政府的財力已經(jīng)比較雄厚，政府支出的節(jié)約潛力也很大，因而具備了逐步減少直至最終停止靠出讓增量土地獲取非稅收收入的操作空間。他表示，改革以后，政府的土地中收入雖然可能減少，但其他方面的稅收會越來越多，有利于可持續(xù)發(fā)展。特別是隨著財稅體制改革的深化，逐步建立起財產(chǎn)稅（物業(yè)稅）制度，地方政府就可以從存量土地中獲取穩(wěn)定的稅源，最終完全擺脫對增量土地的依賴。

本刊記者徐凱對此文亦有貢獻